“縣管校聘”政策研究述評(píng)與展望
——基于2009—2022 年知網(wǎng)文獻(xiàn)的研究

汪 丞 林寶銀 吳豪爽

一、研究背景

黨的二十大報(bào)告指出，堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育，加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。而義務(wù)教育段“縣管校聘”教師管理體制改革，是統(tǒng)籌優(yōu)化區(qū)域師資配置的有效途徑。此項(xiàng)改革旨在通過(guò)將教師人事管理權(quán)與用人權(quán)的分離，即由縣級(jí)教育行政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌管理教師編制總量和人事關(guān)系，由學(xué)校根據(jù)崗位需要按期聘用教師，實(shí)行教師“無(wú)校籍管理”，以破除傳統(tǒng)“校管校用”教師管理模式下學(xué)校阻滯優(yōu)秀教師常態(tài)化定期交流的壁壘，實(shí)現(xiàn)教師動(dòng)態(tài)流動(dòng)，促進(jìn)校際師資統(tǒng)籌均衡配置，實(shí)現(xiàn)教育公平。大體而論，我國(guó)“縣管校聘”改革歷經(jīng)了三個(gè)重要階段：

第一，地方試點(diǎn)探索階段（2006—2013 年）。2006 年，沈陽(yáng)市按照“人走關(guān)系動(dòng)”的模式推動(dòng)教師輪崗流動(dòng)。盡管當(dāng)時(shí)并沒(méi)有明確“縣管校聘”的提法，但實(shí)際上這是我國(guó)最早的“縣管校聘”改革嘗試。2007 年，成都市開(kāi)始成立教師管理服務(wù)中心，聯(lián)合市編制、人社、教育、財(cái)政等部門(mén)在郫縣、雙流縣、溫江區(qū)等地試點(diǎn)教師“縣管校用”改革。2012 年，成都市印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)教師“縣管校用”工作的意見(jiàn)》，在公辦義務(wù)教育中小學(xué)全面啟動(dòng)該項(xiàng)改革。2008 年，福建省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，明確義務(wù)教育階段教師管理實(shí)行“以縣為主”的模式。2009年，閩侯縣等11 個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行“縣管校聘”改革試點(diǎn)。2011 年，浙江嘉善縣打破城鄉(xiāng)二元師資管理體制，對(duì)全縣內(nèi)所有義務(wù)教育師資“重新洗牌”，探索城鄉(xiāng)教師雙向多元流動(dòng)模式。2012 年，重慶市啟動(dòng)中小學(xué)校長(zhǎng)教師交流輪崗。2013 年，安徽省印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出“積極推行中小學(xué)教師‘無(wú)校籍管理’，促進(jìn)師資均衡配置”。

第二，國(guó)家試點(diǎn)實(shí)施階段（2014—2019 年）。地方的局部探索，引發(fā)了國(guó)家高層的關(guān)注，并日漸上升為國(guó)家政策和行動(dòng)。2014 年《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》，2015 年《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020）》、2016 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，都明確要求全面推進(jìn)“縣管校聘”改革。2017 年《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)將教師職稱(chēng)評(píng)定與鄉(xiāng)村任教經(jīng)歷掛鉤，助力“縣管校聘”改革。2018 年《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》繼續(xù)重申，為深入推進(jìn)義務(wù)教育段教師輪崗交流，推動(dòng)“縣管校聘”改革 。在行動(dòng)層面，教育部通過(guò)示范區(qū)建設(shè)，探索教師隊(duì)伍管理新機(jī)制。2015 年，教育部在東部、中部、西部15 個(gè)省份設(shè)立19 個(gè)“縣管校聘”改革示范區(qū)。2017 年，為了推動(dòng)“縣管校聘”改革在更大范圍、更深層次取得突破，教育部又新設(shè)立30 個(gè)區(qū)縣為第二批“縣管校聘”改革示范區(qū)。此后，全國(guó)有23 個(gè)省份明確了“縣管校聘”改革的實(shí)施路徑。

第三，全面推進(jìn)階段（2020 年—）。2020 年1月，中共中央印發(fā)《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作，確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》，提出全面推行“縣管校聘”改革，并作為加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、提高農(nóng)村教育質(zhì)量的重要舉措。2021 年，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》，明確提出建立縣域人才統(tǒng)籌使用制度，進(jìn)一步推進(jìn)“縣管校聘”改革。同年發(fā)布的《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，統(tǒng)籌中小學(xué)、幼兒園教師編制配置和跨區(qū)調(diào)整，實(shí)行“縣管校聘”改革。

