自貿試驗區(qū)發(fā)揮內外開放樞紐作用的經(jīng)驗、問題與對策研究
——以臨港新片區(qū)建設三周年實踐為例*

黃麗華 黃建忠,2 黃鶴翔

（1.福州外語外貿學院數(shù)字商務與貿易研究中心，福州 350202；2.上海對外經(jīng)貿大學國際經(jīng)貿學院，上海 201620；3.福州外語外貿學院經(jīng)管學院，福州 350202）

一、引言

自2013年上海自貿試驗區(qū)設立以來，我國自貿試驗區(qū)建設已歷十載。迄今為止，我國分六批次共計推出21個自貿試驗區(qū)和海南自貿港，其片區(qū)與擴展區(qū)遍布全國2/3省份。據(jù)商務部統(tǒng)計，全國21個自貿試驗區(qū)與海南自貿港占全國國土面積不到千分之四，貢獻的進出口額占到全國的17.3%，吸收外資占到全國的18.5%。自貿試驗區(qū)構成了我國建設開放型經(jīng)濟新體制的重要基礎、實踐載體和行動平臺，成為我國體制機制創(chuàng)新的“試驗田”、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的“增長極”和擴大開放合作的“新高地”。學術界關于我國自貿試驗區(qū)的理論與政策研究也取得了重要的成果，大致可分為三個方面。

第一，關于自貿試驗區(qū)、自貿港制度創(chuàng)新的研究。裴長洪和陳麗芬（2015）、舒琴芳（2014）等認為，自由貿易區(qū)與自由港是一國對外單邊、自主開放的一種“自由經(jīng)濟區(qū)”，其基本特征是在國家劃定的地理范圍內實現(xiàn)國內外商品、服務、資本、勞動的自由流動。世界典型的自由貿易區(qū)、自貿港均呈現(xiàn)出“業(yè)務功能多元化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)功能類型依優(yōu)勢而定，政策制度功能突出”等共同特點。推動以規(guī)則、標準為主的制度型開放是中國推動高水平對外開放的戰(zhàn)略抉擇（盛斌和黎峰，2022；王宏禹和彭昭男，2023）。在制度型開放方面，中國當前所面臨的問題是國內外經(jīng)貿規(guī)則之間的差異，國際通用規(guī)則的運用、開放制度“輸出能力”和生產(chǎn)要素自由流動機制建設等方面的不足（梁丹和陳晨，2023）。推進制度型開放可以從國內主動、國外倒逼兩方面進行：一方面，加快完善自貿區(qū)建設，對標高標準的國際規(guī)則，重視規(guī)制改革，進而實現(xiàn)標準國際化、監(jiān)管一致性，推動國內開放制度創(chuàng)新；另一方面，積極參與貿易協(xié)定的構建，構建高水平制度型開放的安全保障機制，進一步使其與國際經(jīng)貿規(guī)則演變進程充分聯(lián)動（黃建忠和吳瑕，2020）。

第二，關于自貿試驗區(qū)與其他重要開放平臺聯(lián)動關系的研究。自貿試驗區(qū)與其他重要開放平臺形成聯(lián)動，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補和合作共贏。2013年“一帶一路”和自貿試驗區(qū)兩大國家戰(zhàn)略同時提出、同步推進，兩者具有融合發(fā)展的先天優(yōu)勢，有利于推動我國對外開放進程（藺捷，2017）。自貿協(xié)定和自貿園區(qū)都是其中關鍵的節(jié)點，可以帶動和引領整個“一帶一路”網(wǎng)絡發(fā)展（謝謙和劉洪愧，2019）。同時，加強進博會與自貿試驗區(qū)臨港新片區(qū)聯(lián)動發(fā)展，可加強各環(huán)節(jié)溝通，實現(xiàn)制度聯(lián)動、功能聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和平臺聯(lián)動，吸引更多國際企業(yè)參與，促進貿易自由化和投資便利化（孫領和劉偉，2021）。自貿試驗區(qū)與特殊經(jīng)濟功能區(qū)形成聯(lián)動，可以實現(xiàn)政策和制度的銜接和共享。加快形成自貿試驗區(qū)和經(jīng)濟功能區(qū)協(xié)同發(fā)展格局，建立區(qū)域聯(lián)動機制，打造區(qū)域協(xié)同新引擎，有助于聯(lián)動加強各地區(qū)間的合作和互動，推動整體開放水平的提升（龍云安等，2019）。

第三，關于自貿試驗區(qū)對接國際經(jīng)貿規(guī)則的研究。自貿試驗區(qū)通過對接國際經(jīng)貿規(guī)則，有利于完善國內制度建設以及體制機制創(chuàng)新（趙蓓文，2021；張宇燕和馮維江，2021）。自貿試驗區(qū)通過承擔局部壓力測試的職責，完善了國內制度體系，主動對接高標準的國際經(jīng)貿新規(guī)則，并對一系列可復制、可推廣的制度經(jīng)驗進行推廣，穩(wěn)步推動了制度型開放的發(fā)展進程。同時，全面實施“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，進一步完善外資準入管理制度，推動和落實金融、醫(yī)療、教育、文化等領域開放，進一步放寬市場準入，合理壓縮負面清單（劉斌和劉一鳴，2023）。學界從上海自貿區(qū)主動對接國際經(jīng)貿新規(guī)則的法治思維進行了探討，許培源和魏丹（2015）認為中國應當加強雙邊或區(qū)域經(jīng)濟合作，推動上海自貿區(qū)對 TPP 規(guī)則進行融合；饒蕓燕（2015）提出以中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判為突破口，重構貿易和投資規(guī)則；曾凡（2015）提出，上海自貿區(qū)應形成國際-試驗區(qū)內-試驗區(qū)外動態(tài)雙向聯(lián)動機制，為全國對接重大國際投資貿易規(guī)則積累經(jīng)驗。此外，眾多學者還分別從不同角度對上海自貿區(qū)對接國際貿易投資新規(guī)則進行探討，如人員自由流動管理制度等?？傮w而言，目前文獻大多認同正在涌現(xiàn)的國際貿易投資新規(guī)則對中國對外開放產(chǎn)生了挑戰(zhàn)，中國應主動銜接高標準的貿易投資規(guī)則。

綜上所述，既有文獻已經(jīng)涉及到自貿試驗區(qū)建設發(fā)展的諸多方面，并提出了一些富有啟示意義的創(chuàng)新觀點。但是很顯然，很少有學者涉及自貿試驗區(qū)如何發(fā)揮內外開放樞紐作用的研究。黨的二十大報告與《政府工作報告》要求實施自貿區(qū)提升戰(zhàn)略，“主動對接相關規(guī)則、規(guī)制、管理、標準，穩(wěn)步擴大制度型開放”。本文以臨港新片區(qū)為例，立足國家戰(zhàn)略、面向世界復雜局勢、面向高標準制度型開放要求，系統(tǒng)總結和評價其三年來的建設成果，對標“五個重要”要求、對標國家積極申請加入《全面與進步的跨太平洋伙伴關系協(xié)定》(CPTPP)和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(DEPA)等高標準自貿協(xié)定，以及新片區(qū)在國內自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新中發(fā)揮龍頭作用的迫切使命，分析發(fā)現(xiàn)存在的主要問題，并提出更好發(fā)揮其內外開放兩個扇面樞紐作用的制度創(chuàng)新建議，期望為我國自貿試驗區(qū)建設提供有益的經(jīng)驗啟示。

