全域型城市更新模式創(chuàng)新探索
——以北京石景山西部城市更新實踐為例

蔣向國 陳麗翠 張婉君 尹湘婕

中交城市更新有限公司 北京 100000

2022年我國城鎮(zhèn)化率突破65%，城市發(fā)展已由“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”，城市更新成為城市發(fā)展的主要方式。從2015年中央城市工作會議首次指出轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，到2021年“城市更新”首次被寫入政府工作報告，城市更新已升級為國家戰(zhàn)略。區(qū)別于西歐國家的高度市場化與自發(fā)生長，中國城市更新的發(fā)展演化和國家及地方的政策導(dǎo)向密切相關(guān)[1-2]。在具體更新內(nèi)容和運作方式上也有自身的特色，并隨著城市發(fā)展理念及治理方式的升級而不斷迭代。中國式“城市更新”正經(jīng)歷概念、內(nèi)涵、模式、實施方式、路徑等多方面探索，在探索中逐漸明晰組織機制和更新模式。

1 城市更新政策與行業(yè)趨勢演變

1.1 理念層面

城市更新正從大拆大建的開發(fā)模式向“留改拆”并舉的有機更新轉(zhuǎn)變。2021年8月，住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出實施城市更新行動要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式。堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主。從過去的“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造。不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，不片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益，鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，明確了存量項目的長期經(jīng)營盈利模式[3]。

1.2 政策層面

我國城市更新政策體系不斷完善，從碎片化、應(yīng)急式更新到有政策和規(guī)劃引導(dǎo)的更新[4]。2021、2022兩年間城市更新政策陸續(xù)出臺，各地紛紛加大對城市更新重視程度。2022年我國城市更新進入穩(wěn)步推進期，無論是中央還是地方層面的政策均更加強調(diào)調(diào)動市場主體的積極性，政策體系的構(gòu)建更加兼顧利益補償、收益平衡、社會和經(jīng)濟效益的平衡。2023年3月1日《北京市城市更新條例》正式實施，隨后多個試點城市也相繼頒布規(guī)范類、引導(dǎo)類、支持類政策，并完成立法，逐步建立完善的法規(guī)體系。

1.3 行業(yè)層面

隨著城市更新進入深水區(qū)，尚未更新的單體項目或是存在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬、項目杠桿等歷史遺留問題，或是存在與周邊結(jié)構(gòu)性功能沖突問題，微觀尺度的更新已不滿足當(dāng)前需求，片區(qū)更新可作為連接起微觀尺度和城市的宏觀尺度的紐帶，更好地實現(xiàn)城市功能的完善，有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的問題，最終實現(xiàn)大規(guī)模的城市全域更新[4-5]?？v觀全生命周期，城市更新是一項跨行業(yè)、跨企業(yè)，甚至跨區(qū)域的綜合化實施項目。因此，更具備綜合問題解決能力的國央企未來將成為城市更新的重要力量，統(tǒng)籌特色民營企業(yè)和社會民眾積極參與城市更新的各個環(huán)節(jié)。

2 我國城市更新現(xiàn)階段發(fā)展要點與問題

對各省2022年工作報告分析研究，可以得出城市更新的近期重點工作可總結(jié)為以下六項：一是市政設(shè)施更新改造，中央經(jīng)濟工作會議要求“十四五”期間，必須把管道改造和建設(shè)作為一項重要基礎(chǔ)設(shè)施工程來抓。二是區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級，老舊區(qū)域往往產(chǎn)業(yè)動力不足，非核心產(chǎn)業(yè)騰退后，或出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化問題，城市更新要成為我國重塑城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升消費水平、改善人居環(huán)境的重要路徑。三是歷史文化區(qū)改造，如上海推進外灘歷史文化風(fēng)貌區(qū)更新、重慶保護修繕“大田灣一文化宮一大禮堂”歷史文化風(fēng)貌街區(qū)等，為城市留住根脈、留存記憶。四是發(fā)揮城市更新在綠色生態(tài)方向的通道作用，落地實施開發(fā)建設(shè)的生態(tài)友好項目。五是數(shù)智化改造，更側(cè)重于技術(shù)賦能帶來的城市升級，如河南建設(shè)數(shù)字孿生城市、廣西提出加快智能化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。六是堅持以人為本，把人民群眾的改造意愿和生活需求納入城市更新中統(tǒng)籌考慮，弱化對社會面的影響，實現(xiàn)全民參與的可持續(xù)更新。