經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的實(shí)踐探索，“縣管校聘”按照“試點(diǎn)先行、示范引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面、穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，已由地方局部探索上升為國(guó)家政策，并在中央統(tǒng)籌部署、教育部示范引領(lǐng)和各地持續(xù)推動(dòng)下，在全國(guó)全面鋪開(kāi)，深化發(fā)展。實(shí)踐證明，該項(xiàng)改革提高了教師編制崗位使用效益，促進(jìn)了教師由超編學(xué)校向缺編學(xué)校流動(dòng)，盤(pán)活部分學(xué)校閑置師資，一定程度上緩解了邊遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校師資緊缺尤其是音、體、美及英語(yǔ)等學(xué)科師資緊缺的壓力，提高了教師編制的使用效益，縮小了校際師資差距。同時(shí)，“全員競(jìng)聘”打破了教師“鐵飯碗”，增強(qiáng)了教師的職業(yè)危機(jī)意識(shí)，激發(fā)了教師隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)發(fā)展活力，也在一定程度上落實(shí)了中小學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

在改革實(shí)踐中，不少地方模糊了改革重點(diǎn)。一是將“縣管校聘”視為教師“全員競(jìng)聘”和“末位淘汰”，容易激化教師內(nèi)部矛盾，挫傷教師工作及專(zhuān)業(yè)發(fā)展的積極性，不利于健康、高效的教師集體建設(shè)。二是由于各地中小學(xué)并沒(méi)有建立起科學(xué)的教師評(píng)價(jià)機(jī)制，該項(xiàng)改革強(qiáng)化了校長(zhǎng)在師資配置中的評(píng)價(jià)權(quán)重，容易滋生用人腐敗，造成教師對(duì)改革的抵觸心態(tài)。三是競(jìng)聘上崗，造成骨干教師扎堆去優(yōu)質(zhì)學(xué)校、扎堆進(jìn)城，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)間、學(xué)校間教師力量差距變大，背離了縮小校際師資差距、促進(jìn)師資均衡配置的初衷。鑒于此，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，有人大代表就提出了“關(guān)于鄉(xiāng)村教師‘縣管校聘’弊大于利，暫緩在全國(guó)推行的建議”?？梢?jiàn)，“縣管校聘”制度系統(tǒng)尚不健全，需要學(xué)界立足問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步完善政策內(nèi)涵，加深對(duì)其運(yùn)行機(jī)制的研究，提出深化改革方案。

二、研究設(shè)計(jì)

本研究以中國(guó)知網(wǎng)資源總庫(kù)（CNKI）為檢索數(shù)據(jù)庫(kù)，主要采用文獻(xiàn)計(jì)量法，使用高級(jí)檢索，以“縣管校聘”作為主題詞，檢索相關(guān)文獻(xiàn)，作為本研究的來(lái)源數(shù)據(jù)。通過(guò)對(duì)有關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行甄選、整理、歸納、分析與總結(jié)，對(duì)原始文獻(xiàn)從發(fā)表年份、來(lái)源期刊、作者分布、研究機(jī)構(gòu)等進(jìn)行計(jì)量分析，梳理“縣管校聘”的研究主題，了解和分析“縣管校聘”研究的發(fā)展歷程和主要特征，并基于研究現(xiàn)狀，對(duì)未來(lái)研究的發(fā)展方向進(jìn)行展望。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理，分析“縣管校聘”相關(guān)研究進(jìn)展并判斷研究趨勢(shì)，具體問(wèn)題包括：“縣管校聘”研究呈現(xiàn)了怎樣的發(fā)展特征？研究關(guān)注的主題及研究未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是怎樣的？“縣管校聘”現(xiàn)存問(wèn)題以及影響因素有哪些？學(xué)者們提出了哪些具有代表性的對(duì)策？

為了有效獲取相關(guān)文獻(xiàn)，在CNKI 中國(guó)知網(wǎng)資源總庫(kù)，以“縣管校聘”并“縣管校用”為主題進(jìn)行高級(jí)檢索，檢索方式為“精確”。截止2022 年11 月，共檢索國(guó)內(nèi)有關(guān)“縣管校聘”的文獻(xiàn)465篇，其中，學(xué)術(shù)期刊113 篇，碩博論文38 篇，報(bào)紙文獻(xiàn)80 篇，會(huì)議文獻(xiàn)2 篇，學(xué)術(shù)輯刊1 篇，特色期刊231 篇。根據(jù)研究目的，對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行初步篩選。一是去除非學(xué)術(shù)論文，比如篩除學(xué)術(shù)期刊中的消息、報(bào)道、文件以及特色期刊；二是關(guān)聯(lián)度不高的論文不選。經(jīng)過(guò)篩選，最終選取與主題相關(guān)度高的論文113 篇。經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)，核心期刊最早刊發(fā)“縣管校聘”的論文始于2009 年，故本文以2009—2022 年為文獻(xiàn)數(shù)據(jù)分析年段。

