農(nóng)村低保政策執(zhí)行的影響因素
——以云南省Y縣為例

張子茵

引言

貧困問題可能是人類社會面臨的永恒難題和最大挑戰(zhàn)，建立和完善以社會救助為核心的社會保障和服務體系是解決城鄉(xiāng)困難家庭貧困問題的重要舉措，是實現(xiàn)社會公平團結(jié)的重要途徑。我國雖于2020年解決了絕對貧困問題，但仍存在一定數(shù)量處于貧困邊緣的人口，多集中于農(nóng)村地區(qū)，且西部地區(qū)需要低保救助的人口較多。因此，鞏固西部地區(qū)農(nóng)村人口的脫貧成果，研究影響其低保政策的執(zhí)行因素具有一定的價值。

一、文獻綜述

(一)目標對象識別問題研究

關(guān)于低保政策執(zhí)行問題的分析，許多學者關(guān)注低保政策在執(zhí)行上的偏差問題。從制度層面來說，農(nóng)村低保制度為農(nóng)村脫貧減貧提供了良好保障，但在理論框架之外，低保制度首要面對的問題是“誰能夠獲得資格”，也就是目標瞄準的精準性問題。鄧大松和王增文從理論上分析了目前我國農(nóng)村最低生活保障體系的不足，并提出了我國農(nóng)村最低生活保障體系建設(shè)的必要性[1]。安永軍和陳文瓊也都認為低保政策目標存在偏差：安永軍從宏觀層面上將其歸咎于國家信息能力的欠缺，以及對低收入人群的界定，導致了國家對低收入人群的管理制度的松懈，地方法規(guī)取代了國家的法規(guī)，導致了政策目標的偏離[2]。陳文瓊則從微觀視角入手，分析了經(jīng)濟發(fā)展中的“收入的精準化”需求與我國非正規(guī)社會中的“收入的模糊化”現(xiàn)象的沖突，對其產(chǎn)生的影響進行了分析[3]。李迎生則表示在低保申請家庭核查制度中，主要包括核查主體、核查內(nèi)容和核查方式，核查程序很難對其進行有效的監(jiān)督和操作，造成了政策實施上的偏差[4]。

(二)“污名化”與“低保過度依賴”問題研究

研究發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的影響因素包括對政策的回應，尤其是針對“低保污名化”和“低保過度依賴”，不同學者產(chǎn)生了不同的觀點。王惠認為在低保政策資源的分配過程中，街道及社區(qū)基層工作人員的態(tài)度與受助對象的個人污名感有關(guān)，其顯示的友好態(tài)度在某種程度上反而強化了低保對象的個人污名感，由此建議轉(zhuǎn)變受助對象的主觀福利感受[5]。GILBERT N和TERREL P也是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于家計調(diào)查時具體方法的運用錯誤傷害了救助對象的自尊與自信，導致接受貧困家庭救助項目的人員數(shù)量不斷下降[6]。然而，當前依然存在“低保依賴文化”，許多學者認為低保救助“污名化”問題有所弱化，促使農(nóng)村“爭當?shù)捅簟爆F(xiàn)象的產(chǎn)生。從一定程度上說，低保污名化會對貧困對象產(chǎn)生激勵作用，增強其擺脫貧困的決心，但同時也伴隨著“低保依賴文化”。

(三)基層治理的不均衡性研究

有些學者認為，由于地方政府管理的不平衡，使得政府的政策實施存在一些問題。在實行最低生活保障的過程中，往往會出現(xiàn)“變通”現(xiàn)象，導致政策的實施出現(xiàn)偏差，進而對低保體系的效力造成不利的后果。學者桂華認為中國東部和西部區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，南方和北部鄉(xiāng)村也有不同程度的文化差別，是形成鄉(xiāng)村治理不平衡的根本原因。我國的低保制度實施成效取決于“基層”的環(huán)境，其不平衡的管理依據(jù)勢必導致政策實施的差別[7]。其一，李棉管提出“自保式低保執(zhí)行”的理念，即在強烈的強制執(zhí)行壓力下，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級政府紛紛采用不同的目標和不同的策略，通過“選擇性管理”和“環(huán)境性抽離”來實現(xiàn)“自保式低保執(zhí)行”[8]。其二，李平菊等提出農(nóng)村低保形成“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”，即低保的執(zhí)行結(jié)果不僅是基層干部決定的，不是一個單向的、自上而下的執(zhí)行鏈條，而是形成一組聯(lián)結(jié)國家與社會、政府與農(nóng)民、行政部門與行政對象的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[9]。其三，于書偉認為低保政策在實際中呈現(xiàn)出的策略性執(zhí)行行為違背了政策制定者的初衷和政策的價值倫理功能，給低保政策有效落地造成了阻礙[10]。

