探討我國TOD模式應(yīng)用問題及建議

王亮

中國鐵路設(shè)計集團(tuán)有限公司 天津 300100

1 TOD概述

1.1 TOD概念

TOD (Transit-Oriented-Development)是一種“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式，最初是由美國學(xué)者彼得·卡爾索爾普(Peter Calthorpe)在1992年提出，是為了緩解美國在二戰(zhàn)后形成的小汽車導(dǎo)向的城市郊區(qū)化特征以及優(yōu)化城市交通和土地資源之間的關(guān)系[1]。彼得提出，TOD模式是指以公交站點為核心，方圓600m形成一種土地混合使用的社區(qū)，目的是創(chuàng)造良好的出行和生活環(huán)境。后來，很多學(xué)者在此基礎(chǔ)上對TOD的概念進(jìn)行深化研究，各學(xué)者理論的側(cè)重點雖有所不同，但TOD模式的核心均為公共交通站點周邊的土地開發(fā)利用，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

在TOD的發(fā)展進(jìn)程中，從最初的TOD 1.0出現(xiàn)車站，到TOD2.0站樓一體化設(shè)計，到TOD3.0站城一體化設(shè)計，再到如今的TOD4.0站城人一體化設(shè)計，TOD模式在跟隨著時代的進(jìn)步與城市化的發(fā)展一步步完善。TOD模式的意義在于，它可以有效解決城市發(fā)展過程中交通與土地利用之間的矛盾[2]，通過科學(xué)合理的城市規(guī)劃布局，混合土地功能，提高交通站點附近的土地利用率，減少出行距離，提升區(qū)域的人居環(huán)境。

1.2 TOD典型特征

TOD在理論和實踐的發(fā)展中，形成了三個典型特征，即著名的“3D”原則：土地混合開發(fā)(Diversity)、高密度建設(shè)(Density)和宜人的空間設(shè)計(Design)[3]。土地混合開發(fā)(Diversity)是TOD的主要特征，主要體現(xiàn)在TOD的功能結(jié)構(gòu)一般由公交站點、商業(yè)、居住、辦公、公共空間等組成并對土地進(jìn)行結(jié)合利用。高密度建設(shè)(Density)可以有效控制城市無序擴(kuò)張的問題，將原本平鋪式的擴(kuò)張改為縱向的密度加大，使居民在近距離內(nèi)完成日常需求。宜人的空間設(shè)計(Design)包括良好的步行環(huán)境、宜人的鄰里單元、豐富的公共空間等，通過這些宜人的空間設(shè)計來增加居民乘坐公共交通的頻率，達(dá)到以公共交通為導(dǎo)向的核心目標(biāo)[4]。由此得到TOD模式的基本設(shè)計原則為功能復(fù)合、高密度開發(fā)、公共交通便捷、良好的步行環(huán)境、以公交站點為核心的開發(fā)等。

1.3 TOD模式分類

彼得·卡爾索爾普在提出TOD理論時，將TOD模式分為城市型與社區(qū)型兩類。其中，城市型TOD是在城市主干道上建立公共交通站點，側(cè)重于將辦公、商業(yè)、居住、交通為一體的城市發(fā)展模式，以日本東京和香港為代表；社區(qū)型TOD是在城市主干道的支線上建立公共交通站點，側(cè)重于居住用地的建設(shè)開發(fā)，以新加坡為代表[5]。盡管兩種模式的側(cè)重點不同，但其目的均為增大土地的利用率，提高公共交通工具的乘坐率。

2 我國TOD模式存在問題

近年來，我國開始逐步對TOD模式進(jìn)行研究和嘗試。但是由于建設(shè)時間較短、經(jīng)驗較少，目前我國對開發(fā)TOD模式方面還存在一些問題。

2.1 軌道交通路網(wǎng)不完善

TOD模式以公共交通站點為核心進(jìn)行開發(fā)，但是我國的城市交通路網(wǎng)系統(tǒng)與西方發(fā)達(dá)國家相比仍相差較大。目前，我國的軌道交通主要包括地鐵、城際軌道、市郊軌道等，這些交通路網(wǎng)多集中于城市繁華區(qū)域，對于中小型城市以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的軌道交通路網(wǎng)建設(shè)地不完善。軌道交通路網(wǎng)的不完善將會在很大程度上影響公眾的出行距離、時間和方式，公眾乘坐地鐵的頻率降低導(dǎo)致降低TOD模式的效果[1]。

2.2 站點換乘便捷性不足

TOD模式中的公共交通換乘站點是TOD設(shè)計中的重要一環(huán)，便捷的換乘路線將會縮短公眾的出行時間，以此提高乘坐公共交通的頻率。但是目前我國TOD模式的應(yīng)用中，經(jīng)常會出現(xiàn)地鐵、高鐵換乘路線復(fù)雜、換乘流線擁堵、換乘標(biāo)識不夠清晰所帶來的糟糕體驗感，降低了公眾乘車效率，極大地違背了TOD模式的設(shè)計初衷。

