公路事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制問題探究

李娜 五蓮縣公路事業(yè)發(fā)展中心

當(dāng)前公路事業(yè)單位采用全新的管理模式，以往預(yù)算管控方式已經(jīng)無法滿足發(fā)展要求。對此，公路事業(yè)單位理應(yīng)把預(yù)算內(nèi)控水平進(jìn)行整體提升，防范資金使用風(fēng)險(xiǎn)，提升建筑項(xiàng)目的管理水準(zhǔn)。

一、公路事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制概述與作用

（一）概述

公路事業(yè)單位預(yù)算管理包括較多內(nèi)容，主要指的是根據(jù)法定政策要求，設(shè)立集中性的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，明確收入來源與支出方向，代表了國家政策、財(cái)政工作的開展范圍。公路事業(yè)單位內(nèi)部控制指的是為了達(dá)到預(yù)期的預(yù)算管控目標(biāo)，工作人員結(jié)合各類經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展現(xiàn)狀，制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管控流程與措施，包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息溝通、控制活動、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)容。

（二）作用

公路事業(yè)單位管理的重要方法包括內(nèi)控機(jī)制與預(yù)算管理，其中內(nèi)控機(jī)制可以有效約束預(yù)算管理，而預(yù)算管理者可以保證內(nèi)部控制執(zhí)行效果，兩者相輔相成，形成預(yù)算內(nèi)控制度。公路事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算內(nèi)部控制機(jī)制，可以明確計(jì)劃奮斗目標(biāo)，并據(jù)此制定應(yīng)對措施與方法，根據(jù)運(yùn)營問題及時(shí)修正完善。同時(shí)，還可以強(qiáng)化單位預(yù)算管理事前、事中、事后控制力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)控制執(zhí)行問題，采取改進(jìn)措施，在保證單位資金使用效率的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會公共服務(wù)職能。

二、公路事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制問題

第一，缺乏科學(xué)的預(yù)算內(nèi)控意識，受事業(yè)收支管理模式的影響，公路事業(yè)單位重視預(yù)算資金撥款，但忽視了資金使用管理工作，沒有建立完整的內(nèi)控意識，也未營造良好的內(nèi)控環(huán)境，無法及時(shí)把控預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，管控效果較差。第二，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并不完善，設(shè)置模式簡單，并未安排專門的工作人員與崗位，沒有優(yōu)化整個部門內(nèi)部資源，以致公路事業(yè)單位的預(yù)算控制工作沒有組織保障。第三，預(yù)算管理流程有待完善。目前公路事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部管控工作依然根據(jù)單位特點(diǎn)、上年收支、年度財(cái)政等因素進(jìn)行核定，沒有細(xì)化至具體項(xiàng)目，預(yù)算項(xiàng)目與會計(jì)項(xiàng)目并不符合。同時(shí)，單位缺乏內(nèi)控機(jī)制，預(yù)算約束力較差，沒有建立科學(xué)有效的績效評價(jià)模式，無法全面考評預(yù)算內(nèi)部控制效果。第四，預(yù)算工作人員素質(zhì)水平較低，甚至由會計(jì)人員兼任，從業(yè)人員無法滿足預(yù)算管理要求，不能發(fā)揮內(nèi)控功能。第五，預(yù)算信息化水平較低。雖然公路事業(yè)單位會計(jì)工作引入了電算化技術(shù)，但預(yù)算內(nèi)控制度并未完全實(shí)現(xiàn)信息化管理，無法動態(tài)、全程管理預(yù)算資金。

三、公路事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制對策

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

首先，應(yīng)強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)人員的預(yù)算內(nèi)控意識，根據(jù)單位實(shí)際情況構(gòu)建預(yù)算管理制度，包括預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)、預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、預(yù)算編制等方面。目前部分公路事業(yè)單位并未重視預(yù)算管理工作，注重形式，忽視實(shí)質(zhì)管理，主要因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人員不夠重視，自身財(cái)務(wù)水平較低，認(rèn)為預(yù)算管理屬于會計(jì)部門工作，僅簡單編制預(yù)算報(bào)表，無法體現(xiàn)預(yù)算管控的權(quán)威性。對此，應(yīng)改變領(lǐng)導(dǎo)層的預(yù)算觀念，使其正確看待預(yù)算管理的關(guān)鍵性，具備主動應(yīng)對意識，將預(yù)算管理當(dāng)作單位核心工作，及時(shí)決定預(yù)算方案，并進(jìn)行后期考評[1]。其次，應(yīng)強(qiáng)化單位文化建設(shè)，增強(qiáng)員工的凝聚力。公路事業(yè)單位應(yīng)形成自身良性預(yù)算文化，并與單位戰(zhàn)略保持一致，提升預(yù)算管理效率，為各個職能部門與工作人員均分配預(yù)算管理要求，確保每個職能部門、每位員工均團(tuán)結(jié)工作，在預(yù)算的各個環(huán)節(jié)均滲透管理思想，以順利實(shí)現(xiàn)公路事業(yè)單位的預(yù)算目標(biāo)，達(dá)成管理要求。最后，應(yīng)強(qiáng)化審計(jì)職能，全面把控與監(jiān)管公路系統(tǒng)中的經(jīng)濟(jì)活動，保證資產(chǎn)的安全性與審計(jì)資料的可靠性，一定程度上強(qiáng)化公路系統(tǒng)的內(nèi)控管理與監(jiān)督職能。