二、臨港新片區(qū)三年來制度創(chuàng)新試驗的經(jīng)驗總結

臨港新片區(qū)在上海、長三角乃至全國自貿試驗區(qū)建設發(fā)展及制度創(chuàng)新試驗中，處于“重中之重”的戰(zhàn)略地位。三年來，盡管受到新冠病毒疫情的影響，臨港新片區(qū)仍然在若干重點制度創(chuàng)新領域實現(xiàn)了率先突破，在建設具有國際市場競爭力的開放型產(chǎn)業(yè)體系，營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境等方面取得了新成效。期間，新片區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長21.3%，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值年均增長40.2%，全社會固定資產(chǎn)投資年均增長43%，洋山特殊綜合保稅區(qū)進出口總額年均增長28%。臨港新片區(qū)三年建設的成效和經(jīng)驗，可以從以下四個方面進行綜合評價。

（一）基礎性評價：對照總體方案進行的達標性評價

三年來，臨港新片區(qū)基本完成國務院制定的《臨港新片區(qū)總體方案》78項任務，國家、上海市、新片區(qū)管委會出臺各類政策260余項，通過改革形成典型制度創(chuàng)新案例87個，其中全國首創(chuàng)性案例36個，“五自由一便利”制度體系逐步形成，制度創(chuàng)新成果持續(xù)轉化為發(fā)展新優(yōu)勢。法律法規(guī)建設先行、問題導向制度創(chuàng)新成為臨港新片區(qū)三年建設取得成效的基本經(jīng)驗。

1.“特殊綜合保稅區(qū)”建設取得重要進展。作為我國唯一的特殊綜合保稅區(qū)，洋山特殊綜保區(qū)通過建立和實施“五自由一便利”制度機制，在投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由、數(shù)據(jù)安全有序流動等方面不斷創(chuàng)新突破。其一，實現(xiàn)了更高水平的投資自由。三年來新注冊企業(yè)超6.4萬家，實際使用外資金額實現(xiàn)每年翻一番。其二，實現(xiàn)了更高水平的貿易自由。培育一批保稅研發(fā)、保稅維修、保稅制造、保稅展示交易等創(chuàng)新業(yè)態(tài)，實施特殊的申報模式、貿易管制、區(qū)內管理、統(tǒng)計制度、信息化管理和協(xié)同管理的海關監(jiān)管新模式，三年來經(jīng)營總收入年均增長21%。其三，實現(xiàn)了更大程度的資金自由。開展跨境貿易、投資高水平開放外匯管理改革試點，推進國際金融資產(chǎn)交易平臺等重大功能性平臺建設，以新興金融深度賦能實體經(jīng)濟，三年來累計落戶400多家金融企業(yè)。其四，實現(xiàn)了更加便利的運輸自由。全面拓展全球樞紐港功能，加速集聚高端航運服務資源，洋山港集裝箱吞吐量屢創(chuàng)歷史新高。其五，實現(xiàn)了更大范圍的人員從業(yè)自由。實施外籍人才最長5年工作類居留許可，率先實施開放便利的長期及永久居留政策，開設來華工作許可和居留許可“單一窗口”。三年來累計人才引進、居轉戶、留學人員落戶8400余人，集聚各級各類高層次人才專家210余人、海外人才1500余人。其六，實現(xiàn)了初步的數(shù)據(jù)安全有序流動。設立了國家（上海）新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心，建成亞洲領先的超算中心等一批大規(guī)模高等級云數(shù)據(jù)中心。

2.“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”建設取得初步成效。臨港新片區(qū)聚焦特殊經(jīng)濟功能區(qū)定位持續(xù)發(fā)力，開展首創(chuàng)性、引領性、集成性的制度創(chuàng)新，離岸和跨境等特殊經(jīng)濟功能逐步確立。一系列差異化的探索帶動新片區(qū)形成了高端航運、跨境金融服務、新型國際貿易、前沿產(chǎn)業(yè)等特殊經(jīng)濟功能。新片區(qū)充分發(fā)揮制度性開放的政策優(yōu)勢，推進離岸貿易、跨境電商、國際貿易分撥、保稅維修和再制造等外貿新業(yè)態(tài)新模式加快發(fā)展，建立了具有國際競爭力的開放性產(chǎn)業(yè)體系，制度型開放功能體系初步形成。

（二）重點性評價：對照“五個重要”進行的重點目標與功能評價

習近平總書記考察上海時，對臨港自貿新片區(qū)提出了“五個重要”的目標要求。三年來，新片區(qū)圍繞“五個重要”積極開展制度創(chuàng)新和功能建設，取得了重要成效。

1.集聚海內外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同。新片區(qū)舉辦高水平頂尖科學家論壇，先后引入14家高水平科技創(chuàng)新機構；持續(xù)優(yōu)化人才落戶政策，賦予臨港新片區(qū)引進非上海生源應屆高校畢業(yè)生重點扶持用人單位推薦權；推動技能勞動者在新片區(qū)高質量就業(yè)，建立完善技能人才引進專屬目錄動態(tài)調整機制；加強人才子女就學服務，完善相關保障機制；提升人才管理工作政務服務效率，將“外國人工作、居留單一窗口”服務人才范圍從A類工作許可證擴大至B類；提高持永久居留身份證外籍人才工作生活便利性，外籍人才憑永久居留身份證在臨港新片區(qū)定點醫(yī)院享受網(wǎng)上掛號預約醫(yī)療等服務；完善海外人才服務體系，為重大項目建設緊缺急需海外人才提供出入境“綠色通道”服務；定向優(yōu)化臨港新片區(qū)人才購房政策；啟動全國首個區(qū)域性人才企業(yè)年金計劃，在國內人才引進落戶、外籍人才停居留、人才安居保障方面實施了更大程度的優(yōu)惠。人才政策創(chuàng)新為新片區(qū)打造“國際創(chuàng)新協(xié)同區(qū)”，加強國際氫能谷、東方芯港、生命藍灣、動力之源等重點園區(qū)建設；建設滴水湖AI創(chuàng)新港，培養(yǎng)AI創(chuàng)新生態(tài)；深化國際數(shù)據(jù)港建設，探索建設國家數(shù)據(jù)跨境流動試驗示范區(qū)；加快新興服務業(yè)發(fā)展，拓展服務貿易、跨境電商、保稅維修等新業(yè)態(tài)新模式；支持更多優(yōu)質科技創(chuàng)新資源和功能平臺布局臨港新片區(qū)等，提供了良好的人力資源供給基礎保障。

2.統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務。依托本外幣合一資金池、離岸經(jīng)貿白名單、人民幣憑指令直接支付及外匯跨境支付便利化試點等一攬子政策優(yōu)勢，臨港新片區(qū)新型國際貿易產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢明顯。新片區(qū)管委會和上海臨港集團共同發(fā)起新型國際貿易“百家萬億”計劃，通過加快集聚培育一批貿易規(guī)模體量大、全球資源配置能力強的國內外龍頭企業(yè)，推動區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模快速放量發(fā)展，為企業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展在岸和離岸業(yè)務、更好利用兩個市場兩種資源提供“新片區(qū)解決方案”。各方充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，以臨港新片區(qū)新型國際貿易公共服務平臺為載體，共同推進與國際通行貿易規(guī)則對接、符合國內監(jiān)管安全、貼合市場發(fā)展的跨境貿易數(shù)字平臺建設，為全球貿易企業(yè)提供迅速、便利、安心的保險保障及綜合風險解決方案。由此，新片區(qū)全球企業(yè)亞太管理中心和統(tǒng)籌國內外貿易業(yè)務的綜合性運營中心的雛形已然顯現(xiàn)。