我國城市更新已經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程，在此過程中，區(qū)位條件優(yōu)越、規(guī)劃條件良好、區(qū)域功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強、操作相對簡單的區(qū)域已作為城市更新試點優(yōu)先啟動，而當(dāng)下尚未實施或即將實施的更新項目，不局限于既有建筑，具有更大的范圍、更新的需求、更薄的基礎(chǔ)以及更突出的歷史問題和更長的周期[4-5]。單純的點狀更新已無法滿足煥新需求，需從城市功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更高層著手，調(diào)整區(qū)域空間及發(fā)展結(jié)構(gòu)，推動老舊區(qū)域更新。

片區(qū)型城市更新是城市發(fā)展演進的必然趨勢，其核心是民生改善、文化傳承、產(chǎn)業(yè)升級和功能發(fā)展。但片區(qū)型城市更新存在更新類型多、內(nèi)容廣、服務(wù)對象情況復(fù)雜，同時所需資金量大、融資困難、規(guī)劃設(shè)計與投資測算缺少銜接等問題，對參與主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和運營能力是個極大的考驗。因此需要政府、產(chǎn)權(quán)人、社會資本、公眾等多元主體在已有的片區(qū)型城市更新項目經(jīng)驗上總結(jié)經(jīng)驗、探索創(chuàng)新模式，從而逐漸解決上述困難與挑戰(zhàn)。

3 全域型城市更新模式的內(nèi)涵

為解決新階段更為復(fù)雜、綜合的片區(qū)更新問題。全國正逐步實踐“政府主導(dǎo)+更新實施平臺統(tǒng)籌+多元實施主體參與”的新組織形式。通過多元合作模式，力爭實現(xiàn)片區(qū)整體平衡，以滿足各方訴求，推動區(qū)域更新良性循環(huán)。這對平臺化統(tǒng)籌主體自身“投建營”全產(chǎn)業(yè)鏈能力及區(qū)域統(tǒng)籌實施能力提出更高的要求。

中交通過北京石景山西部城市更新的創(chuàng)新實踐，突破了傳統(tǒng)的狹義城市更新概念，將城市更新內(nèi)涵拓展至城市片區(qū)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等方面。提出“全域型”城市更新模式，其包含“全要素”評估、“全資源”統(tǒng)籌、“全周期”策劃、“全領(lǐng)域”規(guī)劃以及“全社會”參與五大內(nèi)涵。

3.1 “全要素”評估

將城市作為有機生命體，構(gòu)建城市體檢評估指標(biāo)體系，建立和完善城市體檢評估機制，對全要素問題診斷，深度識別城市發(fā)展痛點并制定針對性措施。

3.2 “全資源”統(tǒng)籌

城市資源包括自然資源、社會資源、文化資源、科技資源、大數(shù)據(jù)資源等方面，在“房住不炒”及土地財政難以為繼的背景下，“全域型”更新突破傳統(tǒng)的單一平衡模式，以全資源統(tǒng)籌為核心，注重對城市資源的梳理、評價、挖掘和利用，以全面梳理和盤點城市資源為基礎(chǔ)，評價和挖掘各類資源的潛在價值，合理制定開發(fā)模式和組合策略，從而實現(xiàn)城市資源的高效利用與價值轉(zhuǎn)化。

