周世逑先生對(duì)我國(guó)行政管理學(xué)科的建樹與貢獻(xiàn)〔*〕

秦德君

(東華大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 上海 201620)

2023年是周世逑先生誕辰110周年。周世逑(1913年9月24日—1997年6月21日)是我國(guó)著名政治學(xué)家、行政管理學(xué)家,是我國(guó)行政管理學(xué)科體系的重要奠基者和開拓者,為我國(guó)行政管理學(xué)科體系建設(shè)作出了多方面的貢獻(xiàn)。在我國(guó)行政管理學(xué)界享有很高聲譽(yù)。

周世逑,德清縣人。1930年畢業(yè)于上海南洋模范中學(xué),1932年考入清華大學(xué),攻讀行政管理專業(yè),成為清華1936年第八屆畢業(yè)生。畢業(yè)后赴美就讀于哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院,1939年獲博士學(xué)位。在哈佛期間他利用整個(gè)暑假,分別到美國(guó)聯(lián)邦管理委員會(huì)和當(dāng)時(shí)美國(guó)行政機(jī)關(guān)中最大的部——農(nóng)業(yè)部進(jìn)行實(shí)地考察。1940年受錢端升邀請(qǐng)回國(guó)到西南聯(lián)大任教,教授“政治學(xué)概論”?！?〕后在清華大學(xué)政治學(xué)系任教,并任美國(guó)芝加哥大學(xué)客座教授。新中國(guó)成立后在中國(guó)紡織大學(xué)(原華東紡織工學(xué)院,今教育部直屬211、雙一流高校東華大學(xué))從事行政管理與企業(yè)管理教學(xué)科研。1953年組建管理工程教研室,〔2〕匯集張綺春、湯穎等一批新中國(guó)第一代管理學(xué)家。周世逑曾任《中國(guó)大百科全書》(政治學(xué)卷)行政管理學(xué)部分主編,中國(guó)政治學(xué)會(huì)顧問(wèn)、上海政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng),中國(guó)紡織大學(xué)第一任圖書館館長(zhǎng)等職。周世逑對(duì)于行政管理學(xué)的研究和創(chuàng)新,奠定了中國(guó)特色行政管理學(xué)學(xué)科框架學(xué)科體系的基礎(chǔ),為我國(guó)行政管理學(xué)學(xué)科體系建設(shè)作出了多方面重要貢獻(xiàn)。

一、最早提出“建設(shè)一門具有中國(guó)特色的行政管理學(xué)”

我國(guó)行政管理學(xué)研究經(jīng)歷了一個(gè)曲折過(guò)程,學(xué)術(shù)研究長(zhǎng)期處于中斷狀態(tài),大型辭書甚至找不到相關(guān)條目。黨的十一屆三中全會(huì)后這一問(wèn)題得到重視。1979年3月30日,鄧小平在黨的理論工作務(wù)虛會(huì)上的講話中提出:“政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治的研究,我們過(guò)去多年忽視了,現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課?！薄?〕在“趕快補(bǔ)課”的戰(zhàn)略布局下,作為政治學(xué)重要分支學(xué)科的行政管理學(xué)建設(shè)逐漸恢復(fù)起來(lái)?！?〕黨的十一屆三中全會(huì)后我國(guó)改革開放全面展開,科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速,而如何改變落后的行政管理現(xiàn)狀,提升各個(gè)行業(yè)的管理水平,成為當(dāng)時(shí)的突出問(wèn)題。周世逑先生敏銳地感覺到中國(guó)亟需構(gòu)建與中國(guó)改革開放新實(shí)踐相適應(yīng)的行政管理科學(xué),1981年他發(fā)表了《一門被忽視了的學(xué)科——行政管理學(xué)》,呼吁盡快恢復(fù)我國(guó)行政管理學(xué)建設(shè),提出“要把社會(huì)生活組織好,必須有科學(xué)的管理方法,不斷提高行政管理水平”,“尤其要把十億人民組織進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)這樣偉大的空前規(guī)模的‘社會(huì)工程’中……必須運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)的方法?！薄?〕1982年中國(guó)政治學(xué)會(huì)委托復(fù)旦大學(xué)舉辦為期半年的政治學(xué)講習(xí)班,全國(guó)22個(gè)省市60多名青年教師參與培訓(xùn)。周世逑先生與夏書章先生為主講專家;1985年3月中國(guó)政法大學(xué)舉辦行政法師資進(jìn)修班,周世逑為主講專家,〔6〕為培養(yǎng)新中國(guó)第一代青年行政學(xué)者作出了重要貢獻(xiàn)。

