“雙一流”建設中地方政府自主性擴張的類型、風險及其規(guī)制

楊希通,陳廷柱

(華中科技大學 教育科學研究院,武漢 310058)

隨著國家層面“雙一流”建設的實施,地方政府紛紛出臺了支持當?shù)馗咝：蛯W科建設的相應配套政策。當前,“雙一流”建設實行的是一種動態(tài)的競爭機制,激發(fā)了地方政府發(fā)展高等教育的積極性。對此,有學者分析了“雙一流”建設中地方政府行為[1]、地方政府的行為邏輯[2]、府際網(wǎng)絡治理[3]等,但這些研究不同程度地忽略了地方政府行為的差異和類型。在第二輪“雙一流”建設之際,各地政府需要根據(jù)不同的情況,進行針對性的規(guī)劃和分類施策。有鑒于此,本文對“雙一流”建設中地方政府自主性擴張類型及特征進行分類歸納,挖掘深層次擴張動因,揭示其對“雙一流”建設所帶來的風險,進而從中央、地方和高校層面提出有針對性的調(diào)控策略,以期有序推進“雙一流”建設的實施。

一、“雙一流”建設中地方政府自主性擴張的類型及其特征

綜合眾多研究者的界定,“地方政府自主性”是指“擁有相對獨立利益結構的地方政府,超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量的制約,按照自身的意志實現(xiàn)其行政目標的可能性,及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯”[4]。地方政府自主性擴張是以地方政府追求自身行政目標或執(zhí)行上級命令和政策為研究對象,旨在遵從上級命令或執(zhí)行政策過程中實現(xiàn)自身利益最大化的同時,充分發(fā)揮自主性,進行相應的制度或政策創(chuàng)新。有學者將其概括為戰(zhàn)略擴張、制度擴張和權力擴張[5],本文重點關注的是地方政府自主性的制度擴張和權力擴張。依據(jù)地方政府自主性擴張經(jīng)驗、擴張能力、擴張意愿及擴張目的等四個維度,將地方政府自主性歸納為三種類型:進取型地方政府自主性擴張、發(fā)展型地方政府自主性擴張、保守型地方政府自主性擴張(詳見表1)。

表1 地方政府自主性擴張的類型及特征

第一類是進取型地方政府自主性擴張,即在中央的支持和默許下,自主開展政策創(chuàng)新,探索新的方針政策,為中央政府和地方政府的政策改革提供新的思路和借鑒[6]。這類地方政府往往會在政策制定前進行擴張,擴張的目的是獲得“先行先試”的政策合法性和政策紅利。舉例來說,浙江、北京、上海和廣東等“先行一步”[7],在“雙一流”建設方案出臺之前就開始了政策創(chuàng)新,并出臺了特色創(chuàng)新的地方“雙一流”建設政策,比如北京的“高精尖學科和一流專業(yè)建設”,上海的“高峰和高原學科”,廣東的“沖、補、強”方案,江蘇的“專項和綜合”工程等[8],為國家和其地方政府制定“雙一流”建設政策提供了參考和借鑒。

第二類是發(fā)展型地方政府自主性擴張,即在貫徹中央總體方針政策時能夠依據(jù)自身的特點靈活地執(zhí)行中央的大政方針,并制定具體的實施措施[9]。此類地方政府的擴張經(jīng)驗一般,擴張能力相對較強,在一定程度上可以主動進行擴張,擴張目的是獲得政策合法性和政策紅利。舉例來說,河南、寧夏、山西等省份,都在緊跟國家“雙一流”建設政策步伐,模仿、借鑒北京、上海、廣東及江蘇的“雙一流”建設政策,制定了相應的創(chuàng)新政策與措施。河南模仿上海模式提出了高質(zhì)量的學科建設方案,寧夏模仿廣東模式提出立足西部建設西部一流大學和一流學科方案,山西模仿江蘇模式提出“1331工程”推動“雙一流”建設方案等。