（二）科學(xué)設(shè)置預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

公路事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)與單位規(guī)模，科學(xué)設(shè)置管理體系，包括預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，以及預(yù)算管理委員會、預(yù)算辦公室、預(yù)算小組以及預(yù)算責(zé)任體系等。其中審議單位預(yù)算草案的為預(yù)算管理委員會，并根據(jù)上級單位下達(dá)的規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置預(yù)算控制目標(biāo)，提出必要的修正意見。且還應(yīng)協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)預(yù)算編制期間存在的矛盾與分歧，審查預(yù)算追加方案，出具預(yù)算分析報(bào)告。日常預(yù)算事務(wù)的處理工作由預(yù)算管理辦公室完成，制定預(yù)算管理制度與規(guī)定，審核各預(yù)算單位的預(yù)算草案，提出具體意見。同時(shí)，還應(yīng)科學(xué)分析各層次的預(yù)算報(bào)告，考察預(yù)算管理的執(zhí)行效果，并將結(jié)果上報(bào)預(yù)算管理委員會。預(yù)算管理小組監(jiān)督預(yù)算方案的執(zhí)行，并進(jìn)行事中與事后檢查工作，保證審查追加的合理性，科學(xué)處理預(yù)算管理辦公室的矛盾，深層次分析預(yù)算報(bào)告，寫出匯總報(bào)告。本單位預(yù)算報(bào)告由專門的預(yù)算管理人員編制，記錄預(yù)算臺賬，并控制預(yù)算執(zhí)行效果，配合其他預(yù)算部門完成預(yù)算管控工作。除了預(yù)算部門，預(yù)算內(nèi)控工作還應(yīng)得到其他部門的配合，比如財(cái)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)上級規(guī)劃，科學(xué)制定預(yù)算管理辦法與預(yù)算定額，分析單位預(yù)算與決算報(bào)告。資產(chǎn)管理單位則應(yīng)根據(jù)既定規(guī)劃，編制資產(chǎn)購置、處置、支出、收益預(yù)算方案，并嚴(yán)格執(zhí)行。人事部門配合進(jìn)行人工成本預(yù)算，編制考核獎懲辦法，確定本單位各類費(fèi)用預(yù)算。