三、研究結(jié)果

“縣管校聘”作為一項(xiàng)為打破教師交流體制性壁壘而設(shè)置的工具性政策，早已引起學(xué)界關(guān)注。在知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)以“縣管校聘”為主題詞檢索相關(guān)文獻(xiàn)，從文獻(xiàn)發(fā)表時(shí)間分布、主要研究機(jī)構(gòu)分析、主要發(fā)文作者分析、主要發(fā)文期刊分布、主要學(xué)科分布以及高引文獻(xiàn)，再到具體研究?jī)?nèi)容分析，基于以上六個(gè)維度，基本能反映該領(lǐng)域研究現(xiàn)狀，可以對(duì)“縣管校聘”政策研究現(xiàn)狀有一個(gè)宏觀了解。

（一）“縣管校聘”研究的發(fā)展特征

第一，文獻(xiàn)發(fā)表年度分布。如圖1 所示，2009—2022 年，我國(guó)“縣管校聘”政策研究總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，大致可分為兩個(gè)階段。一是研究起步階段（2009—2014 年）。伴隨著21 世紀(jì)義務(wù)教育工作重點(diǎn)由全面普及轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和質(zhì)量提升，統(tǒng)籌義務(wù)教育資源配置，特別是均衡配置師資，成為教育改革的棘手問(wèn)題。部分地區(qū)實(shí)踐探索已初見(jiàn)端倪。2009 年成都市錦江區(qū)積極探索教師“區(qū)管校用”機(jī)制，湖北仙桃市、潛江市實(shí)行創(chuàng)新師資管理體制，實(shí)行學(xué)區(qū)制，教師實(shí)行“無(wú)校籍”管理，變“學(xué)校人”為“學(xué)區(qū)人”，由學(xué)區(qū)按學(xué)科需要統(tǒng)一配置。這一時(shí)期我國(guó)“縣管校聘”政策研究文獻(xiàn)數(shù)量呈平緩起伏狀態(tài)，研究形勢(shì)還未高漲，熱點(diǎn)尚不集中。二是研究升溫階段（2015—2022 年）。自2014年教育部提出全面推進(jìn)教師“縣管校聘”改革，“縣管校聘”制度迅速成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。2018年、2020 年，國(guó)家有關(guān)政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)全面推行“縣管校聘”改革后，兩次掀起“縣管校聘”政策研究的小高潮。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，“縣管校聘”研究的學(xué)術(shù)積極性在政策出臺(tái)和實(shí)施中逐步提升，研究成果集中涌現(xiàn)，發(fā)文量大幅上升，表明相關(guān)政策研究處于“較高關(guān)注”階段。

圖1 研究文獻(xiàn)年度分布

第二，主要研究機(jī)構(gòu)分析。運(yùn)用SATI3.2 軟件對(duì)“研究機(jī)構(gòu)”統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，湖州師范學(xué)院、四川師范大學(xué)、安徽師范大學(xué)、杭州師范大學(xué)、揚(yáng)州市人力資源與社會(huì)保障局、成都大學(xué)、華南師范大學(xué)、四川省邛崍市教育局、北京師范大學(xué)的發(fā)文量靠前。其中，湖州師范學(xué)院發(fā)文量為3 篇，占總樣本總量的2.65%，后8 家機(jī)構(gòu)為2 篇，占總樣本總量的1.77%，其他機(jī)構(gòu)均為1 篇，占總樣本總量的0.88%。由此可知，研究成果數(shù)量差別不大，研究機(jī)構(gòu)分布相對(duì)均衡，教育部直屬師范院校在我國(guó)“縣管校聘”政策研究中的科研領(lǐng)跑作用不明顯。此外，從地區(qū)文獻(xiàn)機(jī)構(gòu)產(chǎn)出數(shù)量來(lái)看，各地對(duì)“縣管校聘”政策研究的學(xué)術(shù)關(guān)注度差異顯著。四川、山東、浙江地區(qū)對(duì)“縣管校聘”關(guān)注度較高，研究成果比較豐富。這三地大、中、小學(xué)和教育局等相關(guān)部門(mén)參與政策調(diào)研，研究力度大，研究主體多元。與教育研究成果數(shù)量呈正相關(guān)。

第三，主要發(fā)文作者分析。運(yùn)用SATI3.2 軟件對(duì)“作者”統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，李茂森、朱家存、向立、李國(guó)強(qiáng)、李鵬5 位作者的發(fā)文量較多。其中，李茂森發(fā)文量為3 篇，占樣本總量的2.65%，其他4 位均為2 篇，占樣本總量的1.77%。他們?cè)谡哐芯恐邢鄬?duì)具有影響力，但資深學(xué)者對(duì)“縣管校聘”政策的追蹤研究和拓展研究尚少。