1984年,上海鐵道管理科學(xué)研究所編印的《行政管理》出版。同年,周世逑出版的《行政管理》一書(“政治學(xué)知識(shí)叢書”之一),是我國(guó)改革開放后最早的行政管理學(xué)學(xué)術(shù)專著;后又出版了《行政管理學(xué)通論》。在《行政管理》中,他提出為了適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的需要,必須“建設(shè)一門具有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政管理學(xué)”。1996年,周世逑主編出版《中國(guó)行政管理學(xué)》,進(jìn)一步提出重建中國(guó)行政管理學(xué)科的重要內(nèi)容之一,就是要“探索建立具有中國(guó)特色的行政管理學(xué)體系”?！?〕周世逑提出,要把握好行政管理學(xué)科發(fā)展的兩個(gè)大背景:一是隨著工業(yè)革命興起,要求國(guó)家機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的變革以適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的上升,需要把行政從政治領(lǐng)域劃分出來(lái);二是19世紀(jì)中葉特別是從第二次世界大戰(zhàn)以來(lái),科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn),系統(tǒng)工程、預(yù)測(cè)科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等進(jìn)入行政管理領(lǐng)域,行政管理面臨大的變革壓力。

20世紀(jì)80年代是全球范圍行政管理理念和方式發(fā)生重要變革的時(shí)代,如英國(guó)20世紀(jì)80年代發(fā)生了一系列行政改革,撒切爾政府大規(guī)模推行公共部門的精簡(jiǎn)和改革;里根政府大力推行行政管理改革,并在《經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃》中提出縮小政府規(guī)模,減少行政對(duì)經(jīng)濟(jì)、商業(yè)的管制等主張。20世紀(jì)90年代初眾多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家引入新的公共管理模式,它們具有許多不同的名稱?！?〕1992年,奧斯本和蓋布勒出版了《重塑政府》(Reinventing Government)一書;克林頓政府時(shí)期戈?duì)柕摹度珖?guó)績(jī)效評(píng)估》(National Performance Review)出臺(tái),均提出強(qiáng)化政府改革的原則,〔9〕引起巨大反響。這些因素促使行政性的官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇缘墓倭胖?公共行政體系轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿补芾?NPM)體系。

習(xí)近平同志在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào):“國(guó)外哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的資源,包括世界所有國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)取得的積極成果,這可以成為中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的有益滋養(yǎng)?！薄?0〕對(duì)于如何構(gòu)建“中國(guó)特色的社會(huì)主義行政管理學(xué)”,周世逑主張“把國(guó)外的科學(xué)管理方法同中國(guó)行政管理的實(shí)際結(jié)合起來(lái)”,“批判地吸取國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn),對(duì)國(guó)外有益的東西特別是科學(xué)管理方法,有批判地有選擇地借鑒過(guò)來(lái)……為行政管理現(xiàn)代化服務(wù)?！薄?1〕強(qiáng)調(diào)研究中國(guó)行政管理不能回避現(xiàn)實(shí),要突出“問(wèn)題”導(dǎo)向。他在諸多場(chǎng)合論及構(gòu)建中國(guó)行政管理理論體系“如何體現(xiàn)中國(guó)特色”的問(wèn)題,指出中國(guó)行政管理體制的核心問(wèn)題是如何優(yōu)化行政管理的權(quán)力結(jié)構(gòu),聚焦結(jié)構(gòu)性問(wèn)題,重點(diǎn)要研究探討政府—社會(huì)關(guān)系、黨—政關(guān)系、民主集中制—行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等問(wèn)題,以“走出一條中國(guó)式的社會(huì)主義行政管理的道路來(lái)”?！?2〕

一般認(rèn)為行政學(xué)是政治學(xué)的分支學(xué)科,行政管理學(xué)則是管理學(xué)的分支學(xué)科,〔13〕而早期行政學(xué)的理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚制理論和威爾遜、古德諾等人的政治—行政兩分法理論?！?4〕周世逑在《行政管理》一書中,把行政管理學(xué)界定為政治學(xué)的一門分支學(xué)科;〔15〕在《中國(guó)行政管理學(xué)》一書中進(jìn)一步把行政管理學(xué)定位為“作為政治學(xué)一個(gè)分支學(xué)科的行政管理學(xué)”,但同時(shí)他強(qiáng)調(diào)行政管理作為一門學(xué)科,從政治學(xué)中逐步分離而成為一個(gè)獨(dú)立分支,日益接近于管理學(xué),它和科學(xué)技術(shù)方面結(jié)合得更密切了,〔16〕這是學(xué)科建設(shè)應(yīng)當(dāng)把握的大趨勢(shì)。

二、探索構(gòu)建起中國(guó)特色行政管理學(xué)的理論框架和知識(shí)體系

如何建立面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來(lái)的具有中國(guó)特色的社會(huì)主義行政管理學(xué),是改革開放后我國(guó)行政管理領(lǐng)域面臨的學(xué)術(shù)創(chuàng)新突出問(wèn)題,也成為其時(shí)周世逑學(xué)術(shù)研究的主線。正是通過(guò)周世逑等老一代學(xué)人的努力,改革開放后行政管理學(xué)比較快地發(fā)展成為一門嶄新學(xué)科,對(duì)我國(guó)改革開放和其時(shí)波瀾壯闊的“四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)”發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。

