基于協(xié)同治理的政府預(yù)算績效管理研究

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2018年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出要構(gòu)建起預(yù)算管理和績效管理有效結(jié)合的預(yù)算績效管理體系，從績效目標(biāo)管理、績效落實(shí)監(jiān)督、績效考核和應(yīng)用等方面對預(yù)算績效管理體系的完善提出了指導(dǎo)意見，為政府績效管理做好了頂層設(shè)計。各級地方政府都依據(jù)《意見》要求積極進(jìn)行探索和實(shí)踐，取得了一系列的成績，但是也面臨著許多的問題。其中，缺少多元主體的協(xié)同配合最為突出，嚴(yán)重影響了政府預(yù)算績效管理的實(shí)施效果?；诖耍槍σ詤f(xié)同治理為基礎(chǔ)的政府預(yù)算績效管理進(jìn)行研究，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、協(xié)同治理與政府預(yù)算績效管理相關(guān)概述

（一）協(xié)同治理的概念

協(xié)同指的是系統(tǒng)中各個要素通過互相作用構(gòu)建成為統(tǒng)一整體的過程，治理指的是各個行動者為了共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)拋棄分歧形成統(tǒng)一認(rèn)識的過程。協(xié)同治理指的是一種具有特殊含義的公私系統(tǒng)模式，其特征有四個方面，分別是主體的多元性、主體關(guān)系的對等性、治理目標(biāo)的一致性、主體之間的聯(lián)動性。

（二）政府預(yù)算績效的概念

政府預(yù)算績效協(xié)同治理指的是政府機(jī)構(gòu)各個主體通過主動規(guī)范的組織活動，通過不同類型的溝通模式，使預(yù)算績效管理各個要素在規(guī)范科學(xué)的結(jié)構(gòu)中完成有效的結(jié)合，全面梳理各個主體之間的關(guān)系，落實(shí)協(xié)同治理措施，使預(yù)算的分配與結(jié)果建立連接，構(gòu)建起多元主體有效協(xié)同的預(yù)算績效管理體系，使其具備規(guī)劃、預(yù)算、考核、監(jiān)督等各項(xiàng)功能，從而使財政資源得到高效的利用，更好地創(chuàng)造社會效益[1]。

（三）協(xié)同治理與政府預(yù)算績效管理內(nèi)在契合性分析

1.多部門參與

預(yù)算績效管理并不只是財政部門的工作，需要各個主體的協(xié)同配合，主要包括三個層面七個類型。（1）領(lǐng)導(dǎo)層。指的是各級政府和黨委，主要職能是對區(qū)域內(nèi)的預(yù)算績效管理工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。（2）執(zhí)行層。指的是各級財政部門以及預(yù)算單位，主要職責(zé)是制定預(yù)算績效管理計劃，設(shè)計有關(guān)的制度。（3）問責(zé)層，負(fù)責(zé)對預(yù)算績效管理工作的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和考核，包括審計部門、人大、專業(yè)機(jī)構(gòu)以及社會公眾。

2.多主體聯(lián)動

績效管理和預(yù)算管理執(zhí)行主體之間具有互相促進(jìn)和協(xié)同的關(guān)系，預(yù)算管理產(chǎn)生的數(shù)據(jù)可以為績效管理提供支持，而績效管理能夠?yàn)轭A(yù)算評價和監(jiān)督管理提供保障。同時，預(yù)算管理和績效管理主體的目標(biāo)存在一致性，績效管理各個主體的工作目標(biāo)都是為了財政資源得到有效利用，而預(yù)算主體的主要目標(biāo)是對單位財務(wù)總額進(jìn)行控制，從而實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約。

3.全過程配合

政府預(yù)算績效管理全過程的配合主要體現(xiàn)在時間和程序兩個層面。從時間層面來說，多數(shù)地方政府預(yù)算編制周期都是一年，但是在執(zhí)行年度預(yù)算過程中無法對一些重點(diǎn)項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行調(diào)整，就算政府機(jī)構(gòu)制定了中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，但只是在年度預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p。為了解決這一問題，需要將績效管理機(jī)制覆蓋到預(yù)算管理當(dāng)中，保證資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)收入和支出的動態(tài)平衡。從程序?qū)用鎭碚f，預(yù)算績效管理相對于傳統(tǒng)預(yù)算模式更加復(fù)雜，是一個不斷重復(fù)和優(yōu)化的系統(tǒng)，與戰(zhàn)略制定、計劃執(zhí)行、考核評價等都存在緊密的聯(lián)系，而預(yù)算只是其中一個環(huán)節(jié)，而各個環(huán)節(jié)涉及的部門存在差異，所以需要彼此之間緊密的協(xié)同與配合。

