新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究

■文/王來軍（中國（山東）自由貿(mào)易試驗區(qū)濟南片區(qū)管委會）

新型研發(fā)機構(gòu)是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)，投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構(gòu)。新型研發(fā)機構(gòu)在集聚高質(zhì)量人才、產(chǎn)學(xué)研深度融合、提供有效技術(shù)供給、促進科技成果轉(zhuǎn)化等方面發(fā)揮了重要作用，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展新引擎、創(chuàng)新驅(qū)動生力軍、改革突破先行者，是國家創(chuàng)新體系中踐行新發(fā)展理念的重要力量。

一、充分認識新型研發(fā)機構(gòu)在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中的重要作用

（一）新型研發(fā)機構(gòu)的初心使命是“定位新”，聚焦需求轉(zhuǎn)化應(yīng)用，成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級新引擎

新型研發(fā)機構(gòu)堅持“四個面向”，聚焦科技創(chuàng)新需求，把面向市場、服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為創(chuàng)新目標(biāo)和初心使命，圍繞實際需求組織開展基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)開發(fā)，轉(zhuǎn)化研發(fā)成果，衍生孵化高科技企業(yè)，以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，開辟未來產(chǎn)業(yè)新賽道，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

（二）新型研發(fā)機構(gòu)的突出特征是“組織新”，通過主體協(xié)同資源整合，成為高水平科技自立自強的重要力量

新型研發(fā)機構(gòu)是科技與經(jīng)濟相結(jié)合演化出的新型科研組織形態(tài)，具有多元化的建設(shè)主體，以及事業(yè)、民營非企業(yè)、企業(yè)等多種組織形態(tài)，壯大了科研投入的力量，有利于突破體制機制束縛，在創(chuàng)新系統(tǒng)中鏈接各類主體形成創(chuàng)新共同體，深化產(chǎn)學(xué)研融合，豐富和完善創(chuàng)新生態(tài)，提升創(chuàng)新體系整體效能，成為高水平科技自立自強和高質(zhì)量發(fā)展的新興戰(zhàn)略性力量。

（三）新型研發(fā)機構(gòu)的核心內(nèi)涵是“功能新”，通過打通鏈條集成功能，成為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的生力軍

新型研發(fā)機構(gòu)集科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)培育和研發(fā)服務(wù)多種功能于一體，通過科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技術(shù)發(fā)明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三發(fā)聯(lián)動”，打通創(chuàng)新鏈條跨越“死亡之谷”，有效降低成果轉(zhuǎn)化的制度性成本，形成技術(shù)推動和需求牽引的合力，提高科技經(jīng)濟對接和科技成果轉(zhuǎn)化效率和水平，以顛覆性技術(shù)和前沿技術(shù)催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

（四）新型研發(fā)機構(gòu)的內(nèi)在動力是“機制新”，通過體制機制創(chuàng)新，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的先行探索者

新型研發(fā)機構(gòu)是在產(chǎn)業(yè)技術(shù)供給不能滿足產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求的內(nèi)在矛盾的驅(qū)動下，采取符合科技創(chuàng)新規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的市場化運行機制和現(xiàn)代化管理方式，實行靈活的用人機制，通過組織變革和制度創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新，解決科技經(jīng)濟“兩張皮”、科技成果轉(zhuǎn)化不暢、科研面向市場需求不足、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密、系統(tǒng)協(xié)調(diào)和交易成本高等制約因素，增加產(chǎn)業(yè)技術(shù)高質(zhì)量供給。

二、以辯證眼光看待我國新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展成效和存在的問題

黨中央高度重視新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展。習(xí)近平總書記在2021年9月27日中央人才工作會議上提出：要集中國家優(yōu)質(zhì)資源重點支持建設(shè)一批國家實驗室和新型研發(fā)機構(gòu)。我國新型研發(fā)機構(gòu)的發(fā)展從基層探索、政府推動到形成社會共識，從點上實踐到面上推開形成全面發(fā)展之勢，已經(jīng)成長為我國國家創(chuàng)新系統(tǒng)的戰(zhàn)略科技力量，產(chǎn)生了大量實踐成果、理論成果和制度成果。在頂層設(shè)計上，《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》明確了新型研發(fā)機構(gòu)的法律地位和功能定位，科技部印發(fā)的《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，成為指新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在地方探索上，截至2022年底，35個省區(qū)市和計劃單列市出臺了新型研發(fā)機構(gòu)支持政策文件，30個省市開展了備案工作，對新型研發(fā)機構(gòu)功能定位、認定條件、經(jīng)費支持、政策配套等作出規(guī)定，有效促進了新型研發(fā)機構(gòu)的規(guī)范有序健康發(fā)展。在發(fā)展成效上，截至2022年底，我國備案新型研發(fā)機構(gòu)達2 412家，這些機構(gòu)聚集了一批高端創(chuàng)新資源有力支撐了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，聚焦前沿核心關(guān)鍵技術(shù)取得了一批引領(lǐng)性成果，聚力服務(wù)于“雙創(chuàng)”發(fā)展轉(zhuǎn)化了一批先進成果，探索新型管理體制推進了科技體制機制創(chuàng)新改革，成為我國技術(shù)創(chuàng)新的重要策源地。

