第三方支付平臺(tái)監(jiān)管改進(jìn)路徑研究

王智慧

（北京物資學(xué)院，北京 101149）

在發(fā)布不久的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中，對(duì)金融在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)做了重要闡述?！毒V要》指出，金融要支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)推進(jìn)金融的普惠性。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面，《綱要》提出“加快數(shù)字發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”，強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì)的建設(shè)。當(dāng)然，筆者并非從全局性的角度涉及上述兩個(gè)問(wèn)題，而是將上述目標(biāo)同本文關(guān)注的第三方支付平臺(tái)監(jiān)管緊密結(jié)合，在對(duì)支付平臺(tái)的監(jiān)管論述中，考慮上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、第三方支付平臺(tái)的功能與價(jià)值分析

（一）提升經(jīng)濟(jì)效率

正如《綱要》中提及的促進(jìn)金融發(fā)展的重要目的之一是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這是包括第三方支付平臺(tái)在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)金融的重要貢獻(xiàn)之一。而第三方支付平臺(tái)不管是在激活小微借貸市場(chǎng)的活力，還是作為向小微企業(yè)出借資金的實(shí)體，均發(fā)揮了不容忽視的作用。例如螞蟻金服早前推出的網(wǎng)商銀行，其目標(biāo)客戶群體就是指向傳統(tǒng)借貸較為困難的小微主體，依靠螞蟻金服先進(jìn)的技術(shù)沉淀，網(wǎng)商銀行在小微企業(yè)貸款方面獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。為國(guó)民經(jīng)濟(jì)較為活躍的小微企業(yè)面臨的借款難、借款貴的問(wèn)題，提供了新的解決渠道，在一定程度上提高了金融市場(chǎng)的活力與效率。網(wǎng)商銀行的出現(xiàn)為金融借貸市場(chǎng)帶來(lái)了“鲇魚(yú)效應(yīng)”，促使傳統(tǒng)的借貸主體以及主管部門(mén)更多地關(guān)注小微企業(yè)在融資上面臨的困境。除此之外，第三方支付平臺(tái)基于對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，在一定程度上降低了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)可能遭遇的信息不對(duì)稱、傳遞不及時(shí)以及無(wú)法追溯等風(fēng)險(xiǎn)。同樣基于支付平臺(tái)大數(shù)據(jù)，在交易信息等征信數(shù)據(jù)的掌握、支付平臺(tái)的簡(jiǎn)化方面方便了小微企業(yè)或者個(gè)人的借貸，進(jìn)而降低了借貸成本，這從另一個(gè)角度降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，提升了經(jīng)濟(jì)效率。

（二）推進(jìn)金融普惠

第三方支付平臺(tái)的這一作用，也是《綱要》呼吁的關(guān)于普惠金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的金融服務(wù)在某種程度上更多看重金融服務(wù)對(duì)象過(guò)去的歷史，例如基于服務(wù)對(duì)象的資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量等判定是否進(jìn)行服務(wù)。相較之下，第三方支付平臺(tái)更看重信用與未來(lái)的還款能力，同時(shí)輔之以平臺(tái)信用數(shù)據(jù)，對(duì)該群體所持有的過(guò)往創(chuàng)造的資產(chǎn)并不會(huì)過(guò)分依賴①。因此第三方支付平臺(tái)的出現(xiàn)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)金融服務(wù)中對(duì)“金融弱勢(shì)群體”關(guān)注的不足，是對(duì)普惠性金融的有力體現(xiàn)。

盡管上述論述指出了第三方支付平臺(tái)在提升經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)普惠金融等問(wèn)題上發(fā)揮了巨大的正面效益。但這并不能說(shuō)明第三方支付平臺(tái)不存在問(wèn)題，尤其是傳統(tǒng)監(jiān)管體系沒(méi)有及時(shí)調(diào)整所帶來(lái)困擾的問(wèn)題，在近幾年較為突出。如2020年底，螞蟻金服在上市前幾日被緊急叫停的事件，恰恰印證了對(duì)第三方支付平臺(tái)過(guò)往的監(jiān)管中存在較大的漏洞，筆者接下來(lái)依然以第三方支付平臺(tái)為論述重點(diǎn)闡述監(jiān)管中的不足之處。