第三類是保守型地方政府自主性擴張,即在貫徹中央下達的大政方針政策進程中,迫于強制性壓力,為了獲得相應的政策合法性,規(guī)避政策創(chuàng)新或制度創(chuàng)新所帶來的政治風險,它們通常采用保守的方法,甚至是簡單地移植中央或地方的政策。該類地方政府在擴張過程中缺乏經(jīng)驗,擴張能力也相對薄弱,但為了獲得政策合法性,規(guī)避權力和制度擴張可能帶來的風險,往往是被動進行擴張的。隨著“雙一流”建設的實施,河北、山東、湖北以及湖南等省份迫于強制性壓力,為了規(guī)避相應的政策或制度創(chuàng)新可能附帶的風險,被動地模仿甚至簡單移植國家或其他地方政府的“雙一流”建設政策,譬如山東、湖北及湖南等高教強省出臺的“雙一流”建設政策與國家“雙一流”建設政策十分相似。

二、“雙一流”建設中地方政府自主性擴張的深層動因

在一統(tǒng)體制和地方有效治理的框架之下,地方政府自主性擴張既符合我國國家治理的制度邏輯,又符合中國特色社會主義市場邏輯。那么,究竟是什么原因導致了地方政府的自主權擴大? 其主要根源是權力結構變遷、利益驅動和政績競爭。

(一)權力結構變遷是促進地方政府自主性擴張的前提

中央與地方權力結構演變是地方政府自主性擴張的前提?！爸袊愿母镩_放以來最重要的行政基礎之一是中央行政和經(jīng)濟管理權力的下放和地方自主權的增強”[10],持續(xù)的行政放權和經(jīng)濟放權改革使得中央與地方權力結構被重構,由計劃經(jīng)濟時代的中央高度集權體制向中國特色社會主義市場經(jīng)濟時代的中央集權與地方分權的混合體制轉變。當前,我國縱向政府間形成了“條塊結合,以塊為主,分級管理”的屬地化分級行政管理體制。在我國條塊分割的行政體制下,推行屬地管理的目的是尋求威權體制與有效治理間的平衡點,以便更好地發(fā)揮中央和地方兩個積極性。在此背景下,地方政府作為一個擁有獨立財權和財力的行為主體,必然會努力擴張自己的自主性,實現(xiàn)自身利益的最大化。因此,從央地關系的角度來看,權力結構的變遷不僅擴大了地方政府自主治理空間,而且顯著激發(fā)了地方政府發(fā)展活力。在“雙一流”建設過程中,充分發(fā)揮地方政府的巨大自由裁量權,可以使地方政府在自己的職權范圍內(nèi)用好用活中央政策,并在不違背中央精神的情況下,根據(jù)實際情況和現(xiàn)實需要,因地制宜地處理好當?shù)氐膶嶋H問題?！督y(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》(下稱《實施辦法》)中強調(diào),納入“雙一流”建設范圍的地方高校的建設資金由地方財政統(tǒng)籌安排,中央財政予以引導支持,地方政府要加大資金、政策、資源支持力度。隨著地方政府自行支配的財政資源不斷加大,廣東省在2015-2017年已經(jīng)投入50億元用于高水平大學建設,河南省則在2015-2024年計劃投入31億元用于優(yōu)勢學科與特色學科建設,廣西壯族自治區(qū)在“十三五”期間已經(jīng)投入5億元用于“雙一流”建設。得益于地方政府雄厚的財力扶持,在第二輪“雙一流”建設中,中東部5省有7所地方高校躋身“雙一流”建設高校之列。

(二)利益驅動是促使地方政府自主性擴張的核心

利益驅動是促使地方自主性擴張的核心。曼瑟·奧爾森的集體行動邏輯強調(diào),“任何集團或組織,不管其大小,都是為某一集體利益服務的,其本質(zhì)就是使集團中的成員受益”[11]。在屬地管理的責任壓力下,地方政府作為轄區(qū)內(nèi)的“第一行動集團”,屬地利益最大化驅使地方政府有意識地擴張其行為自主性。為了壯大地方經(jīng)濟實力,提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量,地方政府選擇偏好不可避免地與轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展相結合。地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平高低與地方政府可自主支配的財政權力成正比關系,即地方經(jīng)濟社會越發(fā)達,地方政府能夠自主支配的財政收入就越多,依據(jù)自身的意志實現(xiàn)其選擇偏好目標的自主能力就愈強[12]。在屬地化分級行政管理模式下,地方政府必須通過推動地方經(jīng)濟的發(fā)展來履行自己的代理職責。在發(fā)展導向的政策引導下,省域范圍的一流大學和一流學科建設對地方經(jīng)濟社會發(fā)展所產(chǎn)生的“溢出效應”極大地刺激了地方政府的積極性。在這種情況下,各省市地方政府紛紛將“雙一流”建設目標與地方經(jīng)濟社會發(fā)展相結合,并推出“雙一流”建設高校實施方案和高校分類發(fā)展方案,同時省級政府采用市場化競爭性資源配置方式對本地高等教育進行系統(tǒng)謀劃。由此可見,地方政府的自主權與地方利益相結合就會驅使地方政府最大限度地擴展其行為自主性空間,從而形成“地方政府的自主性”。