（三）預(yù)算管理內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制

第一，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控，公路事業(yè)單位應(yīng)劃分各部門的預(yù)算編制責(zé)任范圍與工作內(nèi)容，將全部業(yè)務(wù)活動均納入預(yù)算管理，制定預(yù)算管理綜合體系，包括投資預(yù)算、經(jīng)營預(yù)算、籌資預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算等方面。并且還應(yīng)明確單位的發(fā)展規(guī)劃，對單位外部環(huán)境進(jìn)行調(diào)研與預(yù)測，深入調(diào)查了解單位上年度的預(yù)算執(zhí)行效果，明確單位內(nèi)部資源與管理水平的變化，根據(jù)單位的實(shí)際經(jīng)營情況編制預(yù)算方案。期間還應(yīng)高效完成預(yù)算編制基礎(chǔ)工作，包括確定定額與管理、會計(jì)核算、資料記錄等方面。同時(shí)，公路事業(yè)單位還應(yīng)根據(jù)上下結(jié)合、分級編制的原則報(bào)批預(yù)算，保證指標(biāo)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確，并根據(jù)整體的預(yù)算目標(biāo)編制草案，并為所屬單位分解預(yù)算。編制預(yù)算時(shí)，公路事業(yè)單位應(yīng)在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理水平，綜合選擇增量預(yù)算、固定預(yù)算、零基預(yù)算等編制方法[2]。第二，預(yù)算審批環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制，嚴(yán)格根據(jù)《預(yù)算法》《單位內(nèi)部控制規(guī)范》等法律法規(guī)審批報(bào)備。第三，控制預(yù)算指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，單位批準(zhǔn)預(yù)算后，執(zhí)行單位開始實(shí)施，橫向分解預(yù)算指標(biāo)，縱向落實(shí)到具體的崗位與個人，明確最終責(zé)任人，且時(shí)間上分解為季度、月度預(yù)算，分期完成預(yù)算目標(biāo)。為了便于考核，應(yīng)具體化分解后的預(yù)算指標(biāo)。第四，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制，執(zhí)行預(yù)算時(shí)應(yīng)遵循量入為出、收支平衡的原則，強(qiáng)化控制資金收付業(yè)務(wù)，制止不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)定的預(yù)算行為。同時(shí)，還應(yīng)確定單位預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)、預(yù)算外事項(xiàng)的規(guī)范授權(quán)審批程序，杜絕違規(guī)審批或越權(quán)審批。對于預(yù)算內(nèi)金額巨大的事項(xiàng)，應(yīng)經(jīng)過較高授權(quán)批準(zhǔn)層審批。除此之外，還應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差問題，保證公路事業(yè)單位采購付款、資產(chǎn)購置、人力資源等事項(xiàng)均符合規(guī)定要求。第五，應(yīng)嚴(yán)格控制預(yù)算分析環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。公路單位預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，分析執(zhí)行期間存在的問題，并據(jù)此提出可行的改進(jìn)措施。期間公路單位應(yīng)嚴(yán)控預(yù)算分析方法，充分收集財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的資料，完成比率分析，明確單位執(zhí)行預(yù)算的基本情況，挖掘預(yù)算潛力。且還應(yīng)科學(xué)處理預(yù)算偏差，內(nèi)部執(zhí)行導(dǎo)致的偏差，應(yīng)劃分責(zé)任范圍，將其與獎懲措施掛鉤，并將改進(jìn)效果計(jì)入考核。外部執(zhí)行導(dǎo)致的偏差，明確是否影響單位的運(yùn)行，并以此為標(biāo)準(zhǔn)為此后預(yù)算方案編制工作提供依據(jù)。第六，應(yīng)控制預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦下達(dá)預(yù)算方案，公路單位工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。必須變更時(shí)應(yīng)提出申請，詳細(xì)說明變更調(diào)整的理由，并提供專門的變更書面文件。對于合法合理的變更事項(xiàng)，應(yīng)給予審核批準(zhǔn)[3]。但應(yīng)明確預(yù)算調(diào)整條件，保證調(diào)整方案的合理、客觀，之后嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序。第七，預(yù)算考核環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制。公路事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立完善健全的預(yù)算執(zhí)行考核制度，合理確定預(yù)算考核對象與考核主體，其中預(yù)算管理委員會、內(nèi)部各級預(yù)算機(jī)構(gòu)均屬于預(yù)算考核主體，內(nèi)部各級預(yù)算單位與工作人員為考核對象?？己藭r(shí)應(yīng)由上級考核下級，且逐級進(jìn)行，以責(zé)任中心承擔(dān)指標(biāo)為重心，設(shè)立定性與定量相結(jié)合的考核體系，保證可控性、明晰性與可達(dá)到性。

（四）提升預(yù)算管理人員素質(zhì)

預(yù)算管理人員屬于公路事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)控制度的關(guān)鍵因素，直接影響著預(yù)算管理效果。對此，公路事業(yè)單位應(yīng)充分重視預(yù)算管理人員的培訓(xùn)工作，提升其綜合素質(zhì)，以更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。預(yù)算管理涉及較多學(xué)科與部門，工作人員應(yīng)具備較豐富的學(xué)科知識與較高水平的道德價(jià)值觀念。預(yù)算管理人員應(yīng)充分熟悉相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)與會計(jì)制度，以此為依據(jù)開展預(yù)算管理工作，保證內(nèi)控制度的高效實(shí)施。實(shí)際工作中，公路事業(yè)單位還應(yīng)定期開展各項(xiàng)培訓(xùn)活動，要求預(yù)算管理人員學(xué)習(xí)《預(yù)算法》《會計(jì)法》等法律政策，以單位文化氛圍建設(shè)自身職業(yè)道德，保證每位預(yù)算管控人員的素養(yǎng)可以適應(yīng)時(shí)代的變化趨勢，保證預(yù)算管控工作的計(jì)劃性、全面性、整體性。同時(shí)，公路單位還應(yīng)在知識層面、實(shí)際操作層面、道德觀念層面注重提升預(yù)算管理人員的素質(zhì)水平，包括實(shí)踐分析能力、專業(yè)判斷能力、預(yù)算管理知識等方面，為全面預(yù)算工作的順利開展提供人才支持，打造監(jiān)管有力、業(yè)務(wù)素質(zhì)水平較高的專業(yè)預(yù)算內(nèi)控隊(duì)伍，從根本上杜絕貪污腐敗行為，保證公路事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展。