3.促進企業(yè)走出去發(fā)展壯大。臨港新片區(qū)成立伊始，中國銀行落實多項重大布局，在新片區(qū)投資設立首家銀行系股權投資基金——長三角中銀資本股權投資基金，在新片區(qū)設立國內首家中外合資的理財子公司——匯華理財，開工建設新片區(qū)地標建筑——西島“中銀金融中心”。2021年6月，上海臨港經(jīng)濟發(fā)展（集團）有限公司與中國銀行上海市分行簽署《跨境金融創(chuàng)新業(yè)務戰(zhàn)略合作協(xié)議》，雙方圍繞國有企業(yè)“走出去”跨境投融資、離岸業(yè)務、跨境資金池等跨境金融領域進行政策研究和實踐創(chuàng)新，聚焦國有企業(yè)“走出去”過程中可能面臨的流動性、反洗錢、匯率風險等方面有效開展工作，提供包括跨境資金集約管理、信用和匯率風險管理、進博服務溢出效應等在內的解決方案，助力新片區(qū)打造成為國有企業(yè)“走出去”和“引進來”的自由熱土，更好地服務國內國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。

4.更好利用兩個市場兩種資源。在硬環(huán)境方面，基礎設施建設取得重大進展，對外交通更加快速暢通，對內城市功能更加完善周全，開放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城形態(tài)已經(jīng)初步顯現(xiàn)。在軟環(huán)境方面，建立新片區(qū)一體化信息管理服務平臺，集中行使市、區(qū)兩級1215項行政事權。在營商環(huán)境相關的制度創(chuàng)新領域，企業(yè)投資項目承諾制改革極大地提升了投資項目的建設進度，新片區(qū)符合條件的項目優(yōu)先申報發(fā)行基礎設施REITs(房地產(chǎn)投資信托基金)，重大項目建設融資機制創(chuàng)新，滴水湖金融灣等重點功能區(qū)域加快開發(fā)推進，進一步加強臨港新片區(qū)資源性指標統(tǒng)籌，以能耗強度降低目標為導向增強能源消費總量管理彈性，適度優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地轉讓管理，符合條件的園區(qū)平臺公司物業(yè)直接轉讓比例可適度上調等。良好的營商環(huán)境已經(jīng)成為臨港新片區(qū)的重要競爭力。三年來，新片區(qū)累計簽約前沿產(chǎn)業(yè)項目超300個，總投資超4200億元，世界級、開放型、現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系正加快構建。

5.積極開展參與國際經(jīng)濟治理的試驗。新片區(qū)在對接國際高標準自貿區(qū)規(guī)則方面作出了有益的探索。除商事登記制度、商務與技術人才出入境簽注和居留管理、資金流出入管理政策改革創(chuàng)新外，新片區(qū)在離岸稅收與離岸金融業(yè)務監(jiān)管、市場主體誠信監(jiān)督、國際知識產(chǎn)權保護、商事糾紛仲裁等領域也推進了法制化、市場化、國際化改革。新片區(qū)“實施國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動”制度創(chuàng)新，聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟等關鍵領域，試點開展數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估，建立數(shù)據(jù)保護能力認證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風險評估等數(shù)據(jù)安全管理機制，積極開展國際合作規(guī)則試點，加大對專利、版權、企業(yè)商業(yè)秘密等權利及數(shù)據(jù)的保護力度。新片區(qū)還建設有完備的國際通信設施，加快5G、IPv6、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新一代信息基礎設施建設，提升新片區(qū)內寬帶接入能力、網(wǎng)絡服務質量和應用水平，構建安全便利的國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道等，在主動參與引領全球數(shù)字經(jīng)濟交流合作方面進行了務實的探索。

（三）體驗性評價：對照“壓力測試”進行的企業(yè)及產(chǎn)業(yè)體驗度評價

企業(yè)和產(chǎn)業(yè)是“壓力測試”的主要載體，自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新和功能建設的成效大小，歸根結底要看企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際效果。三年來，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要受益之處包括：第一，新片區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)體驗度源自政府的“放管服”改革，政府行政管理“一網(wǎng)通辦”，商事登記手續(xù)簡化、事中事后監(jiān)管和誠信管理，知識產(chǎn)權保護和商事仲裁等法制化、市場化、國際化管理體系的不斷形成，給市場主體帶來穩(wěn)定的預期；第二，營商環(huán)境優(yōu)化包括關檢一體化和國際貿易“單一窗口”，海關特殊監(jiān)管區(qū)功能和保稅業(yè)務擴大，內外幣資金池管理，人才引進政策創(chuàng)新和商務技術人員簽證制度，外商投資準入前國民待遇和“負面清單”，相關財稅與金融政策創(chuàng)新等，也給市場主體帶來務實的體驗；第三，科技研發(fā)力量集聚與技術轉化服務，科創(chuàng)版設立和資本市場擴容，進博會溢出效應等，提升了新片區(qū)要素市場的全球資源配置能力，持續(xù)壯大了新片區(qū)的的發(fā)展動能。新片區(qū)日益豐富的產(chǎn)業(yè)生態(tài)和成長壯大的產(chǎn)業(yè)集群，以及在抗疫及外部沖擊條件下的產(chǎn)業(yè)鏈韌性、供應鏈安全狀態(tài)，證明新片區(qū)一系列制度和政策創(chuàng)新在企業(yè)與產(chǎn)業(yè)的體驗度層面上得到了良好的、基本面上的驗證。

（四）對標性評價：對照CPTPP 等高標準自貿協(xié)定進行的對標性評價

臨港新片區(qū)三年來的建設發(fā)展，是基于我國積極申請加入CPTPP和DEPA，通過持續(xù)改革、努力全面達成CPTPP規(guī)則標準要求的超前性試驗?！吨袊ㄉ虾＃┳杂少Q易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》提出了“差異化試驗”“容錯試驗”與“參照經(jīng)濟特區(qū)管理”的明確目標。2022年8月，上海出臺《支持臨港新片區(qū)加快建設獨立綜合性節(jié)點濱海城市的若干政策措施》，提出三方面23項任務措施，進一步賦予臨港新片區(qū)更多改革自主權和先行先試任務。

新片區(qū)根據(jù)地方立法權的授權范圍，出臺了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)條例》（2021年3月1日生效），以法律條文的形式固化已落地的政策和創(chuàng)新舉措，確定“五自由一便利”的制度型開放體系框架，完善特殊經(jīng)濟功能區(qū)的“四梁八柱”。一些正在推進的創(chuàng)新性做法也被納入其中，例如在投資自由便利方面強調對持有無爭議的合法收益證明和稅務憑證的外商投資及收益匯入、匯出，給予無延遲辦理，正是對標了CPTPP強化外商投資保護的規(guī)范。又如試點開展國際航行船舶液化天然氣等新型燃料加注業(yè)務，使上海港成為繼鹿特丹港、新加坡港后全球第三個擁有LNG加注服務能力的港口。根據(jù)國家金融監(jiān)管部門授權，新片區(qū)內符合條件的商業(yè)銀行試點開展離岸人民幣業(yè)務，穩(wěn)步放寬跨境資產(chǎn)轉讓業(yè)務限制。探索放開臨港新片區(qū)內境內個人開展境外投資、臨港新片區(qū)內就業(yè)的境外個人開展境內投資，對注冊在臨港新片區(qū)的地方企業(yè)開展本市權限內（3億美元以下）的境外投資項目實施備案管理，鼓勵企業(yè)走出去發(fā)展壯大等，有效地推動了臨港新片區(qū)各項工作在法治化軌道上守正創(chuàng)新、行穩(wěn)致遠的改革創(chuàng)新發(fā)展。

