非洲多族群國(guó)家族群整合的路徑與舉措〔*〕

蔣 俊

(浙江師范大學(xué) 非洲研究院, 浙江 金華 321004)

現(xiàn)代多族群國(guó)家在建構(gòu)民族國(guó)家的進(jìn)程中,族群整合是至為關(guān)鍵的政治實(shí)踐,其路徑舉措直接關(guān)乎族群?jiǎn)栴}的走向以及社會(huì)發(fā)展與政治穩(wěn)定,備受學(xué)界重視,已形成較為成熟但有所差異的闡釋范式,實(shí)際上皆可統(tǒng)合到我國(guó)學(xué)者馬戎教授“去政治化”與“政治化”這兩種二元的宏觀理論范疇。所謂“去政治化”,就是淡化族群的政治利益及與傳統(tǒng)居住地之間的歷史聯(lián)系,從個(gè)體公民的角度來(lái)處理族群關(guān)系;所謂“政治化”,就是將族群看作是政治集團(tuán),強(qiáng)調(diào)其整體性、政治權(quán)力和“領(lǐng)土”疆域。〔1〕2004年,馬戎的文章發(fā)表后引起廣泛關(guān)注和激烈討論,〔2〕然而多圍繞我國(guó)民族問(wèn)題展開(kāi),視角有所局限。本文嘗試跳出國(guó)內(nèi)討論的語(yǔ)境,也無(wú)意從學(xué)理層面評(píng)析此文,而是在其理論框架下將觀察視野擴(kuò)展到非洲。這片大陸基本上為多族群國(guó)家,且大都呈現(xiàn)出族群?jiǎn)栴}的顯著性,適用于族群整合的議題,其整合的路徑與舉措具有深入探討的價(jià)值,有助于理解和驗(yàn)證族群整合理論。

二戰(zhàn)后,在民族主義浪潮的席卷和民族解放運(yùn)動(dòng)的鼓舞下,非洲國(guó)家紛紛擺脫殖民統(tǒng)治獲得獨(dú)立。引領(lǐng)非洲走上獨(dú)立的政治領(lǐng)袖們目標(biāo)明確:“殖民地國(guó)家將在原有疆域內(nèi)變?yōu)槊褡鍑?guó)家?！薄?〕于是,大量原本松散的族群通通被納入“民族國(guó)家”這種前所未有的政治共同體,產(chǎn)生全新的互動(dòng)模式,但彼此間缺乏認(rèn)同,對(duì)于“民族”與“國(guó)家”的認(rèn)同更無(wú)從談起。因此,非洲新獨(dú)立國(guó)家所面臨的主要困境在于:民族的危機(jī)是一種缺乏集體認(rèn)同的危機(jī);國(guó)家的危機(jī)是一種權(quán)威不穩(wěn)定的危機(jī)?！?〕有鑒于此,非洲各國(guó)尋求在政治上鍛造成熟民族國(guó)家的愿望十分迫切,都將民族國(guó)家建構(gòu)置于發(fā)展的核心,并使之成為國(guó)家意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)性因素之一(另一種是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng))?！?〕根據(jù)殖民宗主國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn),非洲第一代民族主義領(lǐng)袖認(rèn)識(shí)到:“解除舊有的忠誠(chéng)感,乃是成為現(xiàn)代公民的先決條件,亦是所有民族國(guó)家政治體制得以生存的前提”?！?〕部落/族群認(rèn)同被視為最具破壞性的“舊有忠誠(chéng)感”,任何建立在其上的政治表達(dá)都可能導(dǎo)致國(guó)家陷入破裂的危險(xiǎn),解除或削弱族群意識(shí),而不是強(qiáng)化它,可以說(shuō)是一種易于理解的樸素邏輯。因而在非洲,去政治化的族群整合思路是大部分新興國(guó)家的基本共識(shí)。

一、非洲國(guó)家族群去政治化的舉措

在思想和觀念上,非洲領(lǐng)導(dǎo)人的步調(diào)一致,全力號(hào)召人民擺脫部落/族群身份,拋棄這種損害團(tuán)結(jié)的“負(fù)資產(chǎn)”?！跋麥绮柯?民族新生”,是莫桑比克首任總統(tǒng)薩莫拉·馬謝爾(Samora Machel)畢生的宏愿。薩莫拉率領(lǐng)“莫桑比克解放陣線”(FRELIMO)在坦桑尼亞軍事訓(xùn)練時(shí)展望:“初來(lái)時(shí),我們是馬孔德人(Makondes)、馬夸人(Makuas)、龍加人(Rongas)或塞納人(Senas),回程時(shí)我們就只是莫桑比克人(Mozambicans)?！薄?〕馬拉維首任總統(tǒng)海斯廷斯·班達(dá)(Hastings Banda)表達(dá)了相同的心聲:“這個(gè)國(guó)家如今沒(méi)有堯人(Yao)、隆韋人(Lomwe)、塞納人(Sena)、切瓦人(Chewa)、恩戈尼人(Ngoni)、尼亞克尤薩人(Nyakyusa)、通加人(Tonga),只有馬拉維人(Malawians)?！薄?〕馬謝爾與班達(dá)等非洲領(lǐng)導(dǎo)人有一種近乎浪漫的理想主義情懷,認(rèn)為只要人民的族群身份被消解,就可使其凝聚超族裔的身份,實(shí)現(xiàn)民族一體化目標(biāo)。在行動(dòng)上,他們也整齊劃一,選擇了其所理解的更為“直接高效”的高度集權(quán)的整合方式。