(三)政績競爭是地方政府自主性擴張的動力機制

政績競爭是地方政府自主性擴張的動力機制。自改革開放以來,地方政府官員的選拔與晉升的標準由過去單一的“政治忠誠”轉變?yōu)椤耙越?jīng)濟增長為主,政治忠誠為輔”[13]。加上1994年分稅制改革后,中國建立了經(jīng)濟上分權、政治上集權的組織結構:分稅制實現(xiàn)了中央和地方間經(jīng)濟資源配置的劃分,央地之間的財政支出責任(事權)并未出現(xiàn)重大的調(diào)整,地方政府仍有一定的財政自主性[14];在政治集權下形成了地方政府間橫向競爭的官員激勵體制。在“政治錦標賽”的強激勵[15]之下,地方政府官員作為“政治參與人”和“經(jīng)濟參與人”對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展有著高度的熱情。加上不同層級的地方政府之間存在委托-代理關系。中央政府通過層層分解、層層量化的方式迅速將任務下達至地方政府,并給予相應的職位升遷、物質(zhì)獎勵和精神獎勵或懲罰措施。所以,地方政府會整合各部門的資源完成乃至超額完成上級政府(中央政府)設定的目標[16]。同樣,高校作為一種有著明確行政級別的事業(yè)單位,也要完成政府主管部門布置的任務與目標。正因如此,地方政府處于縱向與橫向的“雙重張力”之中。縱向張力來源于中央的財政分權,橫向張力則是地方政府在同級競爭中形成的內(nèi)生性動力。加之,“雙一流”建設成效已與“高等教育GDP”相銜接,部分省份將“雙一流”建設成效納入官員績效考核體系之內(nèi),譬如安徽省已明確提出要把“雙一流”建設績效納入省政府目標績效管理考核和省管領導班子及其領導干部綜合考核”[17]。展望“雙一流”建設未來,地方政府為了在激烈的“晉升錦標賽”競爭中脫穎而出,必然會圍繞“雙一流”建設展開新一輪的長期的“軍備競賽”。