二、協(xié)同治理下政府預(yù)算績效管理的實(shí)施路徑

（一）以“內(nèi)部控制”和“外部問責(zé)”為管理目標(biāo)

將績效理念引入預(yù)算管理中，主要的目標(biāo)包括預(yù)算分配調(diào)整、財政危機(jī)緩解、資金利用強(qiáng)化、績效責(zé)任強(qiáng)化、治理水平提高等，通常分為“內(nèi)部控制”和“外部問責(zé)”兩種類別。要想強(qiáng)化政府治理責(zé)任，要從源頭上構(gòu)建起為公民負(fù)責(zé)的理念，有效控制權(quán)力使用，加強(qiáng)責(zé)任追究，所以，全面預(yù)算績效管理需要構(gòu)建起覆蓋面更廣的協(xié)同機(jī)制，對政府績效進(jìn)行明確。一方面，要充分利用預(yù)算文件以及績效數(shù)據(jù)所具有的完整性和明確性，實(shí)現(xiàn)外部問責(zé)的強(qiáng)化。另一方面，要使利益相關(guān)者熟悉和了解預(yù)算流程，并且積極參與到各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，從而提高預(yù)算的可追責(zé)性和透明性。

（二）厘清內(nèi)外各方權(quán)責(zé)關(guān)系

1.政府的責(zé)任

地方政府要依據(jù)國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，制定出科學(xué)有效的操作流程和管理模式，構(gòu)建起高效的組織架構(gòu)，確立黨在預(yù)算績效管理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；作為預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，各級地方政府和機(jī)構(gòu)要積極承擔(dān)在預(yù)算績效中的職責(zé)；財政部門主要的職責(zé)是協(xié)調(diào)和組織預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作；審計部門的主要責(zé)任是對預(yù)算績效管理工作的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督；績效信息要及時報送給地方人大，并落實(shí)公開制度；紀(jì)檢部門要對違紀(jì)行為進(jìn)行追責(zé)。要明確黨委、地方政府和人大之間的協(xié)同治理框架，對各個部門的職責(zé)進(jìn)行明確[2]。

2.財政部門的責(zé)任

首先，財政部門要對各個機(jī)構(gòu)和單位在預(yù)算績效管理中的責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行明確，構(gòu)建起高效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，為各項(xiàng)工作的開展奠定基礎(chǔ)。其次，制定預(yù)算績效管理規(guī)范，優(yōu)化技術(shù)指引，依據(jù)資金用途、組織結(jié)構(gòu)、管理特點(diǎn)等進(jìn)行指標(biāo)庫的構(gòu)建。再次，建立規(guī)范的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的預(yù)測和分析，強(qiáng)化中期規(guī)劃預(yù)算和年度審核[3]。最后，全面收集和分析政府財務(wù)信息以及績效數(shù)據(jù)，以績效為中心編制政府綜合財務(wù)報告，并依據(jù)有關(guān)制度進(jìn)行公開。政府部門可以參考OECD 國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，成立專業(yè)的績效管理團(tuán)隊，設(shè)立單獨(dú)的財政機(jī)構(gòu)，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)專業(yè)的分析，采用財政預(yù)測、成本估算、政策辯論等方法，識別政策中存在的風(fēng)險問題，提高財政管理的有效性。

3.發(fā)改委的責(zé)任

發(fā)改委要將各項(xiàng)資源集中到歸口財政部門，改變過去各個部門之間條塊分割利益的模式，將各項(xiàng)公共資金納入預(yù)算績效管理范圍之中。作為預(yù)算績效管理的核心機(jī)構(gòu)，發(fā)改委不但要履行項(xiàng)目審批、資金分配等職能，還要將重心放在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、政策方針規(guī)劃、財政風(fēng)險預(yù)估等工作中，對重大政策的執(zhí)行進(jìn)行協(xié)調(diào)和組織。發(fā)改委要充分發(fā)揮自身宏觀管理優(yōu)勢，為政府中期財政規(guī)劃和政策績效目標(biāo)的制定提出有效的建議，在國務(wù)院和人大的領(lǐng)導(dǎo)下，對預(yù)算決策的制定進(jìn)行科學(xué)的分析。