新型研發(fā)機構(gòu)尚在試點探索、迭代創(chuàng)新，正處于從量的擴張向質(zhì)的提升、從外延式增長向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)換階段，在快速發(fā)展過程中也暴露出體制機制障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題。

（一）新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展定位不清晰

國家層面、地方政府、發(fā)起建設(shè)單位和新型研發(fā)機構(gòu)自身，都存在對新型研發(fā)機構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中的定位不清晰，與其他創(chuàng)新主體的關(guān)系不明確等問題，表現(xiàn)在：產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新功能定位不清晰，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“大而全”，精準(zhǔn)聚焦不夠，研發(fā)創(chuàng)新主責(zé)主業(yè)不突出，研發(fā)創(chuàng)新能力條件薄弱，關(guān)鍵核心技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)力度不夠；產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合不夠，技術(shù)供給還不能滿足產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要；市場需求的科研導(dǎo)向還不突出，發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體作用開展產(chǎn)學(xué)研融合不到位，創(chuàng)新鏈條銜接整合不完整；市場引導(dǎo)資源配置發(fā)揮不到位，市場化運營和公益性服務(wù)不能平衡等。

（二）新型研發(fā)機構(gòu)缺乏統(tǒng)籌謀劃和整體布局

新型研發(fā)機構(gòu)要融入?yún)^(qū)域創(chuàng)新體系和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，處理好科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，機構(gòu)存量和增量以及與其他創(chuàng)新主體的關(guān)系。新型研發(fā)機構(gòu)區(qū)域布局過于集中、不平衡，降低創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟增長的拉動效應(yīng)。有些地方不顧現(xiàn)實條件和發(fā)展需要，一哄而上建設(shè)新型研發(fā)機構(gòu)；有的缺少從區(qū)域創(chuàng)新體系和能力角度進行整體謀劃，重規(guī)模數(shù)量輕結(jié)構(gòu)質(zhì)量，造成低水平重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭；有的忽視發(fā)揮本地企業(yè)創(chuàng)新主體作用和產(chǎn)業(yè)需求牽引作用，新型研發(fā)機構(gòu)內(nèi)生發(fā)展動力不足。

（三）治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度有待提高

在治理層級上，還沒有形成國家和地方分層管理、協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理機制。在治理主體上，有效市場和有為政府?dāng)y手、多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理機制還不完善，機構(gòu)自治治理機制還未形成。在治理對象上，分類精準(zhǔn)的管理機制還不健全。在治理手段上，分類分級的績效評價體系還需完善。在治理過程上，還未開展全生命周期治理。在治理工具上，數(shù)字化、智慧化手段的應(yīng)用還不普遍。

（四）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，體制機制創(chuàng)新不能適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展

由于政府直接干預(yù)多、簡政放權(quán)不到位，科技改革政策不落實，改革授權(quán)和容錯機制不健全，內(nèi)部改革創(chuàng)新動力激勵不足等原因，新型研發(fā)機構(gòu)體制機制創(chuàng)新缺乏動力和保障；有些新型研發(fā)機構(gòu)還沒有建立完善的獨立法人治理結(jié)構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)不順暢，存在決策不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)行無力、監(jiān)督不到位等問題；部分機構(gòu)沒有建立多元化投入機制，在資金上對政府依賴較大，政府資金帶動放大效應(yīng)不明顯，吸引社會資本和自我造血不足，難以市場化獨立運行；有的機構(gòu)在人才發(fā)展體制機制創(chuàng)新上著力不夠，人才引進和激勵缺乏力度，核心領(lǐng)軍人才以柔性引進為主。還有的機構(gòu)開放合作不夠，利用國際創(chuàng)新資源不足。