基于以上對新片區(qū)各項制度創(chuàng)新成果和功能效果所進行的分析，我們可以得出初步結論，即臨港新片區(qū)在特殊綜合保稅區(qū)與特殊經(jīng)濟功能區(qū)建設，承擔“壓力測試”使命和實現(xiàn)“五個重要”要求，對標國際經(jīng)貿新規(guī)則推進制度型開放的主要領域取得了重大的進展，但在差異化試驗、離岸業(yè)務發(fā)展、跨境數(shù)據(jù)流動、企業(yè)體驗度、參與國際經(jīng)濟治理等相關方面，還存在著較明顯的差距。

三、新片區(qū)制度創(chuàng)新、功能升級存在的問題和不足分析

無須諱言，作為國內自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新的“排頭兵”，臨港新片區(qū)的改革、建設和發(fā)展還處于初級階段。黨的二十大報告明確要求“推進高水平對外開放，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”，對比海南自貿試驗區(qū)和自貿港建設已經(jīng)取得的初步成果，以及國內其他自貿試驗區(qū)乃至上海浦東和五大新城一系列的政策創(chuàng)新，尤其是對標全球高標準、高水平的國際經(jīng)貿新規(guī)則，臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新和功能升級還存在諸多問題與不足，這主要體現(xiàn)在如下四方面：

1.新片區(qū)制度創(chuàng)新的“可復制、可推廣”試驗居多，與其他自貿試驗區(qū)之間的同質化趨勢明顯，政策紅利期短

新片區(qū)已有的制度創(chuàng)新多數(shù)局限于行政區(qū)域范圍內經(jīng)濟活動和行政事務的“放管服”改革，由于受到傳統(tǒng)條塊體制的束縛，大量重要的制度創(chuàng)新因缺乏權限而無法自主決策和有效開展。全國前后六批獲批設立了21個自貿試驗區(qū)，各類各項自貿試驗區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗彼此借鑒、復制推廣，上海“五大新城”的相關政策權限迅速放開，自貿試驗區(qū)乃至普區(qū)之間很快形成政策同質化傾向，新片區(qū)政策創(chuàng)新的實際紅利期較短。

新片區(qū)的“差異化試驗”未全面深入展開，尚未形成系統(tǒng)性創(chuàng)新、生態(tài)型開放的局面。對照“大膽試、大膽闖、自主改”要求，臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新仍裹足不前。由于對“最高水平、最高標準”研究不夠深入，對“壓力測試”的制度設計理解不充分，沒有結合世界貿易組織（WTO）電子商務或數(shù)字貿易、服務貿易國內規(guī)制改革、投資便利化等新議題下的國際規(guī)則演變，USMCA、RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》）、CPTPP 和 DEPA 等區(qū)域和諸邊經(jīng)貿協(xié)定新的演化趨勢，對照市場化改革的制度設計如“國企中立”“勞工保護”“知識產(chǎn)權保護”等“結構性改革”熱點議題，形成完整的改革創(chuàng)新規(guī)劃及實施方案，已有的制度創(chuàng)新顯得“碎片化”。

產(chǎn)業(yè)和功能的差異化、高端化發(fā)展也面臨諸多阻力和挑戰(zhàn)。從集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能世界級產(chǎn)業(yè)集三大先導產(chǎn)業(yè)來看，盡管近年來規(guī)模突破萬億并持續(xù)增大，但在產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)投資、價值鏈核心環(huán)節(jié)投入、產(chǎn)業(yè)投資基金引導、人才培養(yǎng)機制等方面仍有較大的改善空間。例如：集成電路產(chǎn)業(yè)的模擬芯片投資不足，光刻膠等關鍵半導體設備材料嚴重依賴進口供應商；生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新藥投資有待提高，在頭部藥企數(shù)量、國產(chǎn)創(chuàng)新藥獲批方面與北京、江蘇仍有一定差距；人工智能方面的基礎投資差距明顯，本地企業(yè)發(fā)展仍處于初期階段。產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量不足和品類稀缺、人才短缺的“短板”十分明顯。從高端服務貿易來看，總體規(guī)模和結構配套跟不上新片區(qū)先導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，航運物流、金融保險、數(shù)字貿易等領域距離形成網(wǎng)絡中心度、供應鏈控制力和影響力，在定價權、定標權和規(guī)則話語權更是差距甚大，離岸業(yè)務剛剛破題。

2.新片區(qū)的金融、中介、法律等創(chuàng)新緩慢，不足以形成跨國公司、總部經(jīng)濟等所需要的軟性基礎設施和營商環(huán)境

上海在國際金融中心戰(zhàn)略推進中取得了一定的成效，但是從金融創(chuàng)新的速度和效果來看，仍存在關鍵的不足和較大的差距，嚴重制約了其他“四個中心”（國際貿易中心、國際航運中心、國際經(jīng)濟中心、自主科創(chuàng)中心）的建設進程。眾所周知，全球性跨國公司和總部經(jīng)濟、區(qū)域管理中心的典型特征是承接地必須提供充分的商品、外匯、期貨衍生品等保值、避險工具與風險對沖手段，以及證券、基金、債券等投融資、交易轉換、資產(chǎn)處置等服務市場，同時還須有發(fā)達的會計、評估、法律、仲裁等中介機構服務。從這一視角衡量，新片區(qū)的軟性基礎設施和營商環(huán)境顯然還有待于盡速優(yōu)化。

3.新片區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟基礎設施、制度環(huán)境建設還須進一步提速

“數(shù)字+服務”“數(shù)字+制造”“數(shù)字+互聯(lián)網(wǎng)”等已經(jīng)成為當代實體經(jīng)濟增量提質、擴容升級的基礎路徑和主要形態(tài)，臨港新片區(qū)加快打造三大先導產(chǎn)業(yè)集群的進程離不開數(shù)字化手段的加持運用支撐。因此，夯實片區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟基礎和加快數(shù)字經(jīng)濟制度建設，融合賦能制造業(yè)，是新階段臨港經(jīng)濟社會建設發(fā)展的一項關鍵性工作。

新片區(qū)數(shù)字化基礎設施產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化升級的速度有待加快。臨港新片區(qū)設立以來偏向于關注先進制造業(yè)的項目運營和招商引資，對數(shù)字化基礎設施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重視不夠，尚未形成系統(tǒng)、全面的數(shù)字化基礎設施產(chǎn)業(yè)建設發(fā)展規(guī)劃，基礎設施服務、軟件服務和平臺服務產(chǎn)業(yè)布局顯得滯后，隨著新片區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大和結構升級的加快，數(shù)字化產(chǎn)業(yè)基礎薄弱的短板弱項制約影響將日益顯現(xiàn)。加快臨港新片區(qū)基礎設施產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉型，提升基礎設施產(chǎn)業(yè)的軟硬件技術創(chuàng)新和供給能力，通過“強鏈、補鏈、暢鏈、護鏈”，強化產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)字化水平及韌性，是一項緊迫的工作任務。

數(shù)字化媒體產(chǎn)業(yè)、數(shù)字化交易產(chǎn)業(yè)的制度型開放政策有待于創(chuàng)新突破?，F(xiàn)階段，由于政策上未能科學分類“商業(yè)性”（貨幣化活動）與“非商業(yè)性”（非貨幣化活動），在制度設計上無法明確意識形態(tài)安全的監(jiān)管界定范圍，實踐中容易導致過度監(jiān)管，客觀上制約了新片區(qū)內數(shù)字化媒體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于跨境數(shù)據(jù)流動的管理要求過嚴，新片區(qū)內跨境電商在B2B服務模式上無法突破，而在B2C服務模式上對比新片區(qū)外企業(yè)并不具備競爭優(yōu)勢，造成新片區(qū)數(shù)字化交易產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新不足和發(fā)展滯后。金融服務業(yè)開放雖然在股權比例、分支機構、經(jīng)營范圍和權限等政策法規(guī)上有較大進展，但由于同一機構片區(qū)內外業(yè)務分賬管理和監(jiān)管部門業(yè)務口徑上不一致，具體業(yè)務的實質性開展也面臨困難；電信服務業(yè)開放限制仍然較多。所以，新片區(qū)探索建設國家數(shù)據(jù)跨境流動試驗示范區(qū)，對數(shù)據(jù)跨境流動進行分類管理，選擇金融、商貿等類型數(shù)據(jù)開展嘗試，搭建滿足監(jiān)管與業(yè)務需求的數(shù)據(jù)安全流通平臺，綜合應用區(qū)塊鏈等先進技術，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全存儲、數(shù)據(jù)安全流通等功能，加快構建以數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)出境安全評估為核心抓手的跨境數(shù)據(jù)流動管理制度的進程有待于加快。