4.預(yù)算責(zé)任主體的責(zé)任

作為預(yù)算申請和資金使用的主體，預(yù)算部門是預(yù)算績效管理的具體責(zé)任人，需要依據(jù)審計、人大、財政等上級部門提出的要求開展各項(xiàng)工作。預(yù)算單位和部門要依據(jù)政府制定的整體戰(zhàn)略規(guī)劃編制與自身實(shí)際情況相匹配的預(yù)算計劃、執(zhí)行目標(biāo)、績效指標(biāo)等，并通過規(guī)范化的項(xiàng)目管理，在績效框架的彈性范圍內(nèi)對各項(xiàng)資源進(jìn)行合理配置，依據(jù)自我評價的結(jié)果，編制出以績效為指導(dǎo)方向的財務(wù)報告，并依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開，接受審計部門的監(jiān)督和檢查，通過績效聽證和財政評價等監(jiān)督方法，構(gòu)建起科學(xué)的問責(zé)框架。為了提高預(yù)算績效管理的可持續(xù)性，預(yù)算責(zé)任主體要積極開展自我評價和反饋報告，減少對第三方機(jī)構(gòu)的依賴，從而實(shí)現(xiàn)運(yùn)行成本的節(jié)約，提高績效管理的質(zhì)量。

5.審計部門的責(zé)任

作為預(yù)算績效管理的內(nèi)部監(jiān)督主體，審計部門要依據(jù)有關(guān)規(guī)定獨(dú)立負(fù)責(zé)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計和監(jiān)督。首先，審計部門不但要對政府預(yù)算執(zhí)行和資金收支情況進(jìn)行審計，而且要對各級政府和預(yù)算部門以績效為導(dǎo)向編制出的財務(wù)報告開展審計，對績效數(shù)據(jù)的完整性和真實(shí)性進(jìn)行審核與查驗(yàn)，編制出審計報告和建議，從而保證公共資源可以得到透明規(guī)范的利用，為政府公共責(zé)任的履行提供保障[4]。其次，審計部門可以在地方黨委、政府以及人大的領(lǐng)導(dǎo)下，針對宏觀政策方針的推進(jìn)情況以及財政風(fēng)險性較高項(xiàng)目和政策的落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)審計，重點(diǎn)針對其效益性和合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，為后續(xù)責(zé)任的追究或者財務(wù)和績效責(zé)任的解除奠定基礎(chǔ)。最后，審計部門要對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計，嚴(yán)格落實(shí)離任審計制度，保證績效責(zé)任到人，建立和執(zhí)行重大項(xiàng)目責(zé)任人終身追責(zé)制度。

6.人大的責(zé)任

人大要提升其監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性，構(gòu)建起權(quán)力部門對政府機(jī)構(gòu)落實(shí)預(yù)算績效管理制度的倒逼模式。依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，地方人大和常委會對于預(yù)算和決算具有審批權(quán)，對于預(yù)算執(zhí)行具有監(jiān)督權(quán)，是預(yù)算績效管理主要的外部監(jiān)督力量。人大可以通過預(yù)算數(shù)據(jù)調(diào)用、績效聽證、滿意度調(diào)查等方法，全面科學(xué)地對民眾的意見進(jìn)行收集、整理和反饋，將重點(diǎn)項(xiàng)目和政策的監(jiān)督作為切入點(diǎn)，對同級政府預(yù)算績效管理的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和考核，督促政府積極進(jìn)行績效管理信息的公示，使其加強(qiáng)對績效結(jié)果的反饋和應(yīng)用。同時，人大還可以將權(quán)力下放給審計機(jī)構(gòu)，針對政府預(yù)算績效整體落實(shí)情況、重大政策項(xiàng)目開展情況、財政收入政策的執(zhí)行情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和評價，將考核評估結(jié)果跟預(yù)算審核、決算監(jiān)督、績效查驗(yàn)等進(jìn)行對接，從而對政府機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門進(jìn)行責(zé)任追究和質(zhì)詢。

（三）利用信息共享協(xié)調(diào)績效評價標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我們國家各個維度的政府績效管理和考核都同時開展和推進(jìn)，互相之間缺乏有效的協(xié)同和配合。短時間內(nèi)要想使這一情況得到改善，需要加強(qiáng)信息的分享和調(diào)用，構(gòu)建起完善的績效評價信息共享機(jī)制，使績效評價指標(biāo)和數(shù)據(jù)能夠互相協(xié)調(diào)、支撐和補(bǔ)充。比如，在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考察和任用時，選擇采用的德能勤績四個方面的指標(biāo)，都應(yīng)該在單位績效上有所體現(xiàn)，所以要將領(lǐng)導(dǎo)干部所管部門的預(yù)算績效考評結(jié)果引入其綜合績效考評指標(biāo)體系當(dāng)中。還可以將上級部門對下級部門的績效評價與資金轉(zhuǎn)移支付的績效評價結(jié)果進(jìn)行對接[5]。反之，也可以把政府行政效果和能力考核、行政執(zhí)法風(fēng)氣評議等結(jié)果與部門資金支出的績效評價進(jìn)行對接。從政府長遠(yuǎn)發(fā)展角度來說，要將行政管理、預(yù)算管理、人員管理等進(jìn)行科學(xué)的連接，提高政府機(jī)構(gòu)整體的責(zé)任意識，構(gòu)建起績效管理各個主體之間互相協(xié)同彼此推進(jìn)的制度體系。