2.3 土地混合利用率不高

目前我國TOD模式的土地開發(fā)中，常常以某種單一化的土地類型來占據(jù)TOD設(shè)計中的主要部分，如在一二線城市多以商業(yè)類的功能占據(jù)主體，在中小城市中多以居住類功能占據(jù)主體[2]。實際上，TOD模式設(shè)計之初是希望通過公共交通將辦公、商業(yè)、居住等多種功能集為一體，提倡公共交通出行，縮短公共出行時間和距離。但如果在土地開發(fā)中將土地利用類型單一化，則會影響TOD模式的效果。

2.4 法律法規(guī)文件不系統(tǒng)

城市軌道交通TOD開發(fā)需要國家政策的支持以及法律法規(guī)的約束，建立系統(tǒng)的TOD建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)范開發(fā)流程。但是目前，我國對于TOD的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤?dǎo)則均未形成，對于TOD建設(shè)的土地利用制度沒有明確，對于TOD的開發(fā)流程也沒有規(guī)范。這就導(dǎo)致了目前我國TOD模式的應(yīng)用會因為缺少政策法規(guī)的支持而會受到極大的限制。

2.5 協(xié)調(diào)管理主體不清晰

TOD模式建設(shè)需要國家政府的多個部門共同完成，包括負(fù)責(zé)土地開發(fā)的土地管理部門、負(fù)責(zé)軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的城市規(guī)劃部門、以及負(fù)責(zé)交通站點周邊配套設(shè)施的交通管理部門等。目前，國家對于TOD模式的建設(shè)缺少核心的統(tǒng)籌角色，這一問題導(dǎo)致各部門之間的溝通協(xié)調(diào)效率降低[2]。

3 總結(jié)經(jīng)驗

我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市快速擴(kuò)張，人口密度加大，建設(shè)TOD的目的主要是利用科學(xué)合理的公共交通將城市擴(kuò)張有序化[4]，通過提高公共交通出行頻率來構(gòu)建有序化城市，建設(shè)符合中國國情的本土化TOD模式。本節(jié)對東京和香港的優(yōu)秀TOD案例進(jìn)行汲取經(jīng)驗。

3.1 日本東京TOD開發(fā)

日本的TOD模式建設(shè)非常具有當(dāng)?shù)靥厣?，在?chuàng)新效果和軌道交通收益方面都取得了很大的成就。日本TOD是日本式官民開發(fā)（PPP）模式的典型，有明確的項目主體有效運(yùn)用“協(xié)議會”、“項目協(xié)議書”等制度和政策來促進(jìn)項目順利實施，最終達(dá)到官方部門實現(xiàn)抑制私家車和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的效果、民間企業(yè)實現(xiàn)利益投資的收益、以及市民能夠提高出行便捷、生活幸福感等“三贏”狀態(tài)。為最大限度地開發(fā)“以公交站點為核心”的優(yōu)勢，并將負(fù)面影響降到最低，日本TOD模式從城市、公共空間、流線、標(biāo)志和個性五類設(shè)計元素出發(fā)[6]，注重交通與周邊土地資源的同步開發(fā)。日本TOD項目中通常會設(shè)計有車站核、城市核等縱向流線空間以及城市走廊、地下街等水平流向空間，以此將復(fù)雜的交通流線高效地連接在一起[3]。

以典型TOD項目日本東京站為例，開發(fā)單位利用了“特例容積率適用地區(qū)”制度，將東京站主要的容積率集中在南北塔樓，主要為國際化、信息化的辦公商務(wù)空間和具有活力的商業(yè)空間。在保持城市中心軸貫通的同時，形成了具有“大門”性質(zhì)的城市玄關(guān)，見圖1。同時，東京站將站前廣場重新返回給路人，形成了豐富的城市步行空間。另外，東京站地下空間將檢票口、地下通道以及商業(yè)街相連，形成了巨大的地下步行網(wǎng)絡(luò)，成為街區(qū)的一大亮點，見圖2。

圖1 東京站平面示意圖

圖2 東京站地下網(wǎng)絡(luò)

從日本東京站TOD模式開發(fā)中，我們可以汲取到的經(jīng)驗包括：①明確的項目主體協(xié)調(diào)，清晰的利益分配；②土地混合利用轉(zhuǎn)換容積率，形成體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣臉?biāo)識；③科學(xué)合理的軌道規(guī)劃方案，增強(qiáng)交通換乘的便捷性。

3.2 香港TOD開發(fā)

香港人口密度巨大，屬于典型的“人多地少”的城市。由于香港市民乘坐公共交通的頻率一直很高，因此，對于香港來說，TOD模式的實施核心為如何解決“人多地少”的困境，而不是為了提高公交乘坐率。香港自此形成了具有本地特色的TOD開發(fā)策略。香港實施“軌道+物業(yè)”的TOD模式，將城市的軌道交通發(fā)展和物業(yè)開發(fā)建設(shè)同步規(guī)劃，最大限度地集約土地資源。香港政府授權(quán)給香港地鐵公司負(fù)責(zé)地鐵附近的土地資源開發(fā)和物業(yè)資源管理，與地產(chǎn)開發(fā)商共同管理來實現(xiàn)物業(yè)收益的可持續(xù)性發(fā)展[4]。