分離式制造、流程制造的數(shù)字化外包服務業(yè)務須重點發(fā)展。在全球智能制造領域，借助數(shù)字化手段實現(xiàn)的分離式制造(discrete manufacturing)、流程制造(process manufacturing)數(shù)字化外包服務發(fā)展迅速，分離式制造在汽車制造領域、流程制造在化工類產(chǎn)業(yè)部門的數(shù)字化外包服務發(fā)展尤其突出。新片區(qū)結合三大先導產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加大對分離式制造、流程制造的數(shù)字化外包服務業(yè)的政策扶持，是當前打破美西方國家策動的“脫鉤、缺芯、斷鏈”遏制局面的有效手段，這一領域的工作也應當引起政府部門的高度重視。

4.新片區(qū)與浦東新區(qū)、虹橋國際開放樞紐聯(lián)動機制不足，政策不統(tǒng)一易于造成外部認知困難

區(qū)域內政策不統(tǒng)一容易構成外界認知的模糊和不透明，常為國際社會所詬病，也不利于統(tǒng)一大市場的建設。盡管新片區(qū)負有“差異化試驗”的特殊使命，但同屬上海市區(qū)域內的新片區(qū)與浦東新區(qū)、虹橋國際開放樞紐之間存在明顯落差問題仍然值得商榷。從長遠出發(fā)，應以新片區(qū)對外開放制度創(chuàng)新為主軸，形成三者間高效、透明的聯(lián)動機制，并逐步統(tǒng)一政策口徑以暢通新片區(qū)制度創(chuàng)新的溢出渠道，增進新片區(qū)“特殊綜合保稅區(qū)”和“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”制度型開放成果對其他區(qū)域的“滲透”。以國際貿易“單一窗口”為例，近年來分別形成了跨境電商、進博會，中歐班列等“綠色通道”，對進出口貿易便利化產(chǎn)生了良好的支撐作用。類似的機制可以復制、推廣到浦東新區(qū)和虹橋國際開放樞紐，帶動后二者與五大新城、長三角一體化、G60科技走廊乃至更加廣闊的腹地之間的要素流動型及制度型開放。

四、新片區(qū)更好發(fā)揮對內政對策外創(chuàng)開新放思兩路個扇面樞紐作用的制度與

（一）對外開放樞紐作用

1.根據(jù)我國積極申請加入CPTPP 和DEPA 的要求，超前做好對接試驗和“壓力測試”

黨的二十大報告中提出，“在推動RCEP和區(qū)域、雙邊合作的同時，積極加入CPTPP和DEPA談判，構建面向全球的高質量自由貿易協(xié)定網(wǎng)絡”。CPTPP包括了諸多超越WTO和現(xiàn)階段我國締約實踐的具體議題和條款，其WTO+和WTO-X部分的議題包含了“三零協(xié)定”“負面清單”和“結構性改革”等熱點議題。因此，超前做好對接試驗和“壓力測試”規(guī)劃并有序地推進“持續(xù)改革”，是新片區(qū)前所未有的重大機遇和責無旁貸的義務責任。

我國申請加入D E P A 的進程，也同樣要求新片區(qū)超前做好對接試驗和“壓力測試”。DEPA在商業(yè)和貿易便利化（business and trade facilitation）方面，涉及無紙化貿易（paperless trading）、電子發(fā)票（electronic invoicing）、電子支付（electronic payment）等，要求成員方及時公布電子支付的法規(guī)，考慮國際公認的電子支付標準，從而促進透明度和公平的競爭環(huán)境。促進金融科技領域公司之間的合作，促進針對商業(yè)領域的金融科技解決方案的開發(fā)，并鼓勵締約方在金融科技領域進行創(chuàng)業(yè)人才的合作。在模塊4的數(shù)據(jù)問題（data issues）方面，涉及個人信息保護（personal information protection）、通過電子手段進行的跨境數(shù)據(jù)流動（crossborder transfer of information by electronic means）、計算機設施的位置（location of computing facilities）等。DEPA允許在新加坡、智利和新西蘭開展業(yè)務的企業(yè)跨邊界無縫地傳輸信息，并確保他們符合必要的法規(guī)；成員堅持他們現(xiàn)有的CPTPP協(xié)定承諾，允許數(shù)據(jù)跨邊界自由流動。在模塊8的新興趨勢和技術（emerging trends and technologies）方面，涉及金融技術合作（financial technology cooperation）、人工智能（artificial intelligence）、政府采購（government procurement）、競爭政策合作（cooperation on competition policy）。DEPA采用道德規(guī)范的“AI治理框架”，要求人工智能應該透明、公正和可解釋，并具有以人為本的價值觀；確保締約方的“AI治理框架”在國際上保持一致，并促進各國在司法管轄區(qū)合理采用和使用AI技術。因此，新片區(qū)數(shù)字經(jīng)濟與貿易的發(fā)展須在法規(guī)建設及其透明度、個人信息保護、跨境數(shù)據(jù)流動、人工智能治理等方面作出相應的制度創(chuàng)新。

2.根據(jù)推進“一帶一路”高質量合作的要求，努力打造高水平的“五個重要”功能平臺

黨的二十大報告在構建新發(fā)展格局的論述中，特別強調要“加快建設貿易強國，推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展，維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿關系”。臨港新片區(qū)是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的一項“差異化試驗”和制度型開放戰(zhàn)略。從“五個重要”的內涵出發(fā)，建設國際創(chuàng)新協(xié)同“重要基地”的基礎條件是廣泛集聚海內外優(yōu)秀人才，打造內外市場貫通“重要樞紐”的主要手段是統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務，搭建產(chǎn)業(yè)轉型升級“重要跳板”的橋梁紐帶是企業(yè)走出去發(fā)展壯大，走向貿易強國目標的重要通道是更好利用兩個市場兩種資源，深耕制度政策創(chuàng)新“重要試驗田”的根本辦法是參與國際經(jīng)濟治理。為達成上述功能目標，三年來新片區(qū)已經(jīng)作出大量艱苦的努力，在引進人才、打造科研與技術研發(fā)基礎設施、進出口貿易、離岸稅收減免等方面進行了一些突破性的政策創(chuàng)新。在企業(yè)走出去發(fā)展壯大相應的境內外“資金池”、資本市場業(yè)務領域進行了有限的嘗試。全球資源配置能力有所提升，金融法庭、知識產(chǎn)權法庭和國際仲裁機構等逐步設立，參與國際經(jīng)濟治理的渠道開始鋪設。但是總體看來，這些創(chuàng)新和改革的深度不足、政策碎片、效果不彰，在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)經(jīng)貿合作中的業(yè)績提升相對緩慢。從長遠看，“五個重要”與“一帶一路”高質量發(fā)展的相互融合、互動互促還有許多文章可做。