三、堅持系統(tǒng)觀念推動我國新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展

（一）堅持目標(biāo)導(dǎo)向，明確發(fā)展定位

新型研發(fā)機構(gòu)要堅持“四個面向”戰(zhàn)略方向，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、滿足區(qū)域需求、集聚領(lǐng)軍人才為核心使命，強化“創(chuàng)新”主責(zé)，聚焦“研發(fā)”主業(yè)，堅持公益性、專業(yè)化、市場化建設(shè)方向。進一步厘清新型研發(fā)機構(gòu)與國家科研機構(gòu)、國家實驗室、研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)的使命定位，處理好發(fā)揮新型研發(fā)機構(gòu)重要作用和企業(yè)創(chuàng)新主體作用的關(guān)系。對各級各類存量機構(gòu)和新設(shè)機構(gòu)進一步細化明確產(chǎn)業(yè)定位，聚焦創(chuàng)新鏈功能定位，避免概念泛化、功能定位“大而全”。對主責(zé)主業(yè)不清晰、研究領(lǐng)域交叉重復(fù)、企業(yè)研發(fā)機構(gòu)能替代的新型研發(fā)機構(gòu)，進行重組、撤并或改造。政府主導(dǎo)成立的戰(zhàn)略性機構(gòu)要聚焦關(guān)鍵共新技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)開展技術(shù)攻關(guān)。對政府主導(dǎo)成立的戰(zhàn)略性機構(gòu)和主要由市場主體組建的市場化機構(gòu)，不同產(chǎn)業(yè)方向和創(chuàng)新功能的機構(gòu)，不同組織性質(zhì)的機構(gòu)，實施分類精準(zhǔn)的管理服務(wù)。

（二）堅持戰(zhàn)略導(dǎo)向，搞好總體規(guī)劃和頂層設(shè)計

組織開展新型研發(fā)機構(gòu)理論及政策研究，系統(tǒng)總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗，吸收借鑒各地經(jīng)驗做法，更好指導(dǎo)實踐和政策制定。按照“立足實際、面向未來，壯大規(guī)模、優(yōu)化布局、強化能力、賦能發(fā)展”的要求，遵循“控規(guī)模、優(yōu)結(jié)構(gòu)、強功能”的原則，制定新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化新型研發(fā)機構(gòu)的布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，融入?yún)^(qū)域創(chuàng)新生態(tài)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。圍繞建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，制定產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新圖譜，明確產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈發(fā)展現(xiàn)狀，梳理科技創(chuàng)新供給和需求，制定新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展指引，引導(dǎo)新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展重點方向和領(lǐng)域。推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合，充分發(fā)揮企業(yè)在“出好題”和“答好題”中的市場導(dǎo)向和資源整合作用，建立新型研發(fā)機構(gòu)與重點產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新需求對接機制，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中凝練科技創(chuàng)新課題和研發(fā)方向，通過“揭榜掛帥”選擇新型研發(fā)機構(gòu)開展科技攻關(guān)。將有條件的新型研發(fā)機構(gòu)納入國家戰(zhàn)略科技力量，與全國重點實驗室、省級實驗室體系和重大科研基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局，統(tǒng)一建設(shè)管理。

（三）堅持精準(zhǔn)導(dǎo)向，強化政策引導(dǎo)保障

對國家和地方支持新型研發(fā)機構(gòu)的各種政策進行全面系統(tǒng)的調(diào)研摸底和系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌考慮政策目標(biāo)設(shè)定、支持重點、工具選擇和方式創(chuàng)新，建立需求導(dǎo)向、系統(tǒng)集成、分級分類、更加精準(zhǔn)的政策體系。注重普惠性和競爭中性，減少“一事一議“政策，構(gòu)建公平競爭的制度環(huán)境。注重發(fā)揮市場機制在政策體系中的作用，減少政府部門直接配置資源，管理具體項目和機構(gòu)。加大對新型研發(fā)機構(gòu)改革試點和體制機制創(chuàng)新賦權(quán)力度，及時總結(jié)改革舉措和制度創(chuàng)新經(jīng)驗，推廣應(yīng)用并適時上升為政策制度，條件成熟時將新型研發(fā)機構(gòu)列入科技創(chuàng)新地方立法計劃。