1984年出版的周世逑先生學(xué)術(shù)專著《行政管理》,是一本具有中國(guó)特色行政管理學(xué)的奠基之作。培根說(shuō)過(guò):“書本必須要由科學(xué)來(lái)指引,而不是由書本來(lái)指引科學(xué)?！薄?7〕《行政管理》就是一本由“科學(xué)指引”的書。在這部學(xué)術(shù)專著中,構(gòu)建起比較完整的行政管理的學(xué)術(shù)體系框架,系統(tǒng)研究了行政組織、行政干部、系統(tǒng)分析、行政決策、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、行政效率等問(wèn)題,每一方面都有深入精到、言簡(jiǎn)意賅的分析闡述,也初步形成了作為一門學(xué)科所擁有和運(yùn)用的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和知識(shí)體系。知識(shí)體系是對(duì)知識(shí)點(diǎn)的系統(tǒng)化和知識(shí)集成,它以已有的大量知識(shí)點(diǎn)為基礎(chǔ),以有序的結(jié)構(gòu)為編序和統(tǒng)攬。如前述,在這之前中國(guó)行政管理研究尚處恢復(fù)階段,一是談不上有真正的“問(wèn)題”意識(shí);二是談不上在吸納相關(guān)成果基礎(chǔ)上形成自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和話語(yǔ)體系,周世逑先生這一著作的出版,徹底改變了這一現(xiàn)狀。

“我們的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)有沒有中國(guó)特色,歸根到底要看有沒有主體性、原創(chuàng)性?！薄?8〕周世逑先生等老一代學(xué)人在中國(guó)行政管理學(xué)“主體性、原創(chuàng)性”建構(gòu)方面,付出了巨大艱辛。首先是在如何形成和突出“中國(guó)特色”方面夯實(shí)基礎(chǔ),因?yàn)樾纬伞翱茖W(xué)的中國(guó)行政管理理論體系”是構(gòu)建中國(guó)特色行政管理學(xué)的一個(gè)方面,〔19〕周世逑特別強(qiáng)調(diào)在中國(guó)行政管理理論研究中體現(xiàn)“中國(guó)特色”,但“迄今為止這個(gè)問(wèn)題并沒有解決好”,問(wèn)題癥結(jié)主要在兩方面:一是“對(duì)中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)行政管理的實(shí)際研究得不夠”。中國(guó)有自己特殊的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)狀況,這些使中國(guó)的行政管理體制包括行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能配置、組織人事、行政管理運(yùn)行程序、行政管理的監(jiān)督機(jī)制以及行政管理體制的改革等方面都具有中國(guó)自己的特點(diǎn)。行政管理學(xué)研究只有正確地反映這些特點(diǎn),才談得上具有中國(guó)特色?！?0〕二是“缺乏中外行政管理的比較研究”。周世逑認(rèn)為由于我們對(duì)中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)行政管理的實(shí)際情況還缺乏深入細(xì)致的研究,對(duì)外國(guó)行政管理的情況了解得也不是很深入,所以就很難比較出各國(guó)行政管理的根本特點(diǎn)?！?1〕他指出那種泛泛把“社會(huì)主義性質(zhì)”“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“為人民服務(wù)”和“按規(guī)律辦事”等冠以“中國(guó)特色”的做法,并未“真正觸及中國(guó)行政管理的根本”?！?2〕他的《行政管理》《行政管理學(xué)通論》在如何體現(xiàn)中國(guó)特色方面,作了許多開創(chuàng)性的探索和嘗試。在方法論層面,周世逑也作了多方面的探索,指出行政管理經(jīng)歷了“創(chuàng)立時(shí)期”的第一代,“科學(xué)管理”的第二代,“組織管理”的第三代和“管理科學(xué)”的第四代;第四代從20世紀(jì)40年代開始,而這一時(shí)期的主要特征,就是如何把定量方法等應(yīng)用于行政管理和行政管理研究中去。 1996年,周世逑先生主編的《中國(guó)行政管理學(xué)》出版,這是國(guó)家人事部下達(dá)給行政管理科學(xué)研究所的重點(diǎn)科研項(xiàng)目。1991年初,國(guó)家人事部行政管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)蘇玉堂召集周世逑、劉熙瑞、高凱軍、郭文英等,共同擬定了研究方針和提綱,確定周世逑、蘇玉堂任主編、劉熙瑞、高凱軍、郭文英任副主編,后經(jīng)多年撰寫完成。中央黨校出版社在當(dāng)時(shí)出版任務(wù)相當(dāng)繁重的情況下,決定優(yōu)先出版這本書。《中國(guó)行政管理學(xué)》對(duì)建構(gòu)中國(guó)特色的行政管理理論框架和知識(shí)體系作了深入探索,不僅具有體系化和原理性,同時(shí)具有實(shí)踐性和操作性。這部著作總體上顯現(xiàn)了三個(gè)鮮明特點(diǎn):一是立足“中國(guó)實(shí)際”,結(jié)合改革開放后日新月異的變化和政府管理過(guò)程分析中國(guó)行政管理實(shí)踐,厘清中國(guó)行政管理的主要內(nèi)容特征;二是突出“中國(guó)特色”,書中聚焦行政權(quán)力結(jié)構(gòu)這一核心問(wèn)題,對(duì)推進(jìn)包括體制、職能、機(jī)制、程序等方面改革作了深入闡述;三是建構(gòu)“中國(guó)體系”,結(jié)合我國(guó)改革開放后國(guó)家和地方行政管理的實(shí)際,深入揭示中國(guó)行政管理各組成部分之間的邏輯關(guān)系,形成了包括知識(shí)體系、話語(yǔ)體系等在內(nèi)的中國(guó)特色行政管理學(xué)術(shù)框架與理論體系,為后來(lái)中國(guó)行政管理學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展標(biāo)定了學(xué)術(shù)方位。