3.根據(jù)“構建面向全球的高質量自由貿易協(xié)定網(wǎng)絡”的要求，促進自貿試驗區(qū)與自由貿易協(xié)定之間的“雙自聯(lián)動”

黨的二十大報告要求“在推動RCEP和區(qū)域、雙邊合作的同時，構建面向全球的高質量自由貿易協(xié)定網(wǎng)絡”。我國已經(jīng)成功加入RCEP，并與世界上27個國家和地區(qū)簽署了20個自由貿易協(xié)定。今后還將立足亞太、輻射周邊，面向全球構建高質量的自由貿易協(xié)定網(wǎng)絡。臨港新片區(qū)應積極主動對接國際高標準、高質量、高水平的區(qū)域、雙邊自貿協(xié)定與國際經(jīng)貿新規(guī)則，實現(xiàn)國內自貿試驗區(qū)（FTZ）與對外簽訂的自貿協(xié)定（FTA）之間的“雙自聯(lián)動”。

我國自貿試驗區(qū)設立肇始于對外雙邊投資協(xié)定談判，這決定了自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新從高起點入手、高標準破題的性質。因此，新片區(qū)的創(chuàng)新試驗須著眼于對接國際上最高水平的自貿協(xié)定及其條款，實現(xiàn)高質量的制度型開放。從世界各國和地區(qū)的開放經(jīng)濟一般經(jīng)驗總結，開放的基礎環(huán)節(jié)離不開貿易便利化，但其最大的紅利卻來自投資的便利化或資本項目的開放，以及源自貿易、投資相結合帶來的動態(tài)全要素生產(chǎn)率的改進。由于自貿試驗區(qū)與自貿協(xié)定的最新形態(tài)中都包含了豐富多樣的貿易便利化、投資便利化條款，國際最高標準的自貿協(xié)定甚至已經(jīng)延伸到以“三零條款”為核心的貨物貿易便利化、以“邊境后措施”改革為主導的服務貿易自由化和以“跨境自由流動”為特征要求的數(shù)字貿易（電子商務）自由化，臨港新片區(qū)若仍然局限于在貿易便利化領域發(fā)力，則其所蘊含的福利效應十分有限，并將在全球自貿區(qū)發(fā)展競爭中不斷被“邊緣化”。所以，新片區(qū)的改革開放必須實現(xiàn)與高標準自貿協(xié)定的雙向聯(lián)動。

4.根據(jù)“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”的要求，不斷深化新片區(qū)的制度創(chuàng)新與“結構性改革”

新片區(qū)在擴大制度型開放和深化結構性改革中要找準重點與節(jié)點。確定重點的思路應當是：第一，先易后難。從我國實踐中相對成熟的政府采購、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權、勞工保護方面入手，迅速完成在RCEP框架下的對接融合；進而通過過渡期內的持續(xù)深化改革，在產(chǎn)業(yè)政策、競爭制度、國企中立等領域努力全面達到CPTPP規(guī)則標準；并在市場準入領域作出超過中方現(xiàn)有締約實踐的高水平開放承諾。第二，先貿易后投資。我國自貿試驗區(qū)在貨物貿易便利化方面已經(jīng)取得較多成功經(jīng)驗，可以考慮將服務貿易便利化作為重點推進“跨境服務貿易負面清單”試驗，在RCEP框架下已經(jīng)達成承諾的建筑、工程、旅游、金融、房地產(chǎn)、運輸?shù)炔块T實施較大程度的迅速開放；在新片區(qū)三大先導產(chǎn)業(yè)與六大產(chǎn)業(yè)集群范圍內實施已有簽證、居停留政策基礎上的靈活性外來人員從業(yè)資格認定，有限數(shù)量、區(qū)域范圍內的居住和投資購房自由，服務收入稅收政策優(yōu)惠，與投資經(jīng)營活動相關的銀行開戶和融資誠信擔保等，繼續(xù)在“準入前國民待遇”框架下，縮短投資“負面清單”。第三，先增量后存量。在數(shù)字經(jīng)濟、跨境電商、服務外包等新經(jīng)濟領域適當加大開放力度，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的增值業(yè)務領域加緊擴大開放，進而逐步滲透到存量領域及其基礎業(yè)務的跟進式開放。

選擇制度型開放和結構性改革的節(jié)點的思路應當是：首先，圍繞“五自由一便利”，升級、彌合與現(xiàn)已簽訂的雙邊、區(qū)域自貿協(xié)定對象國之間的規(guī)則落差，提升開放水平和制度創(chuàng)新的質量。其次，擴大“跨境服務貿易負面清單”的試點范圍與實施力度，落實WTO服務貿易邊境后措施改革倡議，加強國際服務貿易對新片區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的賦能助力。特別是依托上海國際金融中心優(yōu)勢，大膽開展商品、金融衍生品創(chuàng)新交易，形成跨國公司總部經(jīng)濟、亞太供應鏈管理中心落地開展本外幣、期現(xiàn)貨交易中保值避險、對沖業(yè)務的承載平臺與基礎環(huán)境，促進大宗商品和若干主要交易商品“洋山價格”的生成。再次，以“數(shù)據(jù)樞紐港”建設為抓手，科學甄別貨幣化（商業(yè)性）與非貨幣化（非商業(yè)性）數(shù)據(jù)流動，不斷提升跨境商業(yè)數(shù)據(jù)流動的自由度。最后，參照經(jīng)濟特區(qū)管理和開展“容錯試驗”，在取得成功經(jīng)驗基礎上加強地方立法保障，形成參與國際經(jīng)貿治理的透明性法制基礎。

（二）對內開放樞紐作用

在建設統(tǒng)一大市場中發(fā)揮引領作用。自貿試驗區(qū)是我國開放經(jīng)濟的高地，通過創(chuàng)造一大批典型案例，其制度創(chuàng)新成果“可復制、可推廣”的溢出效應有效帶動了國內各領域、各地區(qū)、各方面的改革創(chuàng)新與高質量發(fā)展，尤其是行政體制的“放管服”改革、國際貿易“單一窗口”建設、國際化營商環(huán)境打造等，在形成高質量國內統(tǒng)一大市場和完善市場經(jīng)濟體制機制中發(fā)揮了積極重要的引領性作用。臨港新片區(qū)圍繞“特殊綜合保稅區(qū)”“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”優(yōu)勢進行更多更廣的“差異化試驗”和更強更深的“壓力測試”，無疑能對國內統(tǒng)一大市場建設的提質增效做出更大貢獻。

在國內裝備制造業(yè)自主與國際協(xié)同創(chuàng)新中帶動產(chǎn)業(yè)轉型升級。新片區(qū)在集聚全球高端要素開展自主創(chuàng)新和國際協(xié)同創(chuàng)新，培植科技前沿產(chǎn)業(yè)基礎上推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能、電子信息、生命健康、汽車、高端裝備、新材料、現(xiàn)代消費品六大重點產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結構持續(xù)升級，形成國內配套的產(chǎn)業(yè)群網(wǎng)絡，也將在國內傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，以及總體上產(chǎn)業(yè)和區(qū)域結構優(yōu)化發(fā)展中產(chǎn)生“增長極”“發(fā)展極”的帶動功效。隨著全國六批21家自貿試驗區(qū)先后落地，增強彼此之間的互補和競爭合作，其綜合效應還將持續(xù)生成壯大。

倚仗國內擁有的戰(zhàn)略性原材料打造全球性、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈鏈頭與供應鏈鏈主地位。我國擁有全球相對稀缺的24種全球性戰(zhàn)略原材料（能源礦產(chǎn)：石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾；金屬礦產(chǎn)：鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯；非金屬礦產(chǎn)：磷、鉀鹽、晶質石墨、螢石，新片區(qū)應當選擇若干戰(zhàn)略性原材料密集型制造業(yè)開展高科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉化，一方面充分利用自身優(yōu)勢提升國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力，另一方面打造全球性、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，掌控特定產(chǎn)業(yè)的鏈主鏈頭地位。