三、地方政府自主性擴張給“雙一流”建設帶來的風險

地方政府自主性擴張是一把雙刃劍,適度的擴張有益于“雙一流”建設,而過度的地方政府自主性擴張則可能給“雙一流”建設帶來一系列風險。

(一)央地間的權力博弈導致中央政府宏觀調(diào)控失靈

省級政府高等教育統(tǒng)籌權確立及擴大是地方政府能夠與中央政府進行博弈的基礎。在“雙一流”建設中,這種博弈表現(xiàn)為各地方政府獲得更多的“雙一流”建設名額、資源和政策支持。然而,地方政府自主性肆意擴張可能招致中央政府的權威受到挑戰(zhàn),以至宏觀調(diào)控失靈。其一,區(qū)域高等教育發(fā)展失衡?，F(xiàn)階段,雖然“雙一流”建設已由“效率優(yōu)先”向“兼顧公平”轉變,但“雙一流”建設高校的區(qū)域分布也是嚴重失衡的。在首輪“雙一流”建設名單中,42所一流大學建設高校東部省份有24所,中西部省份分別有9所;140所一流學科建設高校東部省份共有87所,中部省份僅有25所,西部省份有28所。在第二輪“雙一流”建設名單中,東部省份新增5所,中部省份僅新增2所[18]。此外,值得重點關注的是,“雙一流”建設高校異地辦學已成星火燎原之勢。據(jù)統(tǒng)計,截至2020年4月底,已有53所“雙一流”建設高校共創(chuàng)建166個異地辦學機構,東部省份共有145個機構,占總數(shù)的87.35%,中部省份有6個機構,西部省份有11個機構,東北省份和海外各2個機構[19]。這進一步加劇我國區(qū)域高等教育發(fā)展失衡問題。其二,加劇區(qū)域優(yōu)質(zhì)高等教育機會不公平的現(xiàn)狀。由于區(qū)域高等教育發(fā)展失衡,加上以“雙一流”建設高校為代表的優(yōu)質(zhì)高等教育資源區(qū)域分布不均,難以滿足區(qū)域人民群眾對于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求,進而導致優(yōu)質(zhì)高等教育資源機會不公平。據(jù)相關資料統(tǒng)計,以42 所世界一流大學建設高校2020年各省高考計劃錄取情況為例,東部11省份高考平均錄取率為2.99%,其中北京、天津和上海高考錄取率遠超平均水平,而河北和廣東高考錄取率則遠低于平均水平;中部9省份高考平均錄取率為1.92%,只有湖北、吉林和黑龍江高考錄取率超過平均水平,其余6省高考錄取率均低于平均水平;西部11 省份高考平均錄取率為1.97%,重慶、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等省份的高考錄取率超過平均水平,而廣西和貴州高考錄取率遠低于平均水平?？梢?東中西部省份的民眾接受優(yōu)質(zhì)高等教育機會存在著明顯不公平。

(二)無序、惡意的地方政府競爭加劇“高等教育地方保護主義”

省級政府高等教育統(tǒng)籌權是地方政府高等教育資源競爭的制度基礎。伴隨著省級政府高等教育統(tǒng)籌權的不斷擴張,地方政府和官員為了在具有“零和博弈”的“晉升錦標賽”中勝出,往往采取“損人利己”的高等教育地方保護主義,主要表現(xiàn)為爭奪稀缺性的優(yōu)質(zhì)高等教育資源和保護本地高等教育市場[20]。一方面阻止省域內(nèi)的資源、資金及高端人才等生產(chǎn)要素外流,提升優(yōu)質(zhì)高校本地招生比例,以滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求,為促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量轉型發(fā)展提供必要的人力資源和智力支持;另一方面利用自身“信息不對稱”和資源稟賦優(yōu)勢最大化地獲得中央的資源和政策支持,同時汲取其他省份的資金和高端人才等生產(chǎn)要素,以提升“雙一流”建設成效,為官員晉升增添籌碼。長此以往,各地方政府為了維護自身利益,高等教育必然會出現(xiàn)與“諸侯經(jīng)濟”相似的“諸侯割據(jù)”甚至“諸侯爭霸”的格局。

首先,優(yōu)質(zhì)高校招生本地化問題。雖然中央政府早已采取行政措施進行調(diào)控,如教育部在2008年就明確提出“央屬高校屬地招生比例不得超過30%”的要求。隨后在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》中都提出嚴格控制部屬高校本地招生比例。但“部屬高校招生屬地化”問題卻依然存在,似有愈演愈烈之趨勢。以世界一流大學建設高校2020年高考招生為例,一方面,鄭州大學、云南大學和新疆大學等省屬高校招生比例較高,其中云南大學屬地招生為45.10%,鄭州大學屬地招生為64.47%;另一方面,39所部屬世界一流大學建設高校屬地招生規(guī)模大致保持在20%上下,其中屬地招生規(guī)模大于20%的高校有20所,屬地招生規(guī)模小于20%的高校有19所,呈現(xiàn)出招生本地化趨勢。同時需要特別注意的是,有4所高校本地化招生規(guī)模高于30%,尤其是中山大學和華南理工大學屬地招生規(guī)模分別高達47.66%和47.06%,而浙江大學屬地招生規(guī)模甚至高達59.15%(詳見圖1),可見優(yōu)質(zhì)高校仍然存在嚴重的屬地化招生問題。