三、在科學(xué)界定政府職能和推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”上形成系統(tǒng)理論

從本原角度說(shuō),人類產(chǎn)生的所謂“行政”本身就帶著服務(wù)的性質(zhì),“行政從本質(zhì)上是指執(zhí)行指令和服務(wù)”?！?3〕問(wèn)題是比起其他職能來(lái),人類行政體系的“服務(wù)”功能一直處于相對(duì)“弱項(xiàng)”位置。周世逑先生認(rèn)為:構(gòu)成一個(gè)行政管理系統(tǒng)基本要素有三類:人、物(物資、設(shè)備、經(jīng)費(fèi))、事(管理、信息);〔24〕而一個(gè)良好的行政管理系統(tǒng)應(yīng)體現(xiàn)四個(gè)特性:集合性、相關(guān)性、目的性和適應(yīng)性?！?5〕他在《國(guó)家行政管理必須面向服務(wù)》一文中提出,要“把行政管理的全部工作轉(zhuǎn)移到服務(wù)的軌道上來(lái)”。在改革開放之初,周世逑就提出要聚焦“人”的問(wèn)題,即如何提升人的積極性創(chuàng)造性,他稱之為“人事工程”:“所謂人事工程,就是運(yùn)用科學(xué)的知識(shí)、技術(shù)和方法,謀求對(duì)工作人員的心力、智力、體力即德、智、體三方面,作最適當(dāng)?shù)睦煤妥畲笙薅鹊陌l(fā)揮?！薄?6〕在早期《行政管理》一書中,周世逑最早對(duì)政府行政管理職能作出明確界定,指出行政管理主要職能是規(guī)劃、組織、用人、指揮、控制這五個(gè)方面,〔27〕同時(shí)指出隨著改革開放不斷深入,舊的集中統(tǒng)一管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求,諸如集權(quán)過(guò)多、管理過(guò)死、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清、過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政手段而不善使用其他綜合手段等,造成了國(guó)家機(jī)關(guān)工作效率下降,削弱了國(guó)家管理職能的發(fā)揮。

《中國(guó)行政管理學(xué)》系統(tǒng)分析了我國(guó)行政管理體系存在的問(wèn)題,提出應(yīng)盡快改革以直接指令性計(jì)劃為手段的模式,其流弊一是職能龐雜,運(yùn)行紊亂,把一切政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)納入行政管理范圍,管了許多不該管、管不好、也管不了的事;二是政企不分,抑制了企業(yè)活力和社會(huì)創(chuàng)造性,而這正是當(dāng)時(shí)改革開放開始著力解決的問(wèn)題;三是行政費(fèi)用巨大,財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重,人員冗濫?！?8〕周世逑先生指出:中國(guó)行政管理改革要解決的主要問(wèn)題:一是“運(yùn)行模式”問(wèn)題,要從根本上改變這一落后的行政管理模式,代之以生氣勃勃、充滿活力的新型管理新體制;二是“行政立法”問(wèn)題,要加快推行組織立法和人事立法,規(guī)范組織機(jī)構(gòu)、行政權(quán)限、自由裁量、人事行政等;三是“行政責(zé)任”問(wèn)題,要明確各政府部門的職能和責(zé)任,建立“工作量制度”;四是“行政活力”問(wèn)題,要激活行政管理系統(tǒng)的內(nèi)在活力,引入競(jìng)爭(zhēng)因素和社會(huì)參與。

對(duì)于如何改變各級(jí)政府行政效率低下的問(wèn)題,周世逑提出八點(diǎn)原則:(1)一個(gè)行政管理部門或機(jī)構(gòu),只能管理與職能目標(biāo)同一的事;(2)同類性質(zhì)的行政活動(dòng),應(yīng)歸屬到同一個(gè)部門(避免沖突和推諉);(3)職位權(quán)限與行政責(zé)任必須相稱(有職無(wú)權(quán)或有權(quán)無(wú)職都有損管理質(zhì)量);(4)各行政組織中只能由一個(gè)上司來(lái)領(lǐng)導(dǎo);(5)每名領(lǐng)導(dǎo)的下屬人數(shù)不能超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)幅度;(6)專業(yè)性的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)區(qū)別于職能性的機(jī)構(gòu),兩者不可混同;(7)自上而下的命令指示和自下而上的請(qǐng)求匯報(bào),都應(yīng)有明確的效率線路;(8)明確級(jí)別和層次,只有在特定情況下才能越級(jí)請(qǐng)求和超級(jí)指揮?！?9〕