(一)集權(quán)下的民族一體化

20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)80年代末,非洲國(guó)家政治體制演變的基本趨勢(shì)是權(quán)力日益集中,其中一黨制是最主要的集權(quán)形式。當(dāng)時(shí)各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人普遍認(rèn)為,一黨制是解決非洲國(guó)家此階段各種難題,諸如民族意識(shí)危機(jī)、政治合法性危機(jī)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和文化落后等問(wèn)題最有效的方式。而多黨制將會(huì)導(dǎo)致族群主義或地方主義的制度化,進(jìn)而造成中央政令不暢,族群或地方政治割據(jù)的局面?！?〕坦桑尼亞首任總統(tǒng)朱利葉斯·尼雷爾(Julius Nyerere)比較了一黨制相對(duì)于兩黨制或多黨制的優(yōu)勢(shì):“一黨制的民主基礎(chǔ)要比兩黨制、多黨制穩(wěn)固,因?yàn)橐稽h制的情況下國(guó)家被視為一個(gè)整體,而兩黨或多黨只代表部分族群和地區(qū)?！薄?0〕這是尼雷爾在坦噶尼喀(1964年與桑給巴爾組成坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó))獨(dú)立后解散反對(duì)黨,推行一黨制的重要?jiǎng)右?。剛?布)的領(lǐng)導(dǎo)人持相似看法,富爾貝爾·尤盧(Fulbert Youlou)總統(tǒng)在國(guó)家獨(dú)立周年紀(jì)念演講中指示,國(guó)民的首要任務(wù)是拋開(kāi)族群和政黨的分歧,“實(shí)現(xiàn)全民團(tuán)結(jié)”。另一位領(lǐng)導(dǎo)人若阿基姆·雍比-奧龐戈(Joachim Youmby-Opango)的表態(tài)更直截了當(dāng):“只有誠(chéng)心誠(chéng)意的團(tuán)結(jié),共和國(guó)才能強(qiáng)大,而只有成立單一的政黨才會(huì)有誠(chéng)心誠(chéng)意的團(tuán)結(jié)?！薄?1〕兩位領(lǐng)導(dǎo)人的觀點(diǎn)并非建立在假設(shè)性、推論性的邏輯之上,而是對(duì)現(xiàn)實(shí)研判得出的結(jié)論,當(dāng)時(shí)國(guó)家的政治組織和政治綱領(lǐng)都帶有濃厚的族裔色彩,若無(wú)強(qiáng)力手段壓制就有失控的危險(xiǎn)。贊比亞也是如此,1972年,該國(guó)出現(xiàn)了以族群為基礎(chǔ)的政黨,即伊拉人(Ila)和通加人主導(dǎo)的“非洲民族大會(huì)”(ANC)與本巴人(Bemba)主導(dǎo)的“聯(lián)合進(jìn)步黨”(UPP),肯尼思·卡翁達(dá)(Kenneth Kaunda)總統(tǒng)隨即宣布實(shí)施一黨制,利用排他性的政治壟斷控制局勢(shì),化解可能產(chǎn)生的對(duì)立和對(duì)抗。在非洲領(lǐng)導(dǎo)人的有意推動(dòng)下,一黨制的政治定位被不斷凸顯出來(lái),成為許多國(guó)家的指導(dǎo)性思想。

1965年時(shí),非洲已有36個(gè)國(guó)家獲得獨(dú)立,其中有25個(gè)為一黨制,還不包括軍政權(quán)國(guó)家。而20 世紀(jì)七八十年代獨(dú)立的國(guó)家,除了津巴布韋之外,大都自獨(dú)立伊始就實(shí)行一黨制?！?2〕至1989年底,以黨治國(guó)的非洲國(guó)家有40個(gè),其中一黨制國(guó)家29個(gè),多黨制國(guó)家10個(gè),軍人統(tǒng)治的國(guó)家7個(gè),還有3個(gè)君主立憲國(guó)家和難于分類(lèi)的利比亞?！?3〕從數(shù)量占比上看,此時(shí)期一黨制的確是一種潮流政制。