3.3 “全周期”策劃

面向區(qū)域發(fā)展總體目標(biāo)開展片區(qū)的分期、分步、分階段更新策劃，厘清各子項目與整體項目、以及各子項目之間的邏輯關(guān)系，按照算大賬、算總賬、算長期賬的原則，統(tǒng)籌策劃、設(shè)計、投資、建設(shè)、運營等項目全過程，并積極貫徹新政策、新理念和新要求。通過構(gòu)建動態(tài)的更新策略，實現(xiàn)整個片區(qū)內(nèi)資金自平衡和企業(yè)微利可持續(xù)。

3.4 “全領(lǐng)域” 規(guī)劃

以建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市為總目標(biāo)，樹立全局思維和系統(tǒng)觀念，不僅要將更新單元從傳統(tǒng)的項目、社區(qū)、街道等點狀更新，延展至整個大片區(qū)的綜合更新，同時還要實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)、功能完善、生態(tài)修復(fù)、文化保護、產(chǎn)業(yè)升級和新基建等更新領(lǐng)域的全覆蓋。以“全領(lǐng)域”規(guī)劃為引領(lǐng)，制定從模式策劃、投融資、設(shè)計施工、產(chǎn)業(yè)運營、資本運作等一攬子解決方案，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

3.5 “全社會”參與

城市更新涉及多元權(quán)利主體，積極踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，探索“政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與”的全社會參與模式，積極推動自上而下的政策傳導(dǎo)與自下而上的需求主導(dǎo)有機結(jié)合，通過構(gòu)建多元共治的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)資源再分配過程中的利益平衡，進而提高各類主體參與城市更新的積極性、主動性。

以上五大內(nèi)涵作為全域型城市更新模式的內(nèi)在要求，引領(lǐng)各實施主體在進入城市更新領(lǐng)域時厘清城市資源價值、高效制定符合城市發(fā)展特色的資源盤活方案，保障項目可落地、實現(xiàn)全域化統(tǒng)籌。

4 全域型城市更新模式的實施探索

中交根據(jù)片區(qū)統(tǒng)籌更新的核心要點，依托北京石景山西部城市更新實踐，結(jié)合自身優(yōu)勢，提出“配套為先、產(chǎn)業(yè)為核、人民為本、文化為脈、運營為魂、資本賦能”的全域型城市更新六大實施路徑，同時形成從評估識別、統(tǒng)籌謀劃到平臺實施的“3+6+N”的實施步驟，助力區(qū)域更新目標(biāo)有序?qū)崿F(xiàn)，推動片區(qū)持續(xù)更新。

4.1 實施路徑

4.1.1 配套為先

在城市基礎(chǔ)設(shè)施功能補短板層面，中交提出的“配套為先”原則，主要是指市政優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先和公共服務(wù)優(yōu)先。目前階段城市更新工作重點在基礎(chǔ)設(shè)施提升與改善，中交在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具備全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，可補齊片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升片區(qū)綜合承載力、升級功能品質(zhì)，為后續(xù)更新及運營提供重要支持。

4.1.2 產(chǎn)業(yè)為核

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心動力，也是城市更新要完成的重點任務(wù)。陳舊的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域市場需求間的錯位，易對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生反作用，導(dǎo)致人口和生產(chǎn)要素的外流。中交結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢及城市更新探索，在智慧交通、綠色能源、數(shù)字創(chuàng)新、文旅康養(yǎng)、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)金融等領(lǐng)域發(fā)力，利用國家級科研平臺、自身資源牽引、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟儲備、應(yīng)用場景培育、智慧招商加持、產(chǎn)業(yè)投資賦能優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.1.3 人民為本

人是城市的重要組成部分，城市更新必須緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題，引導(dǎo)社會公眾參與，健全全周期公眾參與機制，推動城市更新的全周期公眾參與。在實施過程中需建立長效治理機制，增進民生福祉，可以采用“問需于民”、“人民共建”、“長效保障機制”三步走方式實施“人民為本”的城市更新路徑。