提高行政效率,推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),很重要的一點(diǎn)是,如何從我國(guó)單一制和改革開放后面臨的實(shí)際出發(fā),處理好“橫向分權(quán)”與“垂直分權(quán)”的關(guān)系。周世逑認(rèn)為中央集權(quán)的好處在于可集中統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃;地方分權(quán)的好處在于可因地制宜、便于變更。哪些應(yīng)由中央集權(quán)?周世逑認(rèn)為主要有兩方面:一是非集中不可的權(quán)力,如外交、國(guó)防、維護(hù)國(guó)家安全和保持國(guó)內(nèi)秩序等;二是集中比分散更宜的權(quán)力,如需要投資大、技術(shù)力量強(qiáng)、要求集中的事權(quán)。哪些應(yīng)由地方分權(quán)?一是非分散不可的權(quán)力,如鄉(xiāng)村建設(shè)、城市規(guī)劃、須適合地方特點(diǎn)的事權(quán);二是分散比集中更宜的權(quán)力,如資金可自籌、技術(shù)力量分散、地區(qū)性規(guī)劃等。周世逑提出,凡屬兩者之間的一些交叉性權(quán)力,可以中央為主、部分分配給地方,也可以地方為主、中央予以監(jiān)督?！?0〕這一思路對(duì)于界定改革開放后的中央與地方關(guān)系、科學(xué)分權(quán)、進(jìn)一步明確“央—地”事權(quán),具有非常現(xiàn)實(shí)的操作性。

人類最早的行政系統(tǒng)出現(xiàn)在古埃及,當(dāng)時(shí)為了治理尼羅河每年一度的水患、管理灌溉和建造金字塔。中國(guó)漢朝時(shí)期(前206—220)行政系統(tǒng)已相當(dāng)發(fā)達(dá)。古代希臘羅馬已有相當(dāng)發(fā)達(dá)的行政管理系統(tǒng)。經(jīng)過(guò)中世紀(jì)的停滯后,直到17世紀(jì)才有較大發(fā)展?！?1〕歐洲各個(gè)帝國(guó)如希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等都是“行政帝國(guó)”,由中央通過(guò)規(guī)劃與程序?qū)嵤┛刂??！?2〕但現(xiàn)代意義上的公共行政,無(wú)論作為一種實(shí)踐還是一種理論都產(chǎn)生于19世紀(jì)末期?！?3〕正如周世逑先生指出的,行政管理成為一門學(xué)科是20世紀(jì)20年代末的事,行政管理發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志,是“服務(wù)型政府”理念的形成和發(fā)展。也正如公共行政學(xué)家歐文·E·休斯指出的,20世紀(jì)下半葉各國(guó)所發(fā)生的是一種巨大的理論轉(zhuǎn)型,而不是實(shí)踐轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)公共行政模式的基本理論如官僚制、最佳工作方式、公共利益、政治與行政的分離,都存在許多問(wèn)題?！?4〕

改革開放后我國(guó)如何從包攬型行政轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”,是行政管理體制改革要解決的焦點(diǎn)。周世逑先生得風(fēng)氣之先,很早就關(guān)注“服務(wù)型政府”建設(shè)問(wèn)題,是我國(guó)最早研究“服務(wù)型政府”建設(shè)的學(xué)者之一。他雖然沒有明確提出“服務(wù)型政府”概念,但對(duì)于聚焦服務(wù)型政府的核心問(wèn)題“服務(wù)型行政”,從各個(gè)層面作過(guò)較為深入系統(tǒng)的探討。比如1984年周世逑就明確提出中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定,規(guī)定了政府管理經(jīng)濟(jì)八項(xiàng)職能,歸納起來(lái)核心就是“服務(wù)”兩字;而“服務(wù)”是行政管理的“新型模式”,我國(guó)各級(jí)政府公共行政要注重處理好“服務(wù)與行政監(jiān)督的關(guān)系、服務(wù)與經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)系”。