圖1 世界一流大學建設高校2020年高考招生屬地化情況統(tǒng)計表

其次,中西部高校高端人才集中“東南飛”。眾所周知,人才特別是高端人才是“雙一流”建設的關鍵所在。在市場經(jīng)濟的驅動下,各種生產(chǎn)要素(人才、資金、資源及技術)是可以自由流動的,企業(yè)和人才能夠通過“用腳投票”向政府或高校施加壓力,迫使其展開地區(qū)間競爭[21]。因此,東部沿海地區(qū)的地方政府和高校紛紛采用極具競爭力的“明星薪水”引進“明星教授”,以至于出現(xiàn)大學“明星教授商品化”[22],譬如華東政法大學給予學科領軍人才100 萬元年薪和高達800 萬元的房補;杭州電子科技大學給院士開出500萬元年薪等。這就導致中西部高校高端人才紛紛“東南飛”,其中蘭州大學和合肥工業(yè)大學人才流失尤為嚴重,蘭州大學流失人才中不乏兩院院士和長江學者,合肥工業(yè)大學竟有7位二級學院院長陸續(xù)被挖走。諸如此類的明碼標價的高薪挖人實例不勝枚舉?？偠灾?高等教育地方保護主義不僅強化高等教育“塊塊分割”壁壘,還造成區(qū)域高等教育發(fā)展的“馬太效應”,加劇區(qū)域高等教育的不公平。

(三)強化高校對于政府的依附性地位,面向社會獨立辦學過程中缺乏自主權

長期以來,受計劃經(jīng)濟時代政府集權管理的影響,高校對政府依附性愈來愈強,高校辦學自主性越來越小,辦學步履維艱,使得高校逐漸淪為政府機關的附庸,演變?yōu)檎聦俚囊粋€執(zhí)行部門,以完成政府布置的計劃任務。所以,在多重任務驅使下,為了完成委托人(上級主管部門)布置的“可測度”的指標,代理人(高校)容易產(chǎn)生“激勵扭曲”,也即“將精力完全集中在可測度任務,而忽視不可測度但同樣重要的任務”[23]。以ESI排名為例,國家“雙一流”建設政策文本將其視為重要的考核指標之一,于是入選的“雙一流”建設高校都將其奉為圭臬,并作為重要的辦學指標,力爭部分優(yōu)勢學科或特色學科能夠進入ESI排名的前1%行列。殊不知,ESI主要包括化學、生物學、物理學及臨床醫(yī)學等理工學科,而屬于社會科學范疇僅有經(jīng)濟與商學和社會科學總論,人文學科更不在其列,而且其“社會科學總論”的內(nèi)涵與我國特色社會科學內(nèi)涵更是大相徑庭,具有很大的局限性[24]。在這種“制度規(guī)訓”之下,高校更可能采取集體行動以尋求或擴大這種利益的傾向[25],具體表現(xiàn)為將資源與政策傾斜于可測度的理工農(nóng)醫(yī)學科建設,而忽視不可測度的人文社會學科建設。久而久之,高校指標化辦學色彩愈來愈濃厚,指標、對標、達標成為新常態(tài),高校多樣化、特色化辦學就無法進行,進一步壓縮高校自主辦學空間。此外,“雙一流”建設需要充裕的、持久的專項資金支持。無論部屬高校還是地方高校都需要地方政府給予巨額的專項資金支持。但這些扶持資金并非無條件使用,而是與地方政府選擇偏好相結合,也就是集中能夠多出成果、快出成果的學科領域。這就使得地方政府以獎勵或補助為誘導手段,運用不具備形式強制力的方法,誘使高校遵循地方教育主管部門的指令,并視其配合程度給予“胡蘿卜”獎勵。換言之,這種激勵是委托方(中央政府或省級政府)給予代理方一定的物資上或精神上的利益,使得后者按照前者的目標而采取行動[26]。由此,高校只能更加依附于地方政府,被迫犧牲部分自主權來換取相應的政策與資源,致使高校面向社會獨立辦學過程中缺乏自主權。

四、“雙一流”建設中地方政府自主性擴張的規(guī)制

在“雙一流”建設進程中,伴隨著地方政府自主性充分擴張,意味著其與中央政府和高校的實際權限、職責劃分及行為邊界更加彈性化和模糊化。那么,地方政府與中央政府,地方政府與“雙一流”建設高校以及地方政府間究竟應該保持何種平衡與張力,才能真正有利于高等教育取得長久發(fā)展是值得深思的問題。從長遠看,地方政府自主性擴張如何助力“雙一流”建設乃至高等教育發(fā)展,規(guī)避過度的地方政府自主性擴張所帶來的風險,對其進行科學的、合理的規(guī)制,著力點應聚焦于三個方面。