圖2 主要發(fā)文作者分析

第四，主要發(fā)文期刊分布。運(yùn)用SATI3.2 軟件對(duì)“期刊”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，“縣管校聘”政策研究主要集中在《中小學(xué)管理》（7 篇）、《教學(xué)與管理》（5 篇）、《教育發(fā)展研究》（4 篇）、《人民教育》（4 篇）、《基礎(chǔ)教育課程》（4 篇）、四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）（2 篇）、《當(dāng)代教育論壇》（2 篇）、《教育研究》（1 篇）、《教師教育研究》（1篇）、《教育研究與實(shí)驗(yàn)》（1 篇）、《教育評(píng)論》（1篇）、《當(dāng)代教育科學(xué)》（1 篇）、《上海教育科研》（1 篇）、《北京社會(huì)科學(xué)》（1 篇）等20 種期刊出版。其中，出版地在北京的有9 種，上海、武漢、太原各有2 種，濟(jì)南、長(zhǎng)沙、福州、成都、南昌各1 種。從文獻(xiàn)來(lái)源分布看，文獻(xiàn)總計(jì)113 篇，其中普刊72 篇，約占比64%；核心期刊41 篇，約占比36%，CSSCI 期刊27 篇,約占比24%。優(yōu)質(zhì)成果產(chǎn)出速度較快，短期內(nèi)創(chuàng)造出較多高質(zhì)量研究成果，表明整體研究層次提升。

第五，主要學(xué)科分布。以社會(huì)科學(xué)二輯為研究背景的文獻(xiàn)數(shù)量達(dá)到95.58%，其他學(xué)科研究背景的文獻(xiàn)數(shù)量不足5%，研究視野比較局限，學(xué)科統(tǒng)籌運(yùn)用表現(xiàn)不足，“縣管校聘”研究亟需在新的學(xué)科視域和方法論上有新的突破。

第六，被引文獻(xiàn)分析。研究文獻(xiàn)引用頻次，不僅表明該文獻(xiàn)在該領(lǐng)域的重要程度，而且該成果構(gòu)成了該領(lǐng)域的知識(shí)基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行分析有助于更深層次地把握相關(guān)研究的發(fā)展歷程?！翱h管校聘”領(lǐng)域排在前列的高被引文獻(xiàn)見(jiàn)表1。其中，引用率最高的文獻(xiàn)是方征的論文《“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的實(shí)施困境與改進(jìn)》（2016）。該文以廣東A 縣為調(diào)研樣本，指出“縣管校聘”政策在實(shí)施中存在著各行政部門(mén)之間協(xié)調(diào)難，“校”聘權(quán)小責(zé)大，教師不愿參與交流等問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出三項(xiàng)對(duì)策：一是提高教育行政部門(mén)財(cái)權(quán)和事權(quán)；二是加強(qiáng)學(xué)校樞紐功能；三是切實(shí)保障教師權(quán)益。

表1 高被引文獻(xiàn)

排在第2 位的被引文獻(xiàn)是操太圣和盧乃桂的論文《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》（2018），該文剖析了教師輪崗交流政策的核心目標(biāo)及理論基礎(chǔ)的合理性，提出“縣管校聘”模式下輪崗教師管理系統(tǒng)化策略：發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，落實(shí)教育公共性理念；堅(jiān)持整體性決策思維，形成共治機(jī)制；發(fā)揮政府管理職能，優(yōu)化區(qū)域師資結(jié)構(gòu)；尊重教師發(fā)展需求，聚焦學(xué)校內(nèi)力提升。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“縣管校聘”政策進(jìn)一步推進(jìn)，亟待建構(gòu)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制、完善教師工資福利保障機(jī)制、提高政策的可操作性、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

（二）“縣管校聘”政策研究關(guān)注的主題

1.“縣管校聘”政策的理論研究

從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，“縣管校聘”與義務(wù)教育、教師流動(dòng)三者呈高度相關(guān)性。21 世紀(jì)初，“縣管校聘”概念還未完全成型，但已有學(xué)者將其當(dāng)作解決義務(wù)教育階段教師流動(dòng)體制性障礙的“良方”。因此，早期論證“縣管校聘”政策的可行性、構(gòu)建與預(yù)設(shè)其內(nèi)涵的文章較多。如，譚梅（2011）從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理論和均衡配置資源思想闡釋“縣管校聘”的理論基礎(chǔ)，剖析了其運(yùn)行機(jī)制①；姜超、鄔志輝（2015）指出，“縣管校聘”存在過(guò)高估計(jì)教師作用、對(duì)行政協(xié)調(diào)困難估計(jì)不足等風(fēng)險(xiǎn)，并從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的角度預(yù)測(cè)了該項(xiàng)改革所面臨的挑戰(zhàn)，提出了政策運(yùn)行的邏輯前提。②