在《中國(guó)行政管理學(xué)》一書中,周世逑對(duì)政府行政職能如規(guī)劃、服務(wù)、引導(dǎo)、監(jiān)督等所作出的科學(xué)界定,都體現(xiàn)了改革開放的時(shí)代精神,強(qiáng)調(diào)行政體系中“各部分處在什么位置,何為重點(diǎn)……有個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題”,都有如何推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“宏觀調(diào)控服務(wù)”的戰(zhàn)略目標(biāo),應(yīng)注重在“政府職能”上瘦身,推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐?！?5〕當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界把改革開放后我國(guó)政府職能的主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)分為三類:一是以周世逑和黃達(dá)強(qiáng)為代表的“狹義政府職能理論”,二是以夏書章為代表的“廣義政府職能理論”,三是以李方和唐代望為代表的“最廣義政府職能理論”。如何在政府行政過(guò)程中強(qiáng)化“服務(wù)”、做好“服務(wù)”、提升“服務(wù)”,周先生引用著名管理學(xué)者開培爾(Kambell)的觀點(diǎn),提出政府權(quán)力可以分為兩種:一是“來(lái)自知識(shí)的權(quán)力”,一是“來(lái)自職位的權(quán)力”,如果有職位權(quán)力沒有相應(yīng)知識(shí),或有專業(yè)知識(shí)沒有職位權(quán)力,都會(huì)損害行政管理的效能。各級(jí)政府和各行政部門在行政過(guò)程中,應(yīng)注重提升權(quán)力運(yùn)行中的專業(yè)知識(shí)含量,更多地行使“知識(shí)的權(quán)力”而不是“職位的權(quán)力”,這是“科學(xué)管理的起點(diǎn)”。〔36〕

四、提出行政管理學(xué)研究方法論問(wèn)題并強(qiáng)調(diào)推進(jìn)學(xué)風(fēng)建設(shè)

周世逑先生具有前瞻眼光,在改革開放后即敏銳感覺到中國(guó)特色的行政管理學(xué)研究有著一個(gè)如何提高學(xué)術(shù)站位,如何更好地運(yùn)用和拓展科學(xué)方法深化研究的問(wèn)題。一方面,這一問(wèn)題關(guān)涉行政管理學(xué)研究的方法論建設(shè)。改革開放后我國(guó)行政管理研究、政治學(xué)研究方興未艾,但一般較少關(guān)注到方法論問(wèn)題,這使很多研究處于淺層次狀態(tài)。從科學(xué)研究的歷史形態(tài)看,無(wú)論哲學(xué)方法論、自然哲學(xué)方法化、邏輯方法論,還是理論方法論,這些普遍方法論都顯示了學(xué)科研究中的認(rèn)知、把握和闡釋事物的重要作用以及拓展研究方向、獲得新的研究生長(zhǎng)點(diǎn)的重要功能。方法論層面的建設(shè),成為改革開放后我國(guó)提升行政管理理論建設(shè)和研究學(xué)術(shù)層次的“技經(jīng)肯綮”;而另一方面,這又是一個(gè)如何實(shí)踐、如何具體引入新的研究方法來(lái)開闊研究面、拓展研究思維的問(wèn)題,即要重視方法論的具體探索和實(shí)踐,以促使行政管理研究建立“全域視野”,使行政管理學(xué)科建設(shè)獲得新的拓展和創(chuàng)新。

前已述及,在我國(guó)周世逑最早倡導(dǎo)用定量方法來(lái)深化研究行政管理學(xué)。他強(qiáng)調(diào)由于采用定量化的方法,新行政管理開始從舊的行政中分離出來(lái)了,從而使行政管理學(xué)獲得了新的發(fā)展。定量方法的應(yīng)用是行政管理從“科學(xué)管理”向“管理科學(xué)”發(fā)展的主要標(biāo)志。定量方法是應(yīng)用數(shù)學(xué)分析的方法,在決策方法、系統(tǒng)分析、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方面得到廣泛運(yùn)用。19世紀(jì)末德國(guó)哲學(xué)家文德爾班(Wilhelm Windelband)創(chuàng)立的“價(jià)值學(xué)派”把世界分成“事實(shí)世界”和“價(jià)值世界”兩部分。20世紀(jì)二三十年代,以石里克(Moritz Schlick)、卡爾納普(Rudolf Carnap)等人為代表的邏輯實(shí)證主義認(rèn)為科學(xué)是關(guān)于客觀的事實(shí)判斷,與“主觀”的價(jià)值無(wú)關(guān)。一切屬于價(jià)值評(píng)判性的東西須從科學(xué)領(lǐng)域蕩滌干凈。盡管在許多科學(xué)研究領(lǐng)域,“事實(shí)世界”與“價(jià)值世界”是難以絕緣的,“價(jià)值”是附帶事實(shí)的價(jià)值,“事實(shí)”則是附帶價(jià)值的事實(shí),但一門科學(xué)只有在成功地運(yùn)用了數(shù)學(xué)的時(shí)候,才能稱得上是一門科學(xué)。而政治學(xué)家羅斯金(Michael G. Roskin)曾談道:大量政治行政領(lǐng)域的問(wèn)題是不能“量化”的,因?yàn)樵S多問(wèn)題太復(fù)雜了,是無(wú)法被量化的?！?7〕周世逑是最早身體力行把定量方法探索運(yùn)用于自己研究中的學(xué)者,在20世紀(jì)80年代的研究中大量運(yùn)用定量和實(shí)證方法研究分析問(wèn)題,他在《行政管理》《中國(guó)行政管理學(xué)》等著作和諸多論文中,包括定量研究方法在內(nèi)的新方法、新理論、新視野、新概念等撲面而來(lái),這在當(dāng)時(shí)是具有突破性的,為中國(guó)行政管理研究定量化、實(shí)證化作了開創(chuàng)性的有益嘗試,即使今天看也具有重要的示范價(jià)值。