普遍實(shí)施一黨制的非洲社會(huì)主義制度,是眾多非洲領(lǐng)導(dǎo)人希望邁上民族國(guó)家建構(gòu)“快車(chē)道”所作出的重大選擇。非洲歷史上共出現(xiàn)過(guò)24個(gè)社會(huì)主義國(guó)家,比較突出的有尼雷爾的“烏賈馬社會(huì)主義”、卡翁達(dá)的“人道主義社會(huì)主義”、列奧波爾德·桑戈?duì)?Léopold Senghor)的“民主社會(huì)主義”、塞古·杜爾(Sékou Touré)的“能動(dòng)社會(huì)主義”、克瓦米·恩克魯瑪(Kwame Nkrumah)的“實(shí)證社會(huì)主義”、莫迪博·凱塔(Modibo Ke?ta)的“現(xiàn)實(shí)社會(huì)主義”,以及安哥拉、莫桑比克和埃塞俄比亞等國(guó)奉行的“科學(xué)社會(huì)主義”等。非洲社會(huì)主義盡管在形式上各有千秋,但擁有共同的民族主義內(nèi)核,因而被稱(chēng)為“民族的社會(huì)主義”“民族社會(huì)主義”或“民族性社會(huì)主義”,其主要特征在于,利用一黨制下意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一和政治權(quán)力的集中,來(lái)凝聚民眾的思想,推動(dòng)政治經(jīng)濟(jì)建設(shè),促進(jìn)民族一體化?！?4〕正如索馬里西亞德·巴雷(Siad Barre)政權(quán)所宣稱(chēng)的那樣:“社會(huì)主義是統(tǒng)一分化的力量。”〔15〕然而,由于國(guó)際局勢(shì)變幻,國(guó)內(nèi)條件制約,非洲社會(huì)主義基本以失敗告終,未能讓各國(guó)實(shí)現(xiàn)民族國(guó)家建構(gòu)、社會(huì)發(fā)展的愿景。

在一黨制下,推動(dòng)民族一體化的社會(huì)運(yùn)動(dòng)是非洲各國(guó)普遍追求的政治工程。坦桑尼亞執(zhí)政黨“坦噶尼喀非洲民族聯(lián)盟”(TANU)設(shè)定的一個(gè)目標(biāo)是“打擊部落主義”,〔16〕后來(lái)推出影響深遠(yuǎn)的“烏賈馬”(Ujamaa)運(yùn)動(dòng)其實(shí)就蘊(yùn)含這層深意。1970年末至1971年初,索馬里西亞德·巴雷政府為了表達(dá)反對(duì)氏族主義的決心,在國(guó)內(nèi)主要中心地區(qū)組織大規(guī)模游行活動(dòng),將代表“氏族主義”等分化力量的象征物焚燒或埋葬,極具表演性。20世紀(jì)70年代,乍得總統(tǒng),來(lái)自南部薩拉族(Sara)的弗朗索瓦·托姆巴巴耶(Francois Tombalbaye)發(fā)起了所謂“純正性”運(yùn)動(dòng),“企圖通過(guò)推行虛假的非洲和國(guó)家文化標(biāo)準(zhǔn),來(lái)促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一”?！?7〕剛果(金)總統(tǒng)蒙博托·塞塞·塞科(Mobutu Sese Seko)開(kāi)展了相似版本的“純正性”運(yùn)動(dòng)。喬莫·肯雅塔(Jomo Kenyatta)則在肯尼亞發(fā)動(dòng)“哈蘭比”(Harambee,斯瓦希里語(yǔ)意為“齊心協(xié)力”,這里有“自力更生”之意)運(yùn)動(dòng),用傳統(tǒng)文化作為凝聚民族團(tuán)結(jié)的象征紐帶。加納國(guó)父克瓦米·恩克魯瑪在穩(wěn)固政權(quán)后制定集權(quán)憲法,取消了獨(dú)立時(shí)給予阿散蒂人(Ashanti)地區(qū)議會(huì)和自治權(quán)的承諾?！?8〕為了提振民族精神,非洲各國(guó)還出現(xiàn)大量更改國(guó)名與更換首都,以及創(chuàng)造“民族服裝”“民族舞蹈”的舉動(dòng),皆成為政治一體化工程的重要組成。

(二)禁止族群政黨

植根于多族群國(guó)家并在其政治環(huán)境中發(fā)揮作用的政黨,難免被賦予族裔內(nèi)涵和族裔屬性,從而形成族群政黨(Ethnic Party)。這種形式的政黨可能導(dǎo)致以下幾種情形:第一,假如一國(guó)存在主導(dǎo)性的族群,由該族構(gòu)成的族群政黨或許會(huì)利用超強(qiáng)實(shí)力全方位排斥和壓制非主導(dǎo)族群;第二,為了抵制主導(dǎo)族群的支配與控制,非主導(dǎo)族群也可能相應(yīng)地結(jié)黨,采取非民主的對(duì)抗方式去維護(hù)自身的利益;第三,族群政黨增加政治博弈的風(fēng)險(xiǎn),煽動(dòng)集體情緒擾亂公共秩序,特別是選舉過(guò)程中使用極化的語(yǔ)言作為族群動(dòng)員的工具,引發(fā)族際沖突與暴力;第四,族群政黨固化了社會(huì)分化的邊界,讓人們傾向于守望自己的族群“領(lǐng)地”,而不是包容和接納更廣泛人群,追求共同美好。由于族群政黨具有這樣的特性,一些多族群國(guó)家將之視為民族國(guó)家建構(gòu)的破壞性力量,唯恐避之不及。