由于“縣管校聘”政策頒布突顯了促進(jìn)師資均衡配置的政策功能。學(xué)者們的理論研究愈發(fā)聚焦于“縣管校聘”政策的功用價(jià)值，在解讀政策內(nèi)涵與特征、論證政策背后的學(xué)理關(guān)系之余，構(gòu)建“縣管校聘”政策內(nèi)容，以化解師資配置失衡效果的成果明顯增多。如汪明（2015）從淡化教師校籍身份管理，促進(jìn)教師交流制度落實(shí)，化解師資配置矛盾等方面，預(yù)判了“縣管校聘”制度的功能③；李茂森（2019）從破除教師交流輪崗實(shí)施的管理體制障礙，統(tǒng)籌使用縣域內(nèi)的教師資源，激發(fā)教師隊(duì)伍的內(nèi)在活力等方面闡釋政策意義④?！翱h管校聘”制度的功用取向研究逐漸成為理論研究的主流，沖淡了對(duì)“縣管校聘”元認(rèn)知的思考。

2.“縣管校聘”政策實(shí)效反饋研究

隨著各地局部試點(diǎn)探索以及教育部?jī)膳?9 個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，“縣管校聘”改革實(shí)施的成效與問(wèn)題開(kāi)始成為政策研究的焦點(diǎn)，學(xué)者們大多以“政策背景—實(shí)施問(wèn)題—解決策略”為研究框架，對(duì)“縣管校聘”政策的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)反思。

（1）政策執(zhí)行成效研究。綜觀各類(lèi)文獻(xiàn)，“縣管校聘”政策實(shí)施，在優(yōu)化師資配置、提升整體辦學(xué)活力與質(zhì)量、實(shí)施教師有序流動(dòng)等方面取得了初步成效，部分實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期。鄭茵中（2010）對(duì)福建省自2008 年開(kāi)始實(shí)施的“縣管校用”政策試點(diǎn)的實(shí)施成效進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為該項(xiàng)政策在均衡優(yōu)質(zhì)師資、提高教師工作熱情及教師隊(duì)伍整體業(yè)務(wù)水平等方面成效明顯⑤。李江源（2015）對(duì)成都市“縣管校聘”實(shí)踐進(jìn)行評(píng)估，指出該項(xiàng)政策助推了全市義務(wù)教育高位均衡，激發(fā)了教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展活力，提升了學(xué)校辦學(xué)水平⑥。孫小燕（2019）對(duì)山東省2015 年起推進(jìn)教師“縣管校聘”改革成效進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)改革促進(jìn)師資城鄉(xiāng)共享，優(yōu)化了師資結(jié)構(gòu)，激發(fā)了教師隊(duì)伍活力⑦。吳建芳（2018）則從教師職業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，指出“縣管校聘”改革有利于消除教師職業(yè)倦怠，增強(qiáng)教師活力⑧。王星飛等（2021）研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施“縣管校聘”改革后，教師當(dāng)班主任的積極性和教研活動(dòng)的主動(dòng)性增強(qiáng)，學(xué)校教育質(zhì)量全面提升。

（2）政策實(shí)施問(wèn)題研究。從政策落地情況看，實(shí)際改革過(guò)程中也存在一些隱憂。有學(xué)者對(duì)“縣管校聘”的實(shí)施成效持審慎態(tài)度，并對(duì)其實(shí)施負(fù)效應(yīng)進(jìn)行研究。高瑜（2014）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革帶來(lái)了教師歸屬感的喪失、教師流動(dòng)后的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)缺乏保障等問(wèn)題⑨。姜超、鄔志輝（2015）指出，“縣管校聘”存在過(guò)高估計(jì)教師作用、對(duì)行政協(xié)調(diào)困難估計(jì)不足等風(fēng)險(xiǎn)⑩。朱家存等（2018）研究表明，在教師管理中，學(xué)校與教育行政部門(mén)存在一定沖突，“縣管校聘”相關(guān)制度安排喪失了其應(yīng)有的激勵(lì)和約束功能，并使教師“無(wú)校籍”管理的副作用被放大?。李國(guó)強(qiáng)（2019）基于該政策實(shí)施現(xiàn)狀，提出由于政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程的偏差和公允喪失，流動(dòng)教師在身份認(rèn)同、行為回報(bào)、情感依戀、生活融入上無(wú)法與“縣管校聘”機(jī)制的需求保持一致，在跨校交流中缺失歸屬感?。向立（2019）研究發(fā)現(xiàn)，在學(xué)校和教師主動(dòng)性不足的情況下推行“縣管校聘”改革，會(huì)加重教師資源配置的“馬太效應(yīng)”，加劇城鄉(xiāng)、校際教育差距?。

（3）政策實(shí)施問(wèn)題溯因研究。在總結(jié)實(shí)施成效的同時(shí)，部分學(xué)者對(duì)“縣管校聘”實(shí)施情況及普遍問(wèn)題開(kāi)展了定性和定向研究，并從政策文本、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和執(zhí)行環(huán)境四個(gè)維度鎖定目前改革面臨的主要病癥及病因。