與此同時(shí),周世逑先生很早關(guān)注到行政學(xué)界的學(xué)風(fēng)建設(shè)問(wèn)題,是我國(guó)最早關(guān)注學(xué)風(fēng)問(wèn)題、明確提出加強(qiáng)學(xué)風(fēng)建設(shè)的學(xué)者之一。學(xué)風(fēng)是科學(xué)研究的倫理與精神維度,反映了研究和研究者的“風(fēng)氣”。對(duì)當(dāng)時(shí)抄來(lái)抄去地“做研究”、習(xí)慣于“文抄公”;對(duì)急功近利、急于成名、低水平重復(fù);對(duì)拉幾個(gè)人拼湊作“指定教材”;對(duì)理論上無(wú)突破、卻大量浪費(fèi)人力物力的“表演活動(dòng)式”學(xué)術(shù)活動(dòng),周世逑先生持批評(píng)態(tài)度。指出各種浮躁和浮夸,雖然營(yíng)造了表面的學(xué)術(shù)繁榮,但敗壞風(fēng)氣,甚至“導(dǎo)致謬種流傳”。他多次論及“不要拉大架子嚇人”,“我是膽小的人,決不說(shuō)我寫的是找到了規(guī)律。規(guī)律不規(guī)律,要由實(shí)踐檢驗(yàn),由歷史評(píng)價(jià)……”。〔38〕周世逑先生非常強(qiáng)調(diào)“做人”與“做學(xué)問(wèn)”的關(guān)系,因?yàn)椤拔摹迸c“人”是相通的,這方面學(xué)界應(yīng)遏制各種浮夸現(xiàn)象的普及,中國(guó)特色行政學(xué)才可能庶幾有成。

對(duì)于如何有效提升研究質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)際相結(jié)合,周世逑強(qiáng)調(diào):第一,一定要深入到實(shí)際進(jìn)行調(diào)查研究,決不能圖省事、求快捷,或只坐在書齋里“編寫”甚至杜撰;第二,要時(shí)時(shí)遵循“言必有據(jù)、寧缺毋濫、質(zhì)量第一”的原則,學(xué)者要“努力研究事物的真實(shí)情況,而不是他們所希望的情況”;〔39〕第三,對(duì)“實(shí)際材料”也要細(xì)加分析,注重科學(xué)概括抽象,升華為理論;第四,科研要拓展研究界面,盡可能與實(shí)際部門合作進(jìn)行,搞“聯(lián)合攻關(guān)”。周世逑主張,應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地找一定數(shù)量的“外行”參與研究,這對(duì)打破思維定勢(shì)是大有好處的。他這方面的諸多理念與觀點(diǎn),對(duì)今天推進(jìn)學(xué)風(fēng)建設(shè)仍有重要借鑒價(jià)值。

周世逑強(qiáng)調(diào)隨著工業(yè)革命的興起,要求國(guó)家機(jī)構(gòu)要有相應(yīng)的變革來(lái)適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的上升。而在另一方面,19世紀(jì)中葉以來(lái)系統(tǒng)工程、預(yù)測(cè)科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等進(jìn)入行政管理領(lǐng)域,正促使行政管理大改觀;在發(fā)展趨勢(shì)上,行政管理越來(lái)越傾向于接近管理學(xué)。中國(guó)行政管理學(xué)尚屬初創(chuàng)階段,甚至尚未超出“引進(jìn)”的歷史階段,亟需再“上一個(gè)臺(tái)階”,目標(biāo)是建立有中國(guó)特色的行政管理學(xué)理論體系。盡管這是一條“拓荒之路”,面臨困難很多,但只要方向正確,堅(jiān)持走下去就會(huì)有所成。關(guān)鍵是要扎扎實(shí)實(shí)夯實(shí)基礎(chǔ),中青年學(xué)者要做建立中國(guó)特色行政管理學(xué)理論體系的“第二塊基石的群體奠基人”。

周世逑先生是中國(guó)行政管理學(xué)建設(shè)里程碑式的人物。學(xué)術(shù)成果豐碩、學(xué)術(shù)思想得時(shí)代風(fēng)氣之先,為推動(dòng)改革開放后我國(guó)行政管理學(xué)理論體系、知識(shí)體系和話語(yǔ)體系的形成乃至對(duì)政治學(xué)學(xué)科建設(shè),都發(fā)揮了極大作用。整理發(fā)掘周世逑先生對(duì)中國(guó)特色行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)體系與知識(shí)體系建構(gòu)方面的學(xué)術(shù)探索,是“挖掘歷史、把握當(dāng)代”的重要方面,〔40〕對(duì)于進(jìn)一步構(gòu)建和完善中國(guó)特色的行政管理學(xué)和政治學(xué)學(xué)科體系、推進(jìn)學(xué)術(shù)研究與學(xué)術(shù)創(chuàng)新,都有著重要的借鑒價(jià)值。