在非洲國(guó)家,尤其是20世紀(jì)90年代民主化浪潮下實(shí)行多黨制的國(guó)家,普遍擔(dān)心開(kāi)放黨禁后會(huì)涌現(xiàn)大量族群政黨,成為被長(zhǎng)期壓制的族群力量的釋放通道,加深社會(huì)和文化的分裂,破壞政治穩(wěn)定的局勢(shì)。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)也持此判斷:“政黨基本上是以地區(qū)或族裔為基礎(chǔ),局勢(shì)就變得更為嚴(yán)重。在這樣的情況下,多數(shù)非洲國(guó)家的多族裔性質(zhì)使得沖突更加容易爆發(fā),導(dǎo)致族裔問(wèn)題以暴力方式政治化。”〔19〕如此,非洲多黨制國(guó)家大都采取禁止族群政黨(Ethnic Party Bans)的措施來(lái)應(yīng)對(duì)。所謂“禁止”,指解散已存在的政黨、臨時(shí)或暫時(shí)停止政黨的活動(dòng),以及拒絕為政黨注冊(cè)登記等方式。根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì),非洲有39個(gè)國(guó)家禁止排他性的特定政黨,其中32個(gè)國(guó)家明確禁止族群政黨?！?0〕這種“禁止”主要通過(guò)預(yù)防性的拒絕登記來(lái)實(shí)現(xiàn),多由各國(guó)憲法授權(quán),具有權(quán)威性。

塞拉利昂在憲法中規(guī)定,有以下情況的政黨不予登記:第一,當(dāng)政黨的領(lǐng)導(dǎo)或成員限制在特定族群或宗教信仰的范疇;第二,政黨的名稱(chēng)、象征、口號(hào)對(duì)于特定族群或宗教信仰成員具有排他性的內(nèi)涵;第三,政黨成立的唯一目的只是為了確保和提升特定族群、社群、地區(qū)或宗教群體的利益與福祉?！?1〕這是非洲國(guó)家中較為全面的立法版本,從各層面阻斷了政黨的族裔化傾向。當(dāng)然,大部分非洲國(guó)家體現(xiàn)在法律上的限定輕重不一。布基納法索的憲法規(guī)定,具有“部落主義”“地區(qū)主義”“宗教主義”以及“種族主義”性質(zhì)的政黨或政治組織皆為非法。許多非洲法語(yǔ)國(guó)家的憲法都有相似條款。利比里亞在憲法中要求,政黨的象征不能體現(xiàn)“宗教或族群分化的涵義”、政黨選舉的職員盡可能多地來(lái)自不同地區(qū)和族群?！?2〕馬達(dá)加斯加的憲法禁止社團(tuán)和政黨“宣揚(yáng)極權(quán)主義與族群、部落或宗教的分離主義”。〔23〕有些國(guó)家,如加蓬、喀麥隆和乍得,嚴(yán)禁政黨的“特定”宣傳或歧視,而莫桑比克和安哥拉則要求政黨“放眼全國(guó)”,事實(shí)上也包含了禁止族群政黨的意思。由此可見(jiàn),非洲國(guó)家中,實(shí)施禁止族群政黨的規(guī)則各式各樣,相關(guān)法律解釋也頗為不同,但其指向性是明確的。

在尼日利亞,1996年薩尼·阿巴查(Sani Abacha)執(zhí)政期間和1998年阿卜杜勒薩拉米·阿布巴卡爾(Abdulsalami Abubakar)執(zhí)政期間(1999年第四共和國(guó)成立前的過(guò)渡期),以及2003年選舉前,都有大量政黨試圖注冊(cè)。然而,聯(lián)邦憲法要求政黨必須具有 “全國(guó)代表性”,選舉委員會(huì)在執(zhí)行該規(guī)則時(shí)相當(dāng)嚴(yán)格,拒絕了絕大多數(shù)政黨的注冊(cè)。而且同樣重要的是,在總統(tǒng)大選中,當(dāng)選者除了必須獲得選票的簡(jiǎn)單多數(shù),且在2/3以上州的得票數(shù)不能低于25%?？夏醽啈椃ㄒ苍O(shè)置了類(lèi)似的門(mén)檻,要求候選人必須在總體上獲得過(guò)半數(shù)的選票,并在八個(gè)省任何一個(gè)省中獲得超過(guò)25%的有效選票。〔24〕在這些多族群國(guó)家,候選人為了勝選,必然要跨越狹隘的族裔—地區(qū)邊界,吸引更廣泛的關(guān)注和投票。