以香港典型TOD項目九龍站為例，在九龍站最初規(guī)劃時就將地鐵站與周邊其他交通方式統(tǒng)籌設(shè)計，并為周邊的物業(yè)開發(fā)預(yù)留空間，做到土地利用與交通系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃。九龍站充分體現(xiàn)了土地功能復(fù)合的高效，其地下兩層分別為地鐵線和機(jī)場快線，地面層為汽車和公交車，地上空間包括商業(yè)空間、公共空間、高端住宅、環(huán)球金融中心等。九龍站還設(shè)置了大量的連廊、天橋等步行空間，以實現(xiàn)站內(nèi)交通便捷。

從香港九龍站的TOD模式開發(fā)中，我們可以汲取到的經(jīng)驗包括：①軌道交通規(guī)劃與土地開發(fā)應(yīng)盡早綜合統(tǒng)籌設(shè)計；②TOD模式應(yīng)與城市發(fā)展特點緊密結(jié)合；③建設(shè)完善的交通路網(wǎng)是TOD模式成功開發(fā)的前提。

4 提出建議

針對TOD模式在我國實際應(yīng)用中存在的問題，汲取國內(nèi)外優(yōu)秀的TOD建設(shè)案例，提出以下四條建設(shè)中國本土TOD模式的應(yīng)用建議。

4.1 建設(shè)符合城市發(fā)展特點的軌道交通TOD模式，解決核心需求

每個國家、城市都有自己的發(fā)展特點，并且由于軌道交通的建設(shè)基礎(chǔ)各不相同，在進(jìn)行TOD建設(shè)前要先明確需要解決的核心需求是什么。比如，面對香港“人多地少”的情況，需要通過“軌道+物業(yè)”的模式提高容積率，構(gòu)建出香港特色的TOD模式。雖然很多城市都在效仿香港的TOD模式，但因為城市發(fā)展特點不同以及軌道交通的建設(shè)基礎(chǔ)不同，很多城市都以失敗告終。這表明，一味去模仿并不能解決城市發(fā)展問題，只有建設(shè)出符合城市自身特點的TOD模式，才能取得長久的勝利[5]。

4.2 整合設(shè)計項目的土地資源和交通規(guī)劃

在規(guī)劃建設(shè)前，需要統(tǒng)籌土地資源和軌道交通規(guī)劃的同步開發(fā)。TOD模式不僅僅是提供軌道交通給周圍的市民，方便其出行，更是對周邊土地資源的一種再開發(fā)，提高周邊土地的價值。比如，日本在建設(shè)軌道交通時，尤其注重小汽車、公交車等其他交通流線，建設(shè)舒適的步行空間，提高土地功能復(fù)合程度，加大土地的開發(fā)收益。這表明，TOD模式應(yīng)重視交通與土地的整合，在交通沿線及周邊合理利用土地資源進(jìn)行開發(fā)，建設(shè)多樣化、個性化的空間，善于利用城市核等公共空間來加強(qiáng)TOD的便捷性。

4.3 加強(qiáng)法律法規(guī)體系構(gòu)建及政策扶持

我國目前對TOD模式的法律條款和相關(guān)指導(dǎo)文件依舊有很大的缺口，需要加強(qiáng)對TOD模式的法律法規(guī)體系建設(shè)，明確土地開發(fā)中的相關(guān)流程，提供更多的土地開發(fā)政策支持。比如香港政府授予給香港地鐵公司一部分開發(fā)權(quán)利以外，其本身還是占據(jù)主要的管理地位，在提供了很多稅收政策支持后，使得香港的TOD模式順利建設(shè)。這表明，完善的法律體系和充足的政策支持可以為TOD的建設(shè)提供后盾。

4.4 明確項目協(xié)調(diào)管理主體職責(zé)

一個TOD項目的完成需要眾多部門和系統(tǒng)來完成，不明確項目主體會導(dǎo)致項目中出現(xiàn)很多難以協(xié)調(diào)溝通的問題。在項目主體將問題從統(tǒng)籌的角度來溝通解決后，多方形成良好的合作機(jī)制，建設(shè)良好的融資環(huán)境，將軌道交通的投資、建設(shè)運(yùn)營等多個利益主體進(jìn)行一體化實施管理。項目主體溝通協(xié)調(diào)，不是為了讓其中某一方的利益最大化，而是為了讓項目各方形成互惠互利的多贏局面，這樣才可以促進(jìn)TOD項目的成功實施[6]。

5 總結(jié)

TOD模式作為一種軌道交通規(guī)劃和土地利用的同步開發(fā)模式，可以加速我國城市軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展。為了能夠使TOD模式發(fā)揮更好地效果，本文對日本東京和香港的TOD模式進(jìn)行了分析，并總結(jié)了先進(jìn)經(jīng)驗。最后，針對于我國目前應(yīng)用TOD模式存在的問題，提出了以下幾點建議：建設(shè)符合城市發(fā)展特點的軌道交通TOD模式，解決核心需求；整合設(shè)計項目的土地資源和交通規(guī)劃；加強(qiáng)法律法規(guī)體系構(gòu)建及政策扶持；明確項目協(xié)調(diào)管理主體職責(zé)。