為了解決低保制度已有的問題，從國家層面，李棉管提出將國家治理能力建設(shè)和基礎(chǔ)能力提升作為解決地方對政策目標和政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)不明問題。雷望紅建議各級政府轉(zhuǎn)變政策實施的思維方式，在實施過程中要兼顧中央和地方的發(fā)展，以確定其基本的方針和底線，以保證中央政府和地方政府的公平性和合法性[11]；從基層治理層面，桂華則提出要考慮鄉(xiāng)村社會自身基礎(chǔ)條件，從農(nóng)村社會本身的基本情況出發(fā)，努力使其與農(nóng)村的治理目標相適應[12]。孫明揚提出了在借鑒國外先進社會治理的實踐中，要將低保政策同社會形態(tài)、基層治理方式相結(jié)合，防止盲目復制他國經(jīng)驗[13]。

過去的研究基于以上三類問題開展分析與探討，從低保的制度設(shè)計缺陷、執(zhí)行者的脫離國家目標的自保行為以及低保對象本身對政策的回應、評議低保制度及政策執(zhí)行，為完善制度和推動政策實施提供了諸多寶貴經(jīng)驗。然而，正如WEATHERLEY等和BERMAN，P所說，為了預測某一政策的效果，必須評估該政策對基層官僚行為的影響及其行動[14]，討論他們在政策執(zhí)行中的作用。多數(shù)學者過去的文獻大多把基層人員的行為作為低保發(fā)展不良的原因之一，是將基層人員行為看作一種客觀存在的負面因素，缺少對影響基層人員行為的主觀能動性的探討。此外，通過文獻梳理，我國學者較少運用扎根理論分析低保政策執(zhí)行的影響因素。

二、研究背景及研究方法

(一)研究背景

黨的十八大以來，隨著“精準扶貧”戰(zhàn)略的提出和實施，截至2020年末，9899萬貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列[15]，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，其中低保政策發(fā)揮至關(guān)重要的作用。但是，目前的脫貧標準并不意味著脫貧工作的結(jié)束?！?019年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》顯示，按照我國目前的農(nóng)村貧困水平，農(nóng)村貧困人口仍然占到了半數(shù)以上。以云南省為例，2019年云南省有56萬貧困人口，位居第一。其中Y縣轄4鎮(zhèn)2鄉(xiāng)2街道，有涉農(nóng)行政村(社區(qū))112個，省級建檔立卡貧困村4個，建檔立卡貧困戶1466戶4586人，脫貧監(jiān)測戶14戶49人，邊緣戶38戶85人，而Y縣于2018年率先脫貧，如何防止這部分人口返貧顯然是一項重要的舉措，因此研究西部地區(qū)低保政策執(zhí)行的影響因素對鞏固目前的脫貧成果有著重要意義。

(二)研究方法

本文采用的研究方法是扎根理論和個案研究法。扎根理論是格拉斯等提出的一種質(zhì)性研究方法，其主要宗旨是在質(zhì)性材料的基礎(chǔ)上發(fā)掘、發(fā)展理論，是在系統(tǒng)收集資料的基礎(chǔ)上尋找反映社會現(xiàn)象的核心概念，然后通過這些概念之間的聯(lián)系，建構(gòu)相關(guān)的社會理論。

個案研究也稱個案調(diào)查。對某一特定個體、單位、現(xiàn)象或主題的研究。這是一種廣為搜集的文獻，詳細地了解、整理和分析被調(diào)查者的發(fā)生和發(fā)展過程、內(nèi)外要素以及它們之間的聯(lián)系，從而使人們能夠更深刻、更完整地理解和得出相關(guān)的結(jié)論。案例分析可以是個人、團體、組織；由活動或特定類別的問題引發(fā)的個案，如個人個案、社會團體個案、媒體個案、各類社會問題個案。

三、Y縣低保政策執(zhí)行影響因素分析

(一)開放式編碼

開放式編碼是研究人員通過對所搜集或訪談的對話材料進行編碼，對其定義和現(xiàn)象進行提煉，從而形成某種概念。作者首先將訪談材料逐字輸入、標記、編碼，再將其內(nèi)容進行對比、分析，從中提取最初的思想。在選擇和輸入的時候，盡可能地保持材料的真實性，以避免數(shù)據(jù)整理人員的主觀意識對研究的影響。最后，對影響農(nóng)村低保政策實施偏差的各種因素進行了抽取和分析，并對其進行了概念化。具體如表1所示。