烏干達(dá)的“無(wú)黨派”體制亦屬于族群去政治化的一種方式。1986年,約韋里·穆塞韋尼(Yoweri Museveni)掌權(quán)后,禁止一切政黨活動(dòng)。在該禁令下,只允許以個(gè)人而非政黨名義競(jìng)爭(zhēng)地方和國(guó)家的政治職位。無(wú)黨制內(nèi)含的邏輯在于:如果競(jìng)爭(zhēng)是個(gè)體性的,人們更多地關(guān)注候選人的個(gè)人素質(zhì)、在公共領(lǐng)域服務(wù)的經(jīng)歷,以及競(jìng)選的政策綱領(lǐng)等;如果通過(guò)政黨競(jìng)選,勢(shì)必形成族裔化的政治陣營(yíng),候選人的族群身份將更引人注目,成為選舉勝負(fù)的關(guān)鍵因素?！?5〕無(wú)論這種邏輯是否合理,但穆賽韋尼長(zhǎng)期采用無(wú)黨制來(lái)治理國(guó)家,甚至抵擋了20世紀(jì)90年代西方國(guó)家強(qiáng)迫要求民主化的巨大壓力,直到2005年才實(shí)行多黨制。

此外,由于擔(dān)心承認(rèn)族群身份助長(zhǎng)離心和分化,非洲各國(guó)少有專(zhuān)門(mén)的族群管理機(jī)構(gòu)和制度,憲法或法律中也鮮見(jiàn)反映族群多樣性的表述?！?6〕甚至很多國(guó)家在人口普查時(shí)刻意避免沿著族群邊界統(tǒng)計(jì)人口資料,加納、馬拉維、坦桑尼亞與中非共和國(guó)等近60%的國(guó)家就是如此?！?7〕2021年6月,尼日利亞聯(lián)邦人口委員會(huì)宣布,人口普查仍將秉持之前的宗旨,不考慮宗教和族群因素,“因?yàn)檫@兩個(gè)指標(biāo)在尼日利亞具有情緒化屬性”?！?8〕這些國(guó)家認(rèn)為,通過(guò)回避就可在一定程度上限制族群的政治化。

綜上可見(jiàn),絕大部分非洲國(guó)家的族群治理傾向于“去政治化”的路徑和舉措,前期以一黨制等集權(quán)方式居多,20世紀(jì)90年代民主化后則普遍推行禁止族群政黨來(lái)應(yīng)對(duì)。遺憾的是,正如張宏明所言,在一黨制國(guó)家,直到20世紀(jì)80年代一黨制瀕臨崩潰,其實(shí)踐結(jié)果卻未盡如人意。它既未能消除族群因素對(duì)國(guó)家政治生活的影響,也未能完成實(shí)現(xiàn)民族一體化的歷史使命?！?9〕根據(jù)族群政黨的一些負(fù)面特性(固化身份、制造分歧、造成區(qū)隔)進(jìn)行邏輯反推,那么禁止族群政黨后就可能導(dǎo)致“反向運(yùn)動(dòng)”,消解族群政治的破壞性影響。但安妮卡·貝徹(Anika Becher)等學(xué)者通過(guò)對(duì)烏干達(dá)、中非共和國(guó)、毛里塔尼亞、布隆迪、盧旺達(dá)、赤道幾內(nèi)亞、肯尼亞、尼日利亞的比較研究后得出結(jié)論,禁止族群政黨對(duì)于這些國(guó)家減少族群沖突幾乎沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果?！?0〕進(jìn)入多黨民主選舉時(shí)代以來(lái),各國(guó)爆發(fā)更加激烈的族群沖突的現(xiàn)實(shí),無(wú)異于證明了這一論斷。據(jù)此,強(qiáng)制性的族群去政治化在非洲并沒(méi)有取得預(yù)期成效。

丁振軍強(qiáng)調(diào)“一個(gè)好漢三個(gè)幫”，面對(duì)復(fù)合肥市場(chǎng)困境，肥料企業(yè)必須緊密結(jié)合一些與市場(chǎng)共進(jìn)退的合作伙伴。同時(shí)，農(nóng)化是營(yíng)銷(xiāo)工作的一部分，細(xì)致的農(nóng)化服務(wù)同樣也是至關(guān)重要?！白鋈魏畏柿鲜紫榷家诳茖W(xué)邏輯上行得通，其次要拿出去試試，大家覺(jué)得有效果，再通過(guò)各種方式推廣?！倍≌褴娬f(shuō)，“我們也將持續(xù)進(jìn)行田間試驗(yàn)示范?！?/p>