二、第三方支付監(jiān)管中的困境

（一）競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管不到位

過(guò)往的金融監(jiān)管更多注重行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題，但忽略競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管的存在，以往通過(guò)行業(yè)規(guī)則，對(duì)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)制，但是并不會(huì)過(guò)多關(guān)注市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況，主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，主要以國(guó)有大型企業(yè)為主，基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊性以及時(shí)代特性的考慮，難以在金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上有過(guò)多的突破。但是伴隨著第三方支付平臺(tái)的崛起和其具有的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特性，即交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，第三方支付平臺(tái)市場(chǎng)勢(shì)力問(wèn)題愈加突出。因?yàn)槠脚_(tái)經(jīng)濟(jì)“贏者通吃”的特點(diǎn)，決定了支付平臺(tái)在早期更多地專注于市場(chǎng)份額的爭(zhēng)奪，這一競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果便會(huì)形成支付平臺(tái)寡頭壟斷的市場(chǎng)格局。實(shí)際上，現(xiàn)有支付寶與騰訊金融所占據(jù)的市場(chǎng)狀況足以印證這一論斷。在這一格局下，濫用市場(chǎng)支配地位，強(qiáng)迫商戶平臺(tái)二選一等反競(jìng)爭(zhēng)行為屢次見(jiàn)諸媒體，除了平臺(tái)二選一問(wèn)題，平臺(tái)借助在支付市場(chǎng)的支配地位，實(shí)行價(jià)格歧視等，例如螞蟻金服針對(duì)阿里系與非阿里系客戶進(jìn)行差異化定價(jià)。

（二）數(shù)據(jù)保護(hù)不足

第三方支付平臺(tái)在給我們帶來(lái)便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列的不足，其中最為大家詬病，也是最為熟知的便是支付平臺(tái)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的私有化，而這些數(shù)據(jù)又是指向極為敏感和關(guān)鍵的信息，例如身份、財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)習(xí)慣等。同時(shí)第三方支付平臺(tái)往往依托背后金融控股集團(tuán)所屬的眾多業(yè)務(wù)進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，并形成更有價(jià)值的“數(shù)據(jù)集合”。而掌控“數(shù)據(jù)集合”這一在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代極為重要的資源，往往成為進(jìn)入某一新興市場(chǎng)不可或缺的關(guān)鍵要素。相關(guān)金融控股集團(tuán)對(duì)上述資源的把控，扮演了“看門(mén)人”的角色②，進(jìn)而形成數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的壟斷地位，又進(jìn)一步強(qiáng)化了支付平臺(tái)的市場(chǎng)勢(shì)力。此外，支付平臺(tái)等往往借助大數(shù)據(jù)進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)展，這其中就包括利用監(jiān)管漏洞進(jìn)行套利，使其業(yè)務(wù)游走在違規(guī)的邊緣。

（三）監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)的不匹配

針對(duì)監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)的不匹配，首先我們需要明確監(jiān)管的客體及其定位，尤其是后者，究竟第三方支付平臺(tái)是金融類的公司還是科技公司，一直存在很大的爭(zhēng)議。雖然2010年央行頒布了《非金融機(jī)構(gòu)支付管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)第三方支付平臺(tái)的支付中介業(yè)務(wù)作出了相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)違規(guī)后可能面臨的處罰進(jìn)行了說(shuō)明。但是，主要指向的是涉及部分或者全部貨幣資金轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，已經(jīng)同現(xiàn)有開(kāi)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)的第三方支付平臺(tái)完全不同。例如支付寶除了涉及我們常用的貨幣轉(zhuǎn)移的中介職能外，也涉及小額的消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)等，這同原有《辦法》中定義的非金融支付機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能完全重合。在這種情況下，很難保證原有監(jiān)管規(guī)則的準(zhǔn)確、到位。而多數(shù)支付平臺(tái)將自己定位為科技公司的行為，更是令已有的金融監(jiān)管法規(guī)無(wú)法施用，這一定位上的混亂進(jìn)一步加劇市場(chǎng)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，這亟須我們厘清現(xiàn)有第三方支付平臺(tái)的定位問(wèn)題。

此外，第三方支付平臺(tái)利用現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則中存在的不足，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)日益明顯。盡管在2017年之后，在國(guó)家層面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)一系列的改革措施，改善傳統(tǒng)金融分業(yè)監(jiān)管的弊端，包括成立國(guó)務(wù)院金融發(fā)展穩(wěn)定委員會(huì)以協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作，以及將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并形成銀保監(jiān)會(huì)，但是仍不能完全適應(yīng)第三方支付平臺(tái)在內(nèi)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。而上述改變也更像是將傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)為“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”，無(wú)法化解不適應(yīng)的困境，亦可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)主要監(jiān)管對(duì)象的持照機(jī)構(gòu)違規(guī)行為和非持照業(yè)務(wù)遠(yuǎn)處著手③，不能從根本上化解困局。因此，間接助推了監(jiān)管套利等行為，也提升了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、監(jiān)管困境的化解之道