第一，政策文本表述模糊。現(xiàn)有政策中尚未明確“縣管”“校聘”的具體內(nèi)容，實(shí)施細(xì)則不詳，表述模糊，缺乏可操作性。陳慶禮（2021）提出，到目前為止，“縣管校聘”國(guó)家政策均是零散地分布在各種文件之中，國(guó)家層面對(duì)“縣管校聘”政策內(nèi)容缺乏明確界定，導(dǎo)致地方政府出臺(tái)的政策缺乏精準(zhǔn)性和可操作性?。孫小燕（2019）提出，基層教育行政人員和專(zhuān)任教師對(duì)政策缺乏深入了解，實(shí)施者存在理解偏差，使政策落實(shí)存在問(wèn)題。有些地區(qū)甚至出現(xiàn)政策扭曲，如將“縣管校聘”改革直接變?yōu)槟┪惶蕴`背了改革初衷。

第二，政策執(zhí)行主體協(xié)同效率不高。“縣管校聘”改革，涉及教育、編制、人事、財(cái)政等多個(gè)政府職能部門(mén)，政策執(zhí)行主體多元，存在權(quán)責(zé)邊界不清，協(xié)同效能不高等問(wèn)題。宋宇、周洪宇（2020）認(rèn)為，各職能部門(mén)在改革過(guò)程中的權(quán)力邊界尚未厘清，推行改革易觸動(dòng)不同職能部門(mén)的權(quán)力分配和資源配置，影響其核心利益，故易遭遇基層阻力?。李茂森（2019）認(rèn)為，改革過(guò)程中對(duì)學(xué)校用人自主權(quán)的監(jiān)管存在真空地帶，教師管理服務(wù)存在碎片化的問(wèn)題?。方征、謝辰（2016）提出，由于缺乏精干、合理、高效的組織機(jī)構(gòu)和部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，管理職能部門(mén)多，行政協(xié)調(diào)難。而縣級(jí)教育行政部門(mén)權(quán)小責(zé)大，不具備與政策實(shí)施相匹配的主事權(quán)力，不能有效調(diào)配師資服務(wù)于改革需要?。

第三，政策目標(biāo)群體主動(dòng)性不強(qiáng)。王海納（2016）研究表明，在政策執(zhí)行過(guò)程中，教師身份的邏輯分歧，被動(dòng)流動(dòng)的處境，流動(dòng)權(quán)益保障不全，教師績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)缺失，對(duì)學(xué)校參與交流的利益補(bǔ)償和教師流動(dòng)訴求關(guān)注不夠?。鄧熙（2016）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)校本位思想普遍，管理壓力增大，改革主動(dòng)性不強(qiáng)，政策執(zhí)行易遭遇目標(biāo)群體軟抵抗?。劉善槐（2022）研究發(fā)現(xiàn)，“縣管校聘”改革存在政策執(zhí)行者的道德風(fēng)險(xiǎn)，如地方編辦、人社、財(cái)政等部門(mén)對(duì)改革不配合或虛假配合，教育行政部門(mén)推行形式化、片面化改革，學(xué)校管理者“權(quán)力尋租”“關(guān)系運(yùn)作”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，等等?，導(dǎo)致政策目標(biāo)群體參與改革的主動(dòng)性不強(qiáng)。

第四，政策執(zhí)行配套機(jī)制不到位?！翱h管校聘”旨在打破學(xué)校間教師校際交流的體制性障礙，而該項(xiàng)制度的有效實(shí)施又有待于教師定期交流制的有序推進(jìn)。但現(xiàn)行教師定期交流制度本身尚不健全。從改革實(shí)踐來(lái)看，在教育系統(tǒng)內(nèi)部，還沒(méi)有健全的符合“縣管校聘”改革要求的統(tǒng)一的教師編制設(shè)置、薪酬待遇、職稱(chēng)晉升、教研培訓(xùn)、評(píng)價(jià)激勵(lì)以及督導(dǎo)等制度。在教育系統(tǒng)外部，尚未形成有利于“縣管校聘”改革推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。而這些配套措施的完善又絕非一朝一夕的事情，使該項(xiàng)改革因缺乏多方配套措施而推進(jìn)乏力。鄧熙（2016）研究發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行環(huán)境的監(jiān)督、保障、服務(wù)機(jī)制缺失，教師權(quán)益缺乏有效保障，使政策實(shí)施流于形式。張旺（2015）提出，改革過(guò)程存在縣級(jí)財(cái)政拿錢(qián)難、編制人事難放權(quán)、學(xué)校教師難認(rèn)可、配套措施難跟進(jìn)等問(wèn)題?。這些問(wèn)題表明，推行“縣管校聘”改革還有漫長(zhǎng)的路要走。