（五）提升預(yù)算管理信息化水平

當(dāng)前社會信息技術(shù)發(fā)展較快，改變了傳統(tǒng)的管理模式，公路事業(yè)單位也開始使用會計(jì)電算化，預(yù)算管理水平得到提升。但實(shí)際工作中，公路單位也存在諸多不足之處，并未全面實(shí)現(xiàn)信息化管理。對此，公路事業(yè)單位還應(yīng)進(jìn)一步引入現(xiàn)代信息技術(shù)，建立發(fā)展公用數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)。公路會計(jì)信息或單位管理系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)不可能在同部門、同地點(diǎn)使用，且數(shù)據(jù)處理具備復(fù)雜性與實(shí)時(shí)性，只有引入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，才可以最大程度的共享與利用數(shù)據(jù)資料。由此，公路事業(yè)單位應(yīng)以核算功能為內(nèi)核，以管理功能為重心，綜合開發(fā)與單位信息系統(tǒng)相適應(yīng)的會計(jì)信息系統(tǒng)，并根據(jù)業(yè)務(wù)類型劃分子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的信息化。同時(shí)，公路事業(yè)單位還應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理內(nèi)控要求，梳理完善現(xiàn)有的預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。必要時(shí)可以引入ERP管理系統(tǒng)，以業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向，集成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，保證各職能部門的相互協(xié)作與溝通[4]。在引入ERP系統(tǒng)時(shí)，公路事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合預(yù)算管理要求與目標(biāo)，優(yōu)化改進(jìn)管理模式，完成歷史數(shù)據(jù)的整理與轉(zhuǎn)換，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整性與真實(shí)性，必要時(shí)還應(yīng)利用系統(tǒng)軟件集成前端業(yè)務(wù)，完成預(yù)算工作，強(qiáng)化管理資金與資產(chǎn)，設(shè)立完善可行的考核機(jī)制，提升內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范能力，保證高效執(zhí)行預(yù)算方案。

（六）強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)行考核力度

預(yù)算內(nèi)部控制的關(guān)鍵在于執(zhí)行，沒有得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行，再良好的制度也僅流于形式，無法發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范作用，為了高效執(zhí)行內(nèi)部控制機(jī)制，公路事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際設(shè)立發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算管理目標(biāo)，強(qiáng)化內(nèi)部評價(jià)考核力度，保證預(yù)算體系的長期持續(xù)運(yùn)行。實(shí)際考核期間，公路事業(yè)單位應(yīng)綜合引入定量評價(jià)與定性評價(jià)方法，科學(xué)判定內(nèi)控體系的運(yùn)行效果，并根據(jù)評分結(jié)果在單位內(nèi)部進(jìn)行定向評價(jià)，得出執(zhí)行結(jié)論。之后公路事業(yè)單位根據(jù)實(shí)際評分，將內(nèi)控質(zhì)量劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格等幾個等級，改進(jìn)不足之處，保證內(nèi)部控制系統(tǒng)的長效運(yùn)行。為了滿足公路事業(yè)單位的發(fā)展要求，還應(yīng)科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)預(yù)算情況設(shè)定內(nèi)控考核指標(biāo)，并由上至下層層分解，分級落實(shí)到各個職能部門與工作人員，建立定量與定性相結(jié)合、完整、動態(tài)的內(nèi)部考核評價(jià)指標(biāo)。具體指標(biāo)包括以下幾個方面，一是內(nèi)部環(huán)境，科學(xué)評價(jià)公路事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境，以此為依據(jù)設(shè)立內(nèi)控組織架構(gòu)；二是控制活動，設(shè)立完善的內(nèi)控業(yè)務(wù)流程，做好考評工作，確保滿足落實(shí)要求；三是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督力度，科學(xué)優(yōu)化監(jiān)督環(huán)節(jié)，提升內(nèi)控機(jī)制的可行性與有效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷并改進(jìn)。同時(shí)，工作人員在制定單位內(nèi)部控制指標(biāo)時(shí)還應(yīng)綜合考量財(cái)務(wù)指標(biāo)與相關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)，綜合評定單位的生產(chǎn)與發(fā)展服務(wù)。實(shí)際內(nèi)控活動中，雖然內(nèi)控體系中并未包括財(cái)務(wù)指標(biāo)與相關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)，但可以反映內(nèi)部控制執(zhí)行與管理的有效性，因此也應(yīng)綜合考量，主要指標(biāo)包括公路里程增加率、道路養(yǎng)護(hù)工程完成率、通行車輛增加率、道路完好率、專項(xiàng)工程優(yōu)良品種率等方面，盈利能力指標(biāo)、營運(yùn)能力指標(biāo)、償債能力指標(biāo)屬于財(cái)務(wù)指標(biāo)體系。

四、結(jié)束語

新的社會形勢下，我國公路事業(yè)單位獲得了快速發(fā)展，作為財(cái)務(wù)管理核心組成部門，預(yù)算管理占據(jù)更為重要的地位。對此，公路事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，根據(jù)預(yù)算內(nèi)部控制存在的問題，制定科學(xué)完善的管理機(jī)制，以科學(xué)應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)，以提升單位內(nèi)部管控水平，促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開展。