二、非洲國(guó)家族群政治化的舉措

埃塞俄比亞是非洲大國(guó),族群結(jié)構(gòu)多元復(fù)雜,主要有奧羅莫人(Oromo,占全國(guó)人口34.4%)、阿姆哈拉人(Amhara,占全國(guó)人口27%)、提格雷人(Tigray,占全國(guó)人口6.1%)等數(shù)十個(gè)族群。1991年,以提格雷人的政黨“提格雷人民解放陣線”(TPLF,簡(jiǎn)稱(chēng)提人陣)為首的政黨聯(lián)盟“埃塞俄比亞人民革命民主陣線”(EPRDF,簡(jiǎn)稱(chēng)埃革陣)率領(lǐng)武裝推翻了德格(Derg)政權(quán)。之后的國(guó)家重建,既受到馬克思主義民族觀和蘇聯(lián)民族政治體制等外部影響,也面臨國(guó)內(nèi)分立的族裔武裝組織的巨大壓力,新政權(quán)權(quán)衡利弊選擇建立族群聯(lián)邦制作為應(yīng)對(duì)之道?！?5〕當(dāng)年7月,埃革陣召集舉行“和平與民主過(guò)渡會(huì)議”,12個(gè)族群政黨選派約400名代表參加,會(huì)議宣布成立由埃革陣領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)渡政府,起草并通過(guò)了《過(guò)渡憲章》,奠定了該國(guó)推行族群聯(lián)邦制的法律基礎(chǔ)。憲章要求國(guó)家“尊重和保護(hù)各族的特性”,使之“能夠?qū)⒆陨淼臍v史與文化發(fā)揚(yáng)光大、使用和推廣本族的語(yǔ)言”;確保各族“在規(guī)定地域內(nèi)管理自身事務(wù)”,基于自由、公平與適當(dāng)代表性的原則,有效參與中央政府的工作;若上述權(quán)利被限制、拒絕或廢止,“各族擁有允許獨(dú)立的自決權(quán)”。〔46〕《過(guò)渡憲章》的出臺(tái)意味著埃塞俄比亞從單一制國(guó)家走向聯(lián)邦制國(guó)家的重大歷史轉(zhuǎn)向,不僅賦予各族群自治權(quán),甚至還承認(rèn)族群的分離權(quán),在世界聯(lián)邦制歷史上并不多見(jiàn)。這些權(quán)利在1995年憲法中進(jìn)一步細(xì)化,得到更正式和權(quán)威的承認(rèn),除分離權(quán)外,從立法、警察武裝到資源和稅收等社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心層面,各族皆享有相當(dāng)大的自主權(quán)。

各族的權(quán)利主要通過(guò)自治單位這一載體來(lái)實(shí)現(xiàn)。1992年,過(guò)渡政府發(fā)布第7號(hào)公告,在族群—語(yǔ)言基礎(chǔ)上,公開(kāi)承認(rèn)63個(gè)族群的合法身份,其中48個(gè)可以在“沃雷達(dá)”(Woreda,縣級(jí))級(jí)別及以上建立自治機(jī)構(gòu),最終確定14個(gè)州的聯(lián)邦行政架構(gòu)。1995年憲法作出調(diào)整,縮減到9個(gè)州,大致以族群聚居地域?yàn)榛A(chǔ),即阿法爾州(阿法爾人)、阿姆哈拉州(阿姆哈拉人)、貝尼尚古爾-古穆茲州(貝爾塔人、古穆茲人)、甘貝拉州(甘貝拉人)、哈拉爾州(哈拉爾人)、奧羅米亞州(奧羅莫人)、索馬里州(索馬里人)、提格雷州(提格雷人),以及南方族群州?！?7〕此外,埃塞俄比亞的族群政黨,特別是埃革陣曾經(jīng)的成員黨,如提格雷人的“提人陣”、阿姆哈拉人的“阿姆哈拉民主黨”(ADP)與奧羅莫人的“奧羅莫民主黨”(ODP)等,執(zhí)掌各州,在聯(lián)邦政府的影響力也不容忽視。2022年7月,創(chuàng)建新州的錫達(dá)瑪人成立“錫達(dá)瑪聯(lián)邦黨”(SFP)獲準(zhǔn)登記,將代表該族群行使政治權(quán)利。據(jù)此,從聚居地域、政治組織、行政權(quán)力分配以及文化與語(yǔ)言權(quán)利上看,埃塞俄比亞符合族群政治化的理論標(biāo)準(zhǔn),其舉措在非洲具有探索性。

(一)族群精英分權(quán)

在一黨制等集權(quán)政體國(guó)家,精英分權(quán)也被稱(chēng)為“霸權(quán)交換”(hegemonic exchange),它是一種由國(guó)家推動(dòng)的整合模式,中央政府和一些族裔—地區(qū)群體進(jìn)行政治博弈、協(xié)商與談判,形成共同認(rèn)可的分享“國(guó)家蛋糕”的程序與規(guī)則。這些群體獲得了一定份額的資源,就有可能放棄對(duì)政府的挑戰(zhàn)。〔32〕20世紀(jì)七八十年代,肯尼亞、喀麥隆、科特迪瓦與贊比亞等國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人在保證本族利益的基礎(chǔ)上,將國(guó)內(nèi)其他一些有聲望與實(shí)力的族群精英納入中央內(nèi)閣、立法機(jī)關(guān)等部門(mén),利用他們來(lái)緩解緊繃的族群關(guān)系或一黨統(tǒng)治的壓力?？溌〉陌⒑振R杜·阿希喬(Ahmadou Ahidjo)和保羅·比亞(Paul Biya)、科特迪瓦的費(fèi)利克斯·烏弗埃-博瓦尼(Felix Houphouet-Boigny)及肯尼亞的喬莫·肯雅塔等執(zhí)政時(shí)期,都公開(kāi)或暗中搭建了具有一定程度均衡、包容和互惠的精英分權(quán)體系。