3.“縣管校聘”改革深度推進(jìn)的對(duì)策研究

縱觀“縣管校聘”改革的實(shí)施狀況，政策預(yù)期與實(shí)施現(xiàn)實(shí)之間存在較大差距。學(xué)者們通過(guò)對(duì)政策實(shí)施成效的調(diào)查、問(wèn)題索因和策略探尋，基于各自立場(chǎng)總結(jié)反思政策實(shí)施各環(huán)節(jié)存在的突出問(wèn)題，尋求有效的解決策略。鄭茵中（2010）建議，要加大政策宣傳力度，營(yíng)造良好的輿論環(huán)境?。朱家存、馬興（2018）提出，實(shí)現(xiàn)師資均衡配置，要求教師編制管理從無(wú)校籍走向一體化?。張?jiān)丛矗?019）認(rèn)為，要提高教師交流補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)教師交流的積極性?。方征、謝辰（2016）提議，完善教師交流激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)教師歸屬感?。姜超、鄔志輝（2015）倡導(dǎo)，建立縣域內(nèi)教師需求電子平臺(tái)和教師管理聯(lián)席會(huì)議制度?。操太圣、盧乃桂（2018）主張，要堅(jiān)持整體性決策思維，形成共同治理機(jī)制?。侯潔等倡議（2017）建構(gòu)政府部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、完善教師工資福利保障機(jī)制、提高政策的可操作性?。王正青（2017）提出，要從宏觀制度環(huán)境、中觀資源配置、微觀教學(xué)活動(dòng)和外部社會(huì)支持等維度，構(gòu)建教師公共治理系統(tǒng)框架?。宋宇、周洪宇（2020）提議，建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立教師管理服務(wù)中心，建立教師需求報(bào)送制度，健全教師交流激勵(lì)保障機(jī)制?。陳慶禮、蔡文伯（2021）提議，應(yīng)該構(gòu)建“縣管校聘”改革成本分擔(dān)機(jī)制，健全改革激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)改革督導(dǎo)?。趙垣可，劉善槐（2022）建議，完善“縣管校聘”政策體系，構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方改革的積極性?。

四、“縣管校聘”政策未來(lái)研究展望

“縣管校聘”是對(duì)傳統(tǒng)教師人事管理體制的一項(xiàng)重大的充滿復(fù)雜性的變革，涉及部門(mén)間權(quán)力轉(zhuǎn)換、學(xué)校管理架構(gòu)的調(diào)整、教師利益及學(xué)校文化傳承等諸多方面。對(duì)“縣管校聘”的研究，總體上已從重視“功能性”要素，到強(qiáng)調(diào)“問(wèn)題性”要素，再到重視“策略性”要素，政策研究逐步由單一維度走向復(fù)雜，未來(lái)研究將出現(xiàn)一些新的發(fā)展動(dòng)向。

第一，將進(jìn)一步聚焦元問(wèn)題研究。研究對(duì)象從“縣管校聘”功用研究走向進(jìn)一步聚焦其元問(wèn)題研究。由于“縣管校聘”政策設(shè)計(jì)是為了完成教師交流體制性障礙的“救贖”，因此學(xué)術(shù)界早期更聚焦于其制度功用價(jià)值的探討，而對(duì)“縣管校聘”本身元問(wèn)題的研究則相對(duì)邊緣化，致使諸多政策元問(wèn)題研究還不透徹，還有很多基礎(chǔ)問(wèn)題亟待厘清。如“縣管”與“校聘”各自的權(quán)力邊界是怎樣的？教師聘任制怎樣與教師公益一類(lèi)事業(yè)單位員工身份相匹配？“校聘”與相關(guān)教育法規(guī)的融合等問(wèn)題，都亟待厘清。否則，在具體實(shí)踐中，政策執(zhí)行主體容易產(chǎn)生理解偏差，而使政策在基層實(shí)施過(guò)程中變形走樣，甚至背離政策實(shí)施的初衷。

第二，將進(jìn)一步加強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制研究?！翱h管校聘”教師人事管理體制改革的核心問(wèn)題是運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)施方案制定。但已有研究中，主要是對(duì)部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的介紹，而對(duì)運(yùn)行機(jī)制本身的研究，特別是對(duì)機(jī)制運(yùn)行成效的量化研究，還比較薄弱。因此，回歸和聚焦“縣管校聘”元問(wèn)題研究，厘清政策法律困境，界定各執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，開(kāi)展改革實(shí)施方案與運(yùn)行機(jī)制等研究，將成為未來(lái)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。