注釋:

〔1〕在“政治學(xué)概論”第一堂課上,圍繞政治學(xué)核心,周世逑就對(duì)孫中山先生關(guān)于“政治”即“管理眾人之事”的定義提出商榷:“這個(gè)定義是完全錯(cuò)誤的。你們?cè)谑程贸燥?有人管伙食賬;你們借書,有人管借書條;你們考試,注冊(cè)組要登記你們的成績(jī)。這些都是眾人之事,但它們是政治嗎?”(見何兆武先生口述、文靖整理的回憶錄《上學(xué)記》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2008年,第109頁(yè)。)

〔2〕今東華大學(xué)旭日工商管理學(xué)院前身。1959年設(shè)立工業(yè)管理工程本科專業(yè),成為改革開放后國(guó)內(nèi)最早培養(yǎng)管理碩士研究生的單位。

〔3〕《鄧小平文選》第二卷,北京:人民出版社,1994年,第180-181頁(yè)。

〔4〕1979年底夏征農(nóng)發(fā)表的《沒有民主就沒有社會(huì)主義》是改革開放后較早的政治學(xué)文獻(xiàn)。1980年復(fù)旦大學(xué)建立政治學(xué)考研室,1981年教育部批準(zhǔn)復(fù)旦大學(xué)在全國(guó)高校中最先招收政治學(xué)本科生。1981年10月上海市政治學(xué)會(huì)成立,石嘯沖主持出版《政治學(xué)信息報(bào)》并編印內(nèi)部刊物《政治科學(xué)通訊》。1982年王邦佐、孫關(guān)宏發(fā)表《提倡學(xué)一點(diǎn)馬克思主義政治學(xué)》,提出加強(qiáng)政治學(xué)研究的必要性和緊迫性。

〔5〕〔11〕〔12〕〔15〕〔16〕〔24〕〔25〕〔26〕〔27〕〔29〕〔30〕〔31〕〔36〕周世逑:《行政管理》,北京:人民出版社,1984年,第13、107、107、1、9、48、49-50、31、5、18、25、8、17頁(yè)。

〔6〕〔38〕楊家驥、陸敏:《應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政管理學(xué)的研究——訪政治學(xué)家周世逑教授》,《政法論壇》1985年第4期。

〔7〕〔19〕〔21〕〔22〕〔28〕〔35〕周世逑主編:《中國(guó)行政管理學(xué)》,北京:中共中央黨校出版社,1996年,第4、6、5、6、82、87頁(yè)。

〔8〕如“管理主義”“新公共管理”“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”“后官僚制典范”“企業(yè)化政府”,所描述的是同一個(gè)現(xiàn)象。

〔9〕這些改革原則主要是:(1)消減煩瑣、拖拉的辦事程序,“從人人為遵守規(guī)則而負(fù)責(zé)的體制向人人為實(shí)現(xiàn)結(jié)果而負(fù)責(zé)的體制轉(zhuǎn)變”;(2)顧客至上;(3)授予下屬取得結(jié)果的權(quán)力;(4)回歸本元,“產(chǎn)生一個(gè)花費(fèi)少、效果好的政府”。戈?duì)枅?bào)告受到奧斯本和蓋布勒的影響,如對(duì)官僚制的診斷、提出的解決方案、所用的重塑話語(yǔ)等,引證了英國(guó)、新西蘭和澳大利亞的革新措施,認(rèn)為美國(guó)在發(fā)展新的管理模式方面已落后了(〔澳〕歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》,張成福譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年,第5頁(yè))。

〔10〕〔18〕〔40〕習(xí)近平:《在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話》,《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月19日。

〔13〕〔17〕〔美〕勞倫斯·邁耶等:《比較政治學(xué)——變化世界中的國(guó)家和理論》,羅飛等譯,北京:華夏出版社,2001年,趙寶煦“總序”,第1頁(yè)。

〔14〕陳振明:《公共管理學(xué)科發(fā)展的背景和特征》,《中國(guó)行政管理》1999年第12期。

〔20〕周世逑、蘇玉堂、高凱軍:《關(guān)于建立有中國(guó)特色的行政管理學(xué)理論體系的若干問(wèn)題》,《行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào))》1994年第11期。

〔23〕〔32〕〔33〕〔34〕〔澳〕歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》,張成福等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年,第7、20-21、19、6-7頁(yè)。

〔37〕〔39〕〔美〕米切爾·羅斯金等:《政治科學(xué)》,林震等譯,北京:華夏出版社,2001年,第15、17頁(yè)。