表1 開放式編碼形成的概念

(二)主軸式編碼

主軸編碼是在開放式編碼的基礎(chǔ)上對開放式編碼進行二次合并歸納的過程，從先前歸納出來的概念中發(fā)現(xiàn)并提煉出主要范疇，建立起相應范疇和概念之間的聯(lián)系，做出主范疇與副范疇之分，通過對主軸范疇的分析把握整個事件的發(fā)展脈絡(luò)。本文通過在開放式編碼的基礎(chǔ)上，將上一過程得到的概念進行重新整合，由此歸納出更精煉的概念，再次進行繪表處理，如表2所示。

表2 主軸編碼

(三)選擇性編碼

選擇性編碼，也就是所謂的核心代碼，就是通過對主軸進行比較和歸納，通過最核心的線索將其它類別聯(lián)系起來。其實，選擇性編碼就是對多種主要類別進行深入的剖析，并從中挖掘出能夠?qū)⑵渌悇e連結(jié)起來的統(tǒng)領(lǐng)類。本文的核心范疇是農(nóng)村低保政策實施偏差的成因，并提出了三種類型：個人因素、政府因素和社會因素，具體解釋如圖1所示。

個人因素的影響包含領(lǐng)導者和農(nóng)戶兩個主體，即基層領(lǐng)導集體的素質(zhì)與農(nóng)戶本身的素質(zhì)：低保政策的公正執(zhí)行與否與領(lǐng)導者也就是基層干部的能力、道德水平等有很大的關(guān)系；農(nóng)民個人素質(zhì)偏低則會導致其對政策的關(guān)心程度降低，同時也對政策的理解能力也會受到限制。就基層領(lǐng)導集體而言，基層人才隊伍建設(shè)力度不夠，部分地區(qū)只有3人專門負責民政事務，很多地區(qū)甚至沒有民政事務員。此外，從薪酬及工作認可度來說，基層干部的工作積極性并不高，這就導致低保政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差。

圖1 三方模型

對于農(nóng)民來說，他們對國家和政府的政策并沒有太多的重視，雖然現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)很普及了，但是大部分的農(nóng)民都是圍繞著自己的土地生存，對政策的敏感度不夠，所以各種優(yōu)惠措施在鄉(xiāng)村的普及率都比較低，他們自己也只是關(guān)心自己的經(jīng)濟發(fā)展，并沒有足夠的重視政策。

從政府的層面來看，國家建立低保制度的目的是通過精準識別，為處于貧困狀態(tài)的個人或家庭提供幫扶，實現(xiàn)“應保盡?！钡哪繕?。但是，該政策在執(zhí)行過程中不免存在漏洞，具體體現(xiàn)在“申請—審核—執(zhí)行”這一程序中。

農(nóng)村低保的政策環(huán)境以鄉(xiāng)村為主，屬于典型的“熟人社會”，促使在處理問題方面具有濃厚的地方特色，影響到政策的實施，或者說使政策的執(zhí)行產(chǎn)生偏差。表現(xiàn)為誰和基層干部關(guān)系更近、“關(guān)系更好”，就越能得到干部的重視，獲得救助資格，而一些深陷貧困但不善于表達、不善于“攀關(guān)系”的人就被排除在外，往往得不到救助。

四、對策建議

(一)科學設(shè)計收入核算方法

中國的農(nóng)村保障制度采用的是“以戶為單位”的方式，按貧困者的困難程度進行分類，即從貧困者中選出最窮的進行救助，這種方式也被稱作“社區(qū)瞄準”(Community-Based Targeting)。近幾年，為了提高我國農(nóng)村低收入的精準識別度，研究者們建議采用代理家計調(diào)查的方式來測算家庭收入。代理家計調(diào)查是一種國際上常用的貧困瞄準方法，它充分利用諸如人力資源水平、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)狀況等代理指標，對家庭收入或消費進行預測，并將預測結(jié)果與貧困線進行精確比較，以此來衡量該貧困家庭是否需要幫扶。代理家計調(diào)查法與傳統(tǒng)方式相比，對行政能力的要求更低，執(zhí)行成本也更低。因此，將代理家計調(diào)查方法納入到現(xiàn)有的農(nóng)村低保政策中，有利于農(nóng)村低保瞄準效果的提升。

(二)加強基層能力建設(shè)