第三，研究模式將進(jìn)一步豐富。目前，以教育學(xué)科為研究背景的文獻(xiàn)達(dá)107 篇，跨學(xué)科研究文獻(xiàn)數(shù)量還很少。未來(lái)研究將引入跨學(xué)科研究，即引入社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、歷史學(xué)、人類(lèi)學(xué)跨學(xué)科視野，運(yùn)用多學(xué)科研究方法與思維模式，以關(guān)照此項(xiàng)改革的社會(huì)性和復(fù)雜性。在研究方法上，將引入比較研究，從歷史和國(guó)際成功案例中尋求可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，找出理論依據(jù)。同時(shí)，還可引入政策工具的視角、系統(tǒng)論的研究方法，運(yùn)用結(jié)果分析、結(jié)構(gòu)功能分析、系統(tǒng)分析、辨證分析，提出改進(jìn)建議。

第四，研究層次將進(jìn)一步縱深發(fā)展?；谖墨I(xiàn)計(jì)量學(xué)統(tǒng)計(jì)出排名前5 位的高產(chǎn)作者，每人文獻(xiàn)發(fā)表均為2 篇，表明缺少學(xué)者對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行深入持續(xù)的跟蹤研究，且研究框架趨于模式化，內(nèi)容大多是在政策背景、實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和解決策略這三個(gè)方面展開(kāi)論述，研究對(duì)象多局限于試點(diǎn)地區(qū)，以提出對(duì)策為研究終點(diǎn)，研究層次還有待向縱深方向發(fā)展。未來(lái)研究將不再以提出對(duì)策建議為終點(diǎn)，而應(yīng)持續(xù)對(duì)對(duì)策實(shí)施成效進(jìn)行跟蹤評(píng)估。另外，“縣管校聘”是為了破除教師定期交流的體制性障礙而推行的改革，因此，以系統(tǒng)論的研究視野，將“縣管校聘”與教師定期交流整合在一起開(kāi)展一體化的研究將是另一種趨勢(shì)。學(xué)術(shù)界應(yīng)以整合的跨學(xué)科社會(huì)研究方法與思維模式，深入研究政策實(shí)踐狀態(tài)，形成創(chuàng)新性的政策實(shí)施方案，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)論證為政策完善提供前瞻性研究。

注釋?zhuān)?/p>

① 譚梅：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師發(fā)展 均衡配置教師資源——成都市溫江區(qū)教師“縣管校用”機(jī)制之政策制度解析》，《教育與教學(xué)研究》2011 年第7 期。

②⑩? 姜超、鄔志輝：《“縣管校聘”教師人事制度改革的政策前提與風(fēng)險(xiǎn)》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版） 2015 年第6 期。

③ 汪明：《“縣管校聘”是教師管理體制重大變革》，《中國(guó)教育報(bào)》2015 年4 月17 日。

④? 李茂森：《“縣管校聘”實(shí)施方案研究與再思考——基于浙、皖、粵、魯、閩等5 省“縣管校聘”改革實(shí)施意見(jiàn)的內(nèi)容分析》，《教育發(fā)展研究》2019 年第2 期。

⑤? 鄭茵中：《福建省義務(wù)教育教師“縣管校用”政策實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，《福建教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4 期。

⑥ 李江源、張艷：《縣管校聘：成都市教師管理制度實(shí)踐探索》，《教育與教學(xué)研究》2015 年第10 期。

⑦ 孫小燕：《“縣管校聘”教師管理政策存在問(wèn)題及對(duì)策研究》，青島大學(xué)2019 年碩士學(xué)位論文。

⑧ 吳建芳：《“縣管校聘”是教師流動(dòng)機(jī)制還是退出機(jī)制？》，《內(nèi)蒙古教育》2018 年第21 期。

⑨ 高瑜：《縣管校用：統(tǒng)籌縣域教師管理的制度創(chuàng)新》，《現(xiàn)代中小學(xué)教育》2014 年第12 期。

?? 朱家存、馬興：《城鄉(xiāng)教師編制管理：從無(wú)校籍走向一體化》，《教育研究與實(shí)驗(yàn)》2018 年第6 期。

? 李國(guó)強(qiáng)、邵光華：《縣管校聘背景下教師交流現(xiàn)狀分析與對(duì)策》，《教學(xué)與管理》2019 年第34 期。

? 向立、李鵬、徐萌：《深入推進(jìn)教師“縣管校聘”管理的探析》，《管理觀察》2019 年第26 期。

? 陳慶禮：《“縣管校聘”政策執(zhí)行的制約因素與調(diào)適路徑——基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型的分析》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2021 年第4 期。

?? 宋宇、周洪宇：《深化“縣管校聘”助推良方落地》，《長(zhǎng)江教育研究院電子期刊》2020 年第2 期。

?? 方征、謝辰：《“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的實(shí)施困境與改進(jìn)》，《教育發(fā)展研究》2016 年第8 期。

? 王海納：《教師“縣管校用”政策執(zhí)行研究》，東北師范大學(xué)2016 年碩士學(xué)位論文。

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