4.1.4 文化為脈

文化是國家軟實力的體現(xiàn)和人民的必然需求，文化可以實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)換，對推動城市發(fā)展具有重要作用。在具體實施過程中，需要在歷史文物保護基礎(chǔ)上，對歷史文化遺產(chǎn)進行活化利用，充分發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，提供文化產(chǎn)品及服務(wù)，反哺文化事業(yè)，最終形成可保護、可傳播、可循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展局面。

4.1.5 運營為魂

秉承“城市運營總包商”角色，實現(xiàn)更新業(yè)務(wù)全域化、項目周期全域化，深度介入城市更新鏈條中后端環(huán)節(jié)，強化中交在城市資產(chǎn)管理和運營領(lǐng)域的發(fā)展實力，構(gòu)建“統(tǒng)一大物業(yè)+特色運營”的全域運營架構(gòu)，提高區(qū)域運營水平及實施方的長效資源增值紅利獲取能力。

4.1.6 資本賦能

發(fā)揮金融優(yōu)勢，通過多類金融產(chǎn)品設(shè)計，如城市更新基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金及各專項基金等，為地區(qū)城市更新多個重點項目提供金融保障，驅(qū)動社會資本參與城市更新、打通區(qū)域發(fā)展金融通道。

4.2 實施步驟

充分總結(jié)北京石景山西部城市更新實踐經(jīng)驗，全域型城市更新實施可分為“3+6+N”的實施步驟，即通過三大階段、六個模塊與多個節(jié)點逐步實施?！?”是指更新過程分為三個階段，過程中涵蓋了從評估到實施的6個模塊及多個節(jié)點。第一個階段即評估識別期，主要通過區(qū)域體檢找出現(xiàn)狀問題，結(jié)合全維度城市資源梳理，形成項目庫；第二個階段即統(tǒng)籌謀劃期，針對項目庫進行進一步的深化，進行項目分類、改造方向策劃、發(fā)展路徑及合作模式設(shè)計、整體更新排期等可行性謀劃，實現(xiàn)區(qū)域總體平衡；第三個階段即平臺化實施階段，作為區(qū)域更新統(tǒng)籌平臺，采取多元化合作方式，統(tǒng)籌各主體進行實施落地，最終實現(xiàn)區(qū)域持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

5 總結(jié)與展望

全域型城市更新模式的基礎(chǔ)在于深刻解讀城市更新發(fā)展內(nèi)涵，以“全域型”為核心，延展“全要素”評估，“全資源”統(tǒng)籌，“全領(lǐng)域”規(guī)劃，“全周期”策劃與“全社會”參與這五大內(nèi)涵。全域型城市更新模式的核心在于實施路徑與步驟，在項目實施過程中，首先以城市配套先行，提質(zhì)發(fā)展基礎(chǔ)；其次推動核心產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，為城市發(fā)展構(gòu)筑核心驅(qū)動力；第三深耕城市文化底蘊，形成文化煥新；最終形成以高質(zhì)量運營為魂，滿足全周期運營收益實現(xiàn)。同時，積極鼓勵和引導(dǎo)民眾參與、提升社會價值認(rèn)同感，注重資本賦能，提升城市更新金融活性。以此方式在全域范圍內(nèi)平衡政府、實施方、其他合作方、公眾各方需求，推動片區(qū)持續(xù)更新達成。

北京石景山西部地區(qū)城市更新正在逐步實施中。中交城市更新有限公司將持續(xù)總結(jié)在石景山全域型城市更新項目中的實踐成果，不斷深化“全域型”城市更新內(nèi)涵、模式、發(fā)展路徑的研究，積極推進“全域型”城市更新體系建設(shè)，創(chuàng)新“全域型”城市更新的內(nèi)容和產(chǎn)品體系，為社會資本參與片區(qū)更新提供可行性路徑參考，為市場主體統(tǒng)籌片區(qū)型城市更新提供了項目示范。