首先，充實低保工作隊伍。在人員配備、編制上給予一定傾斜，留出一定比例的員額，為今后符合條件的人員留出空間，同時綜合考慮干部年齡結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)等因素配備人員。除此之外，還應加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保人員隊伍建設(shè)。根據(jù)保障對象數(shù)量，結(jié)合服務半徑、工作程序和服務時效等因素，綜合考慮精確科學測算每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際所需工作人員數(shù)量。其次，為低保工作的順利開展創(chuàng)造良好的工作條件。一方面，要進一步提高基層低保工作人員待遇，基層工作人員在農(nóng)村低保政策的執(zhí)行過程中發(fā)揮著不可或缺的作用，其工作涉及群眾的切身利益，直接關(guān)系到低保政策的全面落實。但是，目前在像Y縣這樣貧困地區(qū)，基層工作人員的待遇，與其肩負的繁重工作以及所處的艱苦環(huán)境并沒有形成正比。為吸引大量人才投身基層，應給予基層低保工作人員適當?shù)膷徫唤蛸N，從而穩(wěn)定人才隊伍。另一方面，要保障充足的工作經(jīng)費，購置必要的辦公設(shè)備來保障低保工作的實際需要。最后，隨著機構(gòu)改革的推進，機構(gòu)精簡，服務效能提升已成為改革的大方向，一味地增加工作人員數(shù)量只會加大政策執(zhí)行成本，加大財政負擔。據(jù)《社會救助暫行辦法》，應吸納社會力量參與社會救助工作，后續(xù)可以逐步將低保相關(guān)工作委托或授權(quán)給專門從事低保工作的社會機構(gòu)執(zhí)行，使政策執(zhí)行更加高效和專業(yè)。

(三)提高低保對象政策認知能力

低保政策在推行過程中遇到較多阻力，宣傳不到位導致沒有爭取到政策目標群體的普遍支持。對農(nóng)村低政策進行充分的政策宣傳，一方面有利于農(nóng)村貧困居民在需要幫助時及時向政府申請救助，保障到每一個需要幫助的居民，另一方面也利于在民眾中樹立政府權(quán)威與良好形象。當然達到良好的宣傳效果的前提是工作人員自身能夠正確理解國家政策，并且融會貫通，用通俗易懂的方式準確傳達給群眾，讓群眾真正理解國家政策，使困難群體獲得低保救助。而現(xiàn)實情況中，大部分基層工作人員在宣傳時，對政策對象進行了過濾，僅考慮自己認為可能獲得這項幫助的對象，對潛在對象不予考慮，并沒有讓基層群眾很好地認識政策，致使很多未列入低保范圍的村民對政策的具體內(nèi)容一無所知。由于認知度較低，這就會使這項政策惠及范圍縮小，群眾缺乏參與意識，甚至會產(chǎn)生認知偏差。比如，有些低保對象就認為享受低保是終身的，這些都會妨礙農(nóng)村低保政策的有效執(zhí)行。因此，要采取村民易于接受的形式來宣傳相關(guān)政策?；鶎庸ぷ魅藛T可以充分利用廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、微信平臺等媒體和政務公開、村務公開欄等各種渠道，將傳統(tǒng)媒體與新興媒體相結(jié)合，采取多種辦法提高政策知曉度，從而提高政策的執(zhí)行效果。

(四)增強文化道德素質(zhì)

扶貧必扶智，治貧先治愚?？蓮囊韵聨讉€方面增強村民的文化道德素質(zhì)：一是提高農(nóng)村群眾的文化水平和素質(zhì)，對農(nóng)村居民的文化觀念進行合理引導。加大對農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為改善農(nóng)村教育水平提供基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)村居民的教育水平和素質(zhì)，促進農(nóng)村居民思想觀念的轉(zhuǎn)變。二是道德和法律雙管齊下，強化對農(nóng)村家庭養(yǎng)老和子女贍養(yǎng)義務的宣傳。在農(nóng)村弘揚敬老養(yǎng)老愛老的傳統(tǒng)美德，對農(nóng)村居民進行道德約束，強化子女贍養(yǎng)父母的自覺意識，可考慮從善待老人的家庭中評選道德模范，并給予其物質(zhì)鼓勵。其次是法律規(guī)范，加強法律的強制保護，依法嚴厲懲治不盡贍養(yǎng)義務的惡劣行為。

結(jié)語

本文通過實地調(diào)研，運用扎根理論梳理訪談資料，從個人、政府、社會角度分析，發(fā)現(xiàn)云南Y縣在農(nóng)村低保政策執(zhí)行中存在著制度不完善、農(nóng)戶政策認知度低、基層人力資源不足、熟人環(huán)境導致政策不公平等問題，對此提出科學設(shè)計收入核算方法、加強基層能力建設(shè)、提高低保對象的政策認知能力、增強文化道德素質(zhì)等建議，有助于西部地區(qū)進一步完善農(nóng)村低保政策的執(zhí)行機制，鞏固來之不易的脫貧成果。