（四）堅持現(xiàn)代化導(dǎo)向，完善治理體系提升治理能力

完善新型研發(fā)機構(gòu)多元治理格局，政府治理要聚焦抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策、抓改革、抓服務(wù)。鑒于新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)涉及科技、人才、金融、產(chǎn)業(yè)等多領(lǐng)域，改革、發(fā)展、開放、創(chuàng)新各方面，在國家和省級層面建立跨部門協(xié)調(diào)推進機制，形成頂層治理機制、聯(lián)合治理機制、分類分級管理機制、全生命周期管理機制等，統(tǒng)籌做好管理體制、發(fā)展規(guī)劃、科研布局、政策協(xié)調(diào)、部門會商。建立新型研發(fā)機構(gòu)統(tǒng)計調(diào)查制度和信用評價體系，探索建立涵蓋科研成果、人才資源、科研條件等內(nèi)容的新型研發(fā)機構(gòu)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)平臺，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等手段進行動態(tài)監(jiān)測和精準(zhǔn)服務(wù)，推動研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施共享，創(chuàng)新信息互通機制，研發(fā)成果與轉(zhuǎn)化應(yīng)用精準(zhǔn)匹配對接，支撐政策研究和科學(xué)決策。引導(dǎo)成立新型研發(fā)機構(gòu)協(xié)會、聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)合體等社會機構(gòu)，建立完善自我治理機制，推動行業(yè)自律、交流互鑒、協(xié)同合作。

（五）堅持結(jié)果導(dǎo)向，健全績效評價體系

在明確新型研發(fā)機構(gòu)產(chǎn)業(yè)定位和創(chuàng)新功能定位的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮評價目標(biāo)、主體、內(nèi)容和實施方式，一體考慮成果評價、人才評價和機構(gòu)評價，堅持創(chuàng)新以質(zhì)量、績效、貢獻為核心的評價導(dǎo)向，強化市場化、專業(yè)化評價原則，進一步完善科學(xué)分類、多維評價的指標(biāo)體系，更加注重對政府主導(dǎo)投入機構(gòu)的考核，更加注重服務(wù)國家戰(zhàn)略、高水平成果產(chǎn)出、服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度改革創(chuàng)新、人才引育激勵、可持續(xù)發(fā)展能力等的考核，更加注重引進國內(nèi)外科創(chuàng)資源的考核，更加注重市場主體和第三方評價，并強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

（六）堅持問題導(dǎo)向，持續(xù)深化體制機制改革

對新型研發(fā)機構(gòu)“放管服”清單進行梳理，引導(dǎo)支持新型研發(fā)機構(gòu)健全法人治理體系，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的全周期運行機制，探索建立科研項目協(xié)同攻關(guān)機制、科技成果轉(zhuǎn)化機制、創(chuàng)業(yè)孵化機制、開放協(xié)同創(chuàng)新機制、常態(tài)化考核機制等。發(fā)揮新型研發(fā)機構(gòu)體制機制創(chuàng)新促進科技創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”優(yōu)勢,把新型研發(fā)機構(gòu)作為科技體制改革試點主體，對體制機制存在的問題進行征集，采取“揭榜掛帥”方式選擇承擔(dān)改革任務(wù)的機構(gòu)，并對典型案例和經(jīng)驗做法進行發(fā)布推廣。對政府投入支持的方式進行創(chuàng)新，探索“撥投結(jié)合”或“先撥后投”、“中長期概算+包干制+負面清單”等支持方式。健全支持科技向市場轉(zhuǎn)化的政策性金融、擔(dān)保體系，鼓勵發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資，支持長期資本、耐心資本投資科技創(chuàng)新和新型研發(fā)機構(gòu)。對社會資金進行風(fēng)險補償，引導(dǎo)構(gòu)建多元化投入格局，形成政府資助、營業(yè)收入、社會和個人捐贈等綜合多元模式，逐步完成由政府輸血到自我造血的轉(zhuǎn)變，不斷增強可持續(xù)發(fā)展能力。發(fā)揮新型研發(fā)機構(gòu)體制活、機制新、鏈路廣的優(yōu)勢，統(tǒng)籌做好人才引進、培養(yǎng)、評價、激勵各項工作。完善新型研發(fā)機構(gòu)與海外人才直接溝通機制，建立外國高層次人才評價機制，吸引外國（華裔）人才來華發(fā)展。由于新型研發(fā)機構(gòu)普遍存在柔性引進人才，對柔性引進人才在新型研發(fā)機構(gòu)實質(zhì)開展科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化的，可給以平等參與科研項目申報的支持。在新型研發(fā)機構(gòu)率先開展知識產(chǎn)權(quán)“所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)”改革試點，強化成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的激勵。