（四）借助轉(zhuǎn)移支付建立預(yù)算績效管理聯(lián)動機(jī)制

預(yù)算績效管理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是所有的財政資金，上級轉(zhuǎn)移支付的資金以及下級的配套資金，都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算績效管理的范圍當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)全過程和全環(huán)節(jié)的績效管理。首先，要加強(qiáng)基層地方政府預(yù)算績效管理理念的宣貫，積極進(jìn)行基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，針對預(yù)算績效管理較為落后的區(qū)域，上級政府部門要在制度規(guī)范、指標(biāo)庫、網(wǎng)絡(luò)平臺等各個方面給予資金支持和技術(shù)指導(dǎo)，使其從高起點(diǎn)開始進(jìn)行預(yù)算績效管理工作。其次，上級政府部門要為下級部門的預(yù)算績效管理工作提供支持，要合理把握考核評價與技術(shù)指導(dǎo)之間的平衡，制定出科學(xué)規(guī)范的工作考核機(jī)制，將下級政府預(yù)算績效管理工作的具體成果與上級政府的績效考核進(jìn)行對接。最后，要積極深化分稅制改革，依據(jù)資金支出責(zé)任和事項(xiàng)權(quán)利相匹配的原則，將資金支付的轉(zhuǎn)移作為切入點(diǎn)，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理聯(lián)動模式的構(gòu)建，形成與資金轉(zhuǎn)移支付相匹配的預(yù)算績效管理體系。

（五）完善預(yù)算績效管理改革的配套措施

預(yù)算績效管理不但要求各個主體之間高效協(xié)同，而且也要持續(xù)推進(jìn)預(yù)算技術(shù)的配套改革。首先，要建立整體財政理念。要將財政預(yù)測與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行有效結(jié)合，建立政策方針和財政收入預(yù)測分析機(jī)制以及財政支出審查流程，從風(fēng)險管控和財政平衡角度對預(yù)算管理進(jìn)行重新審視。預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)向著編制前端延伸，拓展到政策制定、財政估算、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等環(huán)節(jié)當(dāng)中，從而構(gòu)建起以經(jīng)濟(jì)預(yù)測為基礎(chǔ)的預(yù)算績效管理模式。其次，要形成長期視野。當(dāng)前我國已經(jīng)構(gòu)建起以三年滾動預(yù)算編制為基礎(chǔ)的財政規(guī)劃模式，但是許多部門在進(jìn)行中期規(guī)劃的過程中沒有對宏觀形勢進(jìn)行準(zhǔn)確的分析和預(yù)測，對行業(yè)關(guān)鍵指標(biāo)的變化趨勢以及財政受到的影響缺乏科學(xué)的判斷，使得預(yù)算管理缺乏有效的約束和風(fēng)險的控制。同時，滾動預(yù)算周期為三年，而政府任期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時間設(shè)定為五年，使得銜接難度增加。因此，有關(guān)部門要強(qiáng)化財政預(yù)測分析功能，將中長期預(yù)算規(guī)劃時間設(shè)定為五年，并依據(jù)市場環(huán)境變化進(jìn)行科學(xué)調(diào)整[6]。再次，要構(gòu)建起科學(xué)完善的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，使預(yù)算編制的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)有效結(jié)合，緩解資源分配壓力。對于資金支出存在一定規(guī)律的延續(xù)性項(xiàng)目來說，預(yù)算部門要在財政部門的指導(dǎo)下制定出基于定額的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算的編審提供依據(jù)。最后，要建立部門績效方案和財務(wù)報告制度。一方面，制定年度績效方案，可以使預(yù)算執(zhí)行主體了解績效目標(biāo)，通過數(shù)據(jù)和信息的傳遞，能夠有效明確各個部門的績效責(zé)任。另一方面，通過年度財務(wù)報告的發(fā)布，財政、人大和審計可以對預(yù)算績效結(jié)果進(jìn)行審核與監(jiān)督，決定績效責(zé)任的追問和解除。

三、結(jié)束語

協(xié)同治理與政府預(yù)算績效管理之間具有很強(qiáng)的契合性，有關(guān)部門要將協(xié)同治理理論與預(yù)算績效管理進(jìn)行有效對接，在制度安排中利用協(xié)同治理的有關(guān)理念，設(shè)計出科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，從而構(gòu)建起與我國國情相匹配的預(yù)算績效管理模式。