針對(duì)前述提及的監(jiān)管中存在的不足，筆者將從以下幾個(gè)角度提出自己的建議。

（一）增強(qiáng)平臺(tái)間競(jìng)爭(zhēng)與數(shù)據(jù)監(jiān)管

正如前文闡述，在第三方支付平臺(tái)問(wèn)題中，一個(gè)重要的特征改變是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題突出。對(duì)于這一問(wèn)題的解決，首先我們需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維，提升對(duì)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管的關(guān)注，積極會(huì)同有關(guān)反壟斷機(jī)構(gòu)，運(yùn)用包括《反壟斷法》以及最新頒布的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》進(jìn)行平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管。而在監(jiān)管實(shí)踐中，筆者認(rèn)為不應(yīng)過(guò)分關(guān)注第三方支付平臺(tái)在某一產(chǎn)品領(lǐng)域的市場(chǎng)份額，而是要積極關(guān)注其是否存在實(shí)質(zhì)性的反競(jìng)爭(zhēng)行為。比如濫用敏感數(shù)據(jù)市場(chǎng)的支配地位，或者不同支付平臺(tái)的產(chǎn)品之間是否存在合謀定價(jià)等行為。同時(shí)在競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管中也應(yīng)注意到支付平臺(tái)特有的經(jīng)營(yíng)模式，例如針對(duì)支付平臺(tái)對(duì)消費(fèi)者與商戶的不對(duì)稱定價(jià)，甚至對(duì)消費(fèi)者的支付補(bǔ)貼行為，不可以依據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論簡(jiǎn)單界定為掠奪性定價(jià)，監(jiān)管者要更多地考慮該模式對(duì)于支付平臺(tái)經(jīng)營(yíng)是否合規(guī)等。在用戶數(shù)據(jù)保護(hù)方面，要在支付平臺(tái)的數(shù)據(jù)使用端規(guī)范使用用戶數(shù)據(jù)，防止支付平臺(tái)濫用用戶數(shù)據(jù)，包括從事與客戶自身的主動(dòng)需求無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)。尤其要嚴(yán)厲杜絕支付平臺(tái)將數(shù)據(jù)私有化，進(jìn)而打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，惡化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。在數(shù)據(jù)的收集端，要明確可以收集什么類型的數(shù)據(jù)，不可以收集什么類型的數(shù)據(jù)以及收集后的數(shù)據(jù)如何保存，保存多久等。尤其是針對(duì)涉及支付財(cái)產(chǎn)等這類敏感數(shù)據(jù)，更是要嚴(yán)格從收集端進(jìn)行把控。此外，在數(shù)據(jù)收集前，我們亦應(yīng)該通過(guò)制定專門(mén)的網(wǎng)絡(luò)金融數(shù)據(jù)收集法規(guī)，規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)的收集、處理與使用，使支付平臺(tái)明確濫用數(shù)據(jù)的界限，從而防止問(wèn)題的發(fā)生。

（二）功能監(jiān)管的運(yùn)用與深化

近兩年來(lái)，第三方支付平臺(tái)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展方向愈加明顯。相較之下，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管制度安排已經(jīng)很難適應(yīng)這一變化?；谶@一考慮，筆者認(rèn)為應(yīng)該積極推行功能監(jiān)管，即基于同一行為，實(shí)行同一監(jiān)管的準(zhǔn)則，打破依據(jù)不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的模式。這一改變也有利于解決監(jiān)管中可能存在的無(wú)法對(duì)非持照經(jīng)營(yíng)者只堵不疏的狀況。同時(shí)實(shí)行功能監(jiān)管，也可以避開(kāi)現(xiàn)有第三方支付平臺(tái)的企業(yè)類型難以界定，進(jìn)而無(wú)法進(jìn)一步明確監(jiān)管對(duì)象的不足。因?yàn)楣P者提倡的功能監(jiān)管，更多的是依據(jù)支付平臺(tái)開(kāi)展這一業(yè)務(wù)的目的進(jìn)行監(jiān)管劃分，而無(wú)關(guān)從事的是何種機(jī)構(gòu)。除了推進(jìn)功能監(jiān)管以應(yīng)對(duì)支付平臺(tái)業(yè)務(wù)日趨混業(yè)化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，不同支付平臺(tái)之間以及同一平臺(tái)不同產(chǎn)品之間的差異也值得關(guān)注，在監(jiān)管措施實(shí)施的具體過(guò)程中，將差異化納入考量，例如央行下發(fā)的關(guān)于支付平臺(tái)備付金零息繳存的通知，該監(jiān)管規(guī)定本質(zhì)上是降低平臺(tái)挪用備付金可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，但是卻間接切斷了支付平臺(tái)金融創(chuàng)新的資本，也將第三方支付平臺(tái)由備付金所產(chǎn)生的利潤(rùn)進(jìn)行了剝離，反而導(dǎo)致了消費(fèi)者成本的間接提升。實(shí)際上監(jiān)管部門(mén)完全可以依據(jù)不同的支付平臺(tái)的資本狀況等，劃分不同的資本繳存比例，這樣不僅降低了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也兼顧了平臺(tái)的創(chuàng)新，進(jìn)而提升監(jiān)管的深度。