依靠制度創(chuàng)新促進數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合，賦能國內數(shù)字科技產(chǎn)業(yè)與數(shù)字服務貿易加快發(fā)展。數(shù)字要素具有強大的革命性，蘊含著巨大的生產(chǎn)力。新片區(qū)實施更廣范圍、更大力度、更深層次的制度型開放，促進數(shù)字要素及其產(chǎn)品、服務跨境自由流動，結合運用國內龐大市場與強大制造業(yè)、服務業(yè)豐富的“應用場景”，能夠充分發(fā)揮數(shù)字賦能實體經(jīng)濟、創(chuàng)新服務貿易機制的作用，有效拉動國內數(shù)字科技產(chǎn)業(yè)與數(shù)字服務貿易加快發(fā)展，在換賽道、新賽道上創(chuàng)造新的比較優(yōu)勢。

五、新片區(qū)更好發(fā)揮對內措對施外建開議放兩個扇面樞紐作用的

1.根據(jù)三年來創(chuàng)新試驗、改革開放和建設發(fā)展的評估結果，針對性地加強“差異化試驗”，增加產(chǎn)業(yè)和企業(yè)體驗度

（1）新片區(qū)的制度創(chuàng)新與政策出臺應以產(chǎn)業(yè)、企業(yè)參與國際競爭的實際需求為基礎，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的體驗度與企業(yè)的獲得感調節(jié)和放大“壓力測試”的“閾值”。每一項制度創(chuàng)新和每一個政策出臺都必須基于充分的調查研究，履行聽證程序，反映區(qū)域內外產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展訴求，在開放與保護、自由與安全之間尋求微觀主體壓力和動力的積極平衡。每一項制度創(chuàng)新和每一個政策的生效執(zhí)行都必須基于“競爭中性”原則，在“國民待遇”和“市場準入”方面實施無差異的公平性和透明性。應當進一步推進“放管服”改革，在打造“有為政府”的同時為市場機制充分發(fā)揮作用騰挪出盡可能廣闊的空間。在上述原則下，隨著區(qū)域內外產(chǎn)業(yè)和企業(yè)競爭力不斷成長，逐步放大“壓力測試”的“閾值”。

（2）新片區(qū)應通過“差異化試驗”，增強產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的創(chuàng)新能力，打造一批世界性的先進產(chǎn)業(yè)和著名企業(yè)。加大“差異化試驗”，其用意不在于實施產(chǎn)業(yè)傾斜政策，而主要是利用“特殊綜保區(qū)”與“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”的制度優(yōu)勢從貿易、投資、金融、稅收、人才、數(shù)據(jù)流動等便利化條件入手，為先進產(chǎn)業(yè)賦能助力，催生出一批國際著名的企業(yè)，更好地參與國際競爭與帶動國內相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.創(chuàng)造豐富多彩的“應用場景”，突破國際協(xié)同創(chuàng)新的外部阻力，加快高科技人才、資本和技術的集聚

（1）創(chuàng)造新片區(qū)豐富、便捷的產(chǎn)業(yè)“應用場景”，加強對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈與價值鏈的嵌入能力?！皯脠鼍啊笔歉呖萍荚匕ㄈ瞬?、資本和技術集成的生態(tài)化營商環(huán)境。英國大歷史學家湯因比曾經(jīng)指出，產(chǎn)業(yè)革命的策源地并非必須是科技的原創(chuàng)地，關鍵在于是否能形成集成科技和產(chǎn)業(yè)革命的基本元素。從新片區(qū)的優(yōu)勢條件分析，背靠“長三角”優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)配套體系、集聚的高校人才資源、上海國際金融中心（包括A股交易所、科創(chuàng)版）較強的資本供給能力，以及新片區(qū)逐步成形的產(chǎn)業(yè)基礎，只要能夠在人才、資本和技術等環(huán)節(jié)的制度型開放上突破外部“筑墻設壘”阻力，提供豐富便捷的開放性“應用場景”，保持與加強對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈與價值鏈的“粘性”和嵌入能力，其國際協(xié)同創(chuàng)新的效果定能得到持續(xù)的增強。

（2）貫通區(qū)域內外行政性、制度型壁壘，借力統(tǒng)一大市場建設，不斷放大“應用場景”。第一層次，借助長三角一體化貫通江浙滬徽四省市的自貿試驗區(qū)，建立政府產(chǎn)業(yè)、科技和教育管理部門的“聯(lián)席工作會議”機制，形成核心區(qū)域聯(lián)動的“應用場景”。第二層次，新片區(qū)發(fā)起建立全國各自貿試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)、科技和教育聯(lián)盟，建立市場化運作的大型技術轉讓交易平臺，實施一致性制度監(jiān)管，實現(xiàn)自貿區(qū)“應用場景”的共建共享。第三層次，新片區(qū)健全完善人才引進、招商選資和技術轉化機制，著力吸引國內外優(yōu)秀資源。

3.大力發(fā)展離岸貿易與離岸金融業(yè)務，增強制度功能效益與全球資源配置能力

（1）大力開拓離岸貿易業(yè)務。首先，加大“特殊綜保區(qū)”的保稅貿易功能。培育批量的外貿綜合服務平臺企業(yè)，借力貿易大國地位、RCEP貿易便利化規(guī)則和亞太區(qū)域市場活力，確立若干貨物貿易品類的亞太地區(qū)海外“核心倉”、區(qū)域供應鏈“中心倉”地位，加快中轉貿易與第三方貿易業(yè)務量。其次，加強離岸外包服務功能，強力嵌入“分離式制造”和“流程制造”等智能制造鏈條，在高端制造業(yè)國際分工中占據(jù)一席之地。再次，提高貨幣化（商業(yè)性）數(shù)據(jù)跨境流動的便捷性，在全球市場份額迅速擴大的商務流程外包（BPO）領域取得突破。最后，依靠本外幣“資金池”擴容和離岸金融業(yè)務擴大規(guī)模及品類，為離岸貿易賦能加持。

（2）大力拓展離岸金融業(yè)務。擴大資本項下的人民幣自由兌換，增加金融衍生品的品種和業(yè)務規(guī)模，釋放能源與大宗商品的金融屬性。一來為金融服務貿易增規(guī)模，調結構，創(chuàng)新服務貿易機制，開辟新業(yè)態(tài)新渠道；二來為擴大區(qū)域生產(chǎn)總值規(guī)模，為增加上海港口貨物貿易流量、提升產(chǎn)業(yè)和貿易的附加值加杠桿；三來通過金融衍生品業(yè)務為期現(xiàn)套保交易，為跨國投資與經(jīng)營提供保值、避險、對沖手段，不斷提高上海國際貿易中心、國際金融中心、國際經(jīng)濟中心的全球網(wǎng)絡中心度，進而提高在全球貿易中的定價權、定標權，以及規(guī)則話語權。