在喀麥隆,阿希喬總統(tǒng)以一種看似“隱秘”的方式謹(jǐn)慎地安排政府中的部長(zhǎng)職位,以平衡族群、宗教團(tuán)體的利益。其繼任者保羅·比亞,自1982年掌權(quán)以來(lái),也一直秉持前任“不言而喻”的族群精英分權(quán)策略,重視政府高層中族群和宗教群體的比例原則,通過(guò)提供政治職位換取這些精英的效忠,對(duì)于其政權(quán)的穩(wěn)固起到重要作用?！?3〕由于實(shí)施一黨制,科特迪瓦總統(tǒng)博瓦尼看似獨(dú)攬大權(quán),但其實(shí)面臨反對(duì)勢(shì)力的巨大壓力,這些挑戰(zhàn)者嚴(yán)重質(zhì)疑總統(tǒng)本人及所屬巴烏萊人(Baoule)的支配地位。博瓦尼采用分權(quán)應(yīng)對(duì),隨著實(shí)踐的深入,科特迪瓦形成了一項(xiàng)與聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)類(lèi)似的制度:政府設(shè)置的關(guān)鍵公共職位,除了分配給一些固定的族裔代表,還以非常任的方式在其他一些族群代表間輪換。只不過(guò)各國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的代表權(quán)是由正式規(guī)則決定的,而科特迪瓦的族裔權(quán)力分享卻是一種“潛規(guī)則”?！?4〕科特迪瓦非正式族群精英分權(quán)的穩(wěn)定性既取決于有限的政治競(jìng)爭(zhēng),也取決于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的統(tǒng)治術(shù),因?yàn)榭偨y(tǒng)的決定就可一錘定音。1993年,博瓦尼去世后,由于政治自由化與新任領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)族裔問(wèn)題的敏感度大大降低,這種分權(quán)宣告結(jié)束。

族群精英分權(quán),基于一定的規(guī)則,在行政單位、立法機(jī)關(guān)或政黨機(jī)構(gòu)中為各族精英設(shè)置相應(yīng)的職位,有助于平息非主導(dǎo)族群的不滿(mǎn),防止明火執(zhí)仗的沖突,營(yíng)造相對(duì)平穩(wěn)的局面。但分權(quán)通常由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷決定,他們通過(guò)高度主觀的“地理平衡”(geographical balancing)和“選擇性包容”(discrete inclusiveness)來(lái)實(shí)現(xiàn)決策,制造了很大的模糊空間與不確定性。〔40〕另外,精英分權(quán)只能照顧到部分族群的情感和訴求,而對(duì)于其他未被納入分權(quán)體系的族裔群體是不公平的。在一定意義上,如布隆迪一樣采用比例代表制,明確接受族群政治化理念的非洲國(guó)家并不多見(jiàn),〔41〕但埃塞俄比亞的族群聯(lián)邦制與之相比,其政治化程度猶有過(guò)之。

布隆迪經(jīng)歷了胡圖人(Hutu)與圖西人(Tutsi)長(zhǎng)期的暴力沖突之后,實(shí)行多黨選舉制(嚴(yán)格禁止族群政黨),且實(shí)施更為正式規(guī)范的族群(胡圖人與圖西人之間)比例代表制,其2018年憲法作出詳細(xì)和具體的規(guī)定:同一屆政府中,總統(tǒng)和副總統(tǒng)分屬不同族群,國(guó)防部長(zhǎng)與警察部長(zhǎng)這兩個(gè)關(guān)鍵職位也不能由一族獨(dú)攬,而國(guó)防和安全部隊(duì)中,成員屬于某一特定族群的比例不得超過(guò)50%;政府各部部長(zhǎng)人選,胡圖人最多占60%,圖西人最多占40%,國(guó)民議會(huì)、司法機(jī)構(gòu)以及公營(yíng)事業(yè)中的職位分配盡皆如此?！?8〕此外,在國(guó)內(nèi)諸多重要領(lǐng)域都有嚴(yán)格的族群平衡要求。布隆迪的這一分權(quán)設(shè)計(jì)是為了化解國(guó)內(nèi)族際仇恨的一種努力,在理論和實(shí)踐上已具有美國(guó)學(xué)者阿倫·利普哈特(Arend Lijphart)所提倡的協(xié)和民主(consociational democracy)〔39〕的意味。