此外，在推行功能性監(jiān)管的同時(shí)，也要堅(jiān)持兩項(xiàng)基本原則。第一項(xiàng)是防止宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管的目的是降低支付平臺(tái)產(chǎn)品給市場(chǎng)可能帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這是監(jiān)管最基本的目標(biāo)，但是也不可以因此只堵不疏，而扼殺了正常的發(fā)展機(jī)遇。我們要防止監(jiān)管不足，更要防止監(jiān)管過(guò)度。第二項(xiàng)是監(jiān)管中關(guān)注可能給消費(fèi)者帶來(lái)的利益損失，堅(jiān)持監(jiān)管維護(hù)消費(fèi)者合法利益的原則。這一原則可以使我們將功能性監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管緊密結(jié)合，使監(jiān)管者明確監(jiān)管的目的與監(jiān)管的方向。如果第三方支付平臺(tái)只是在市場(chǎng)份額上存在壟斷結(jié)構(gòu)，但是并不存在損害消費(fèi)者利益的實(shí)質(zhì)性行為，監(jiān)管當(dāng)局可以提高警惕，要求說(shuō)明情況，但不應(yīng)該對(duì)支付平臺(tái)作出任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)制措施。

（三）堅(jiān)守普惠金融

在第三方支付平臺(tái)的改進(jìn)中要關(guān)注普惠金融的重要作用，始終緊扣對(duì)第三方支付平臺(tái)監(jiān)管目標(biāo)的前瞻性。不能僅局限于降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，更要鼓勵(lì)第三方支付平臺(tái)利用金融創(chuàng)新推進(jìn)普惠金融乃至實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)。為了兼顧上述目標(biāo)，在支付平臺(tái)相關(guān)問(wèn)題的審查監(jiān)管上，要引入英國(guó)的監(jiān)管沙盒機(jī)制，在大面積推廣前，在實(shí)驗(yàn)中考慮其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)與益處，防止對(duì)支付平臺(tái)某一業(yè)務(wù)進(jìn)行未審先判。此外，兼顧普惠金融的同時(shí)，要推進(jìn)第三方支付的監(jiān)管，需要及時(shí)提升平臺(tái)監(jiān)管的國(guó)際合作。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)真正的普惠金融以及解決脫貧問(wèn)題，是一項(xiàng)全球性的課題，對(duì)第三方支付平臺(tái)在內(nèi)的金融監(jiān)管，亦是包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家面臨的新挑戰(zhàn)，需要各國(guó)積極吸收他國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推進(jìn)第三方支付平臺(tái)的健康發(fā)展。

四、結(jié)論

結(jié)合《綱要》的提出，筆者探討了第三方支付平臺(tái)在促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與普惠金融方面的作用，同時(shí)也引出了對(duì)第三方支付平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)面臨的困境，包括在競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)保護(hù)以及經(jīng)營(yíng)等方面存在的不足。而在化解思路上，本文強(qiáng)調(diào)了競(jìng)爭(zhēng)與數(shù)據(jù)問(wèn)題的解決需要兩者相輔相成，共同推進(jìn)，否則無(wú)法徹底解決市場(chǎng)環(huán)境的惡化與數(shù)據(jù)保護(hù)的缺位。與此同時(shí)，在監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)的不匹配問(wèn)題上，本文提出要實(shí)現(xiàn)真正的功能性監(jiān)管，堅(jiān)持同一行為，同一監(jiān)管的準(zhǔn)則，并將其與支付平臺(tái)特性以及宏觀審慎和消費(fèi)者保護(hù)原則進(jìn)行結(jié)合，實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管的深化。最后筆者也強(qiáng)調(diào)，支付平臺(tái)的監(jiān)管要兼顧普惠金融等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的前瞻性，推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

注釋：

①沈偉,張焱.普惠金融視閾下的金融科技監(jiān)管悖論及其克服進(jìn)路[J].比較法研究,2020(05):188-200.

②張雪春,唐曉雪.處理好數(shù)據(jù)與金融業(yè)務(wù)的關(guān)系是平臺(tái)公司反壟斷的核心[J].金融經(jīng)濟(jì),2021(05):3-4.

③鄭彧.論金融法下功能監(jiān)管的分業(yè)基礎(chǔ)[J].清華法學(xué),2020,14(02):113-128.