4.在“差異化試驗”和制度型開放中，高位對接國際經(jīng)貿新規(guī)則

（1）實現(xiàn)“特殊綜保區(qū)”擴區(qū)和“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”擴容。由于RCEP實施成員國貨物貿易關稅大幅減讓、實施原產(chǎn)地累計等規(guī)則，我國承諾新增開放22個服務貿易部門，并在WTO68個成員方中積極承諾推進服務貿易國內規(guī)制改革，臨港新片區(qū)現(xiàn)有的物理空間及產(chǎn)業(yè)形態(tài)均難以達成“壓力測試”的功能效果，我們建議對“特殊綜保區(qū)”進行擴區(qū)，同時對“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”實施擴容，將浦東“引領區(qū)”和虹橋國際開放樞紐整體納入“特殊經(jīng)濟功能區(qū)”的范圍，整體實施與RCEP框架對接的制度規(guī)則，全面提升“五自由一便捷”的制度能級。由此，可望放大“差異化試驗”的區(qū)域范圍和綜合效應，打造一個基礎更好、產(chǎn)業(yè)多元、結構豐富、效應更強的制度創(chuàng)新試驗平臺。

（2）直面國際競爭新形勢，對接國際經(jīng)貿新規(guī)則，加快從要素流動型開放轉向制度型開放。新片區(qū)有必要提前謀劃和著手開展高位對接CPTPP規(guī)則的工作。新片區(qū)下一階段的制度創(chuàng)新試驗無法回避更高標準的制度型開放，尤其是在敏感性較高的“結構性改革”議題及規(guī)則條款領域。因此，新片區(qū)應當在21個自貿試驗區(qū)中率先垂范、擔綱領銜地開展政府采購、競爭中立、勞工保護、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權保護等“邊境后措施”領域的CPTPP規(guī)則對接試驗，達到既搶得制度型開放早期收獲紅利的先機，又為全國范圍內高位對接高標準國際經(jīng)貿規(guī)則進行開路探險的目的。

（3）在新經(jīng)濟領域展開制度型開放試驗。服務貿易機制創(chuàng)新和跨境數(shù)據(jù)自由流動是催生新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新模式的制度型開放高地。新片區(qū)在跨境數(shù)字自由流動方面破題有限、掘進更加不深。相形之下，新加坡在20世紀90年代建成“數(shù)據(jù)港”，馬來西亞早在2018年就宣布建成了世界上第一個“數(shù)字自由貿易區(qū)”，北京中關村實施將高科技服務企業(yè)人力成本納入增值稅“進項”抵扣，海南自貿區(qū)對國際互聯(lián)網(wǎng)接入實現(xiàn)事中事后監(jiān)管等。新近，印度針對跨境數(shù)據(jù)流動提出了數(shù)據(jù)在地儲存的“可信任第三方”解決方案，受到美國等發(fā)達國家的高度重視?？梢?，在新經(jīng)濟“新賽道”上新片區(qū)的制度型開放步伐已開始落為人后，亟待參照已有經(jīng)驗和對照CPTPP、DEPA規(guī)則在“跨境服務貿易負面清單”、跨境數(shù)字（貨幣化商業(yè)數(shù)據(jù)）自由流動等領域作出趕超型試驗。

5.掌握企業(yè)走出去的“火候”和明確走出去的網(wǎng)絡“節(jié)點”布局

（1）在加快打造國內外穩(wěn)定可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈基礎上，選定通過企業(yè)走出去彌補產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈薄弱環(huán)節(jié)的投資布點和功能策略，逐步擴大企業(yè)走出去的規(guī)模。首先，新片區(qū)產(chǎn)業(yè)必須充分利用國內大市場和相對齊全的產(chǎn)業(yè)配套條件形成穩(wěn)定可靠的上、下游聯(lián)系，在東、中、西部和加工、裝備制造部門之間建立自主性產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同關系，借此帶動國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育空間“增長極”并尋找和凸顯技術薄弱環(huán)節(jié)，清晰展示未來努力嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的精準方向。其次，新片區(qū)必須充分利用自身的制度和政策優(yōu)勢形成國內產(chǎn)業(yè)及其相應的資金、技術、人才、原材料、市場供應鏈協(xié)同關系，建立健全“軸心—輻條”網(wǎng)絡體系，進一步積攢自身的供應鏈延伸能力。最后，通過國內外產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈重要“節(jié)點”上的成本—收益比較，綜合衡量以確定形成穩(wěn)定可靠產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的主要方略，選定通過企業(yè)走出去彌補產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈薄弱環(huán)節(jié)的投資布點和功能策略，不斷提升新片區(qū)產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈上的“網(wǎng)絡中心度”。

（2）根據(jù)企業(yè)走出去彌補產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈薄弱環(huán)節(jié)的投資布點和功能策略，把握“火候”、選定方式和實施管理。其一，把握好企業(yè)走出去的“火候”時機。新片區(qū)企業(yè)應當根據(jù)國際經(jīng)濟貿易形勢變化、對目標市場商務環(huán)境和競爭結構特征、投資與收益的科學測算等盡職調查結果，選擇投資布點的有利時機。其二，新片區(qū)企業(yè)應當正確評估行業(yè)、企業(yè)的生命周期狀態(tài)，根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本運營能力水平，確定進出方式（進出口還是投資）、投資力度（合理規(guī)模）、投資方式（“綠地投資”還是并購）等。其三，新片區(qū)企業(yè)還需熟悉目標市場的法律制度、文化背景，以便根據(jù)自身的管理水平和控制能力確定走出去企業(yè)的管理模式。由此，逐步擴大企業(yè)走出去的規(guī)模，優(yōu)化在目標市場的布局結構，持續(xù)提升走出去的功能效益。

（3）在走出去投資布局的“節(jié)點”選擇上，充分考慮亞太、周邊和“一帶一路”的優(yōu)先地位。RCEP是目前全球最大的區(qū)域經(jīng)貿協(xié)定，亞太區(qū)域是全球最具活力的經(jīng)濟“陽光地帶”（sun belt）?，F(xiàn)階段，東盟、中國香港、日本、韓國都是我國“雙循環(huán)”的主要“節(jié)點”。我國作為亞太區(qū)域價值鏈的核心和“區(qū)域全面合作伙伴協(xié)定（RCEP）”的成員方正在全面落地實施RCEP的各項規(guī)則，同時積極申請加入CPTPP和DEPA。因此，亞太地區(qū)必然是企業(yè)走出去發(fā)展壯大的首選目的地。對于“一帶一路”高質量發(fā)展而言，新片區(qū)應當考慮鼓勵企業(yè)通過投資對接伙伴國的各類經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，強化能源、重要原材料、金融安全重點區(qū)域以及重大項目密集區(qū)域的經(jīng)濟聯(lián)系。

6.開辟參與國際經(jīng)貿治理能力建設的機制路徑

（1）充分利用新片區(qū)的制度創(chuàng)新結合“進博會”與虹橋國際經(jīng)貿論壇、“亞投行”“新發(fā)展銀行”“上合組織秘書處”等國際公共服務平臺機制，在新片區(qū)和“飛地”區(qū)域開辟對應的專題性“平行產(chǎn)業(yè)園”，在上述機制中設立概念化的新片區(qū)貿易、基礎設施和工程技術合作投融資、國際商務談判協(xié)調、商事仲裁等“綠色通道”，同步提高新片區(qū)與相關國際公共服務平臺的影響力。

（2）新片區(qū)在我國“四大展會”和全球主要展會中試驗設點布展，將“展品變成商品”“參展商變成投資商”的“進博會”成功機制進行大范圍復制推廣；運用數(shù)字化手段廣泛宣傳新片區(qū)的政策和成就，與全球主要自貿區(qū)進行經(jīng)驗、制度、政策的機制化互動互鑒；利用上海對外經(jīng)貿大學“WTO教席”“亞太培訓中心”等世界貿易組織授權的國際化教育培訓平臺，開展亞太區(qū)域各國經(jīng)貿官員的交流合作等。

（3）新片區(qū)吸引更多的國際組織、機構在區(qū)內設立分部、代表處和區(qū)域中心，形成國際化的商務文化。