在多黨民主制的情況下,族群精英分權(quán)在一些國(guó)家依然發(fā)揮重要作用。1990年貝寧民主化以來(lái),運(yùn)行的一項(xiàng)較為成熟的權(quán)力分享制度,就建立在高度族裔—地區(qū)分裂的結(jié)構(gòu)性格局之上,甚至可以說(shuō)這一制度恰恰是族裔—地區(qū)主義的產(chǎn)物。實(shí)際上,這種分權(quán)機(jī)制早在貝寧一黨制時(shí)代就已出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在,說(shuō)明它在不同環(huán)境中適應(yīng)了與其社會(huì)結(jié)構(gòu)的匹配關(guān)系?！?5〕毛里求斯以印度和巴基斯坦后裔居絕對(duì)多數(shù),非洲黑人、歐洲人后裔及中國(guó)移民等都為少數(shù)。該國(guó)民主選舉采取多數(shù)選舉制,但創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)了所謂“惜敗者制度”(best loser system)。每次選舉結(jié)束后分配議會(huì)席位時(shí),選舉委員會(huì)將統(tǒng)計(jì)確定是否有族裔群體在議會(huì)中的代表比例低于該群體在全國(guó)的人口比例。如果選舉結(jié)果導(dǎo)致議會(huì)中族群的代表性不均衡,則最多可增加8個(gè)席位補(bǔ)償代表不足的族群。增加的議員從該族群在選舉中表現(xiàn)最好的落選者中產(chǎn)生?！?6〕毛里求斯的民主競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈,但迄今避免了緊張局勢(shì)升級(jí)為大規(guī)模的族群暴力,“惜敗者制度”應(yīng)該起到了一定緩沖作用。在尼日利亞,禁止族群政黨,要求盡可能擴(kuò)大政黨與候選人的民眾基礎(chǔ)。然而,該國(guó)總統(tǒng)人選卻存在著“南北輪替”的潛規(guī)則,即總統(tǒng)在南北方族群之間輪流坐莊;另若總統(tǒng)來(lái)自南方族群,那么與之搭檔的副總統(tǒng)必然來(lái)自北方族群,反之亦然?！?7〕其實(shí)南北輪替也可算作是族群精英分權(quán)的一種類(lèi)型。毫無(wú)疑問(wèn),這樣的族群精英分權(quán)實(shí)質(zhì)上承認(rèn)并強(qiáng)化了族群分化的邊界。

(二)族群聯(lián)邦制

現(xiàn)代國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式有單一制(unitarianism)和聯(lián)邦制(federalism)兩種基本類(lèi)型。聯(lián)邦制的觀念萌芽于民族國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中建立統(tǒng)一國(guó)家的愿望和努力。在保留多樣性的同時(shí)整合和協(xié)調(diào)難以統(tǒng)一的利益,并盡可能地實(shí)現(xiàn)最大的一致性。〔42〕聯(lián)邦制又可分為兩類(lèi):其一為領(lǐng)土聯(lián)邦制,現(xiàn)今的聯(lián)邦制國(guó)家中此類(lèi)居多;其二為族群聯(lián)邦制,專(zhuān)門(mén)為維持和保護(hù)族群多樣性而設(shè)計(jì),在政治架構(gòu)和行政區(qū)劃上,盡可能滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)各族群的自治訴求,并作為族群整合的組織化手段。從數(shù)量上看,當(dāng)前聯(lián)邦制國(guó)家只占全球國(guó)家總量的15%左右,族群聯(lián)邦制則更少,所能提供族群整合的樣本殊為珍貴。

目前,非洲有坦桑尼亞、科摩羅、尼日利亞與埃塞俄比亞等聯(lián)邦制國(guó)家?！?3〕坦桑尼亞與科摩羅屬于傳統(tǒng)的領(lǐng)土聯(lián)邦制。尼日利亞最初是以三大多數(shù)族群豪薩-富拉尼人(Hausa-Fulani)、約魯巴人(Yoruba)與伊博人(Ibo)為基礎(chǔ)的三個(gè)地區(qū)組成的族群聯(lián)邦制國(guó)家,地區(qū)享有極大的自治權(quán),中央政府存在感很低,國(guó)家形勢(shì)被描述為“地區(qū)的尾巴驅(qū)使著聯(lián)邦的狗”?！?4〕但如今,尼日利亞的聯(lián)邦單位已擴(kuò)充至36個(gè)州,其過(guò)程反映了各族群期望政治化(自治權(quán))與聯(lián)邦政府要求去政治化的復(fù)雜博弈。結(jié)果是,三大族群遭多番分割、地方權(quán)力被大幅削弱,中央政府高度集權(quán),聯(lián)邦制的族群特征和分權(quán)特征皆不甚明顯。非洲國(guó)家中,只有埃塞俄比亞的聯(lián)邦制可稱(chēng)之為“族群聯(lián)邦制”,且極具典型性。

盡管族群去政治化是非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)族群?jiǎn)栴}的主流思路,但族群政治化現(xiàn)象也以主動(dòng)或被動(dòng)的方式出現(xiàn)在國(guó)家的政治生活中。其中一個(gè)原因可能在于,一些國(guó)家