(一)規(guī)制地方政府過度擴張,強化中央政府的宏觀調(diào)控能力

中央政府須具備總覽全局、協(xié)調(diào)運作的統(tǒng)籌權和地方政府具備有效治理是我國國家治理的制度邏輯。在這種制度邏輯之下,中央與地方的權力關系是協(xié)調(diào)中央政府的宏觀調(diào)控與地方政府自主性擴張的基石。中央政府為了激發(fā)、調(diào)動地方政府的積極性,賦予地方政府除目標設定權、檢查驗收權及激勵分配權之外的“剩余控制權”[27],促使地方政府自主性得以充分發(fā)揮。然而,在多重任務邏輯影響下,地方政府自主性過度擴張必然帶來一些意外后果,如形成區(qū)域高等教育發(fā)展失衡和區(qū)域優(yōu)質(zhì)高等教育機會不公平的“公害物品”。因而,為了將區(qū)域高等教育“公害物品”轉為區(qū)域高等教育“公益物品”[28],實現(xiàn)高等教育領域的“帕累托有效”,必須規(guī)制地方政府自主性過度擴張,強化中央政府宏觀調(diào)控,建構良性的央地互動模式。一是強化中央政府宏觀調(diào)控,實現(xiàn)區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展。自改革開放以來,以“效率優(yōu)先”的政策驅動改革既導致區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出嚴重的兩極分化的格局,也導致區(qū)域高等教育發(fā)展嚴重失衡。中央政府作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控者,為推動區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)高等教育公平,特別是滿足人民對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求,理應建立以公平為基礎的利益協(xié)調(diào)和補償機制[29]。比如首輪“雙一流”建設就有3所“211工程”大學入選B類世界一流大學建設高校之列;115所一流學科建設高校也有44所一流學科(自定)建設高校。因此,為了保證區(qū)域高等教育平衡和可持續(xù)發(fā)展,中央政府只有創(chuàng)建以公平為導向的區(qū)域利益協(xié)調(diào)和補償機制,才能消除區(qū)域高等教育發(fā)展的“馬太效應”,逐步實現(xiàn)區(qū)域高等教育均衡發(fā)展。二是中央政府應規(guī)制地方政府的僭越或越軌行為,建構良性的央地互動模式。中央政府和教育主管部門作為高等教育領域的宏觀調(diào)控者和監(jiān)督者,理應給地方政府或高校列出明確的權力清單和責任清單,防止地方政府挑戰(zhàn)中央政府權威,頻繁做出僭越行為,遏制地方政府對高等教育市場的不當干預。譬如為遏制中西部高校人才“東南飛”趨勢,教育部充分發(fā)揮了宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管的作用,對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的高校明碼標價的惡性挖人行為進行規(guī)制。在保障高等教育公平與高等教育質(zhì)量的同時,積極調(diào)動地方政府的熱情與積極性,建構良性央地互動模式,引導地方政府規(guī)范的積極作為。

(二)規(guī)范地方政府間競爭行為,建構地方政府間良性競爭秩序

地方政府競爭是一統(tǒng)體制與地方有效治理得以共存的關鍵制度。但在“為增長而競爭”的“晉升錦標賽”背景下,強激勵的地方政府競爭可能會導致地方官員的激勵扭曲、地方保護主義等問題。因此,在“加快建設全國統(tǒng)一大市場“的背景下,首先,應引入第三方評價組織,建構多元化的政績考核體系。現(xiàn)有的以“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”為核心考核指標的“學術錦標賽”制度使得地方政府或中央政府擁有裁判員與運動員的雙重身份,且是利用裁判員的身份做運動員的事情,不利于世界一流大學與世界一流學科建設,甚至不利于高等教育長久發(fā)展。因此,需要轉變傳統(tǒng)的高等教育GDP考核體系,將教師和學生滿意度、高校依法治校能力、學科生態(tài)建設等也納入績效考核體系,建立一種多元、綜合化的績效考核體系,并引入第三方組織對“雙一流”高校建設成效進行客觀、公正評價,以規(guī)避激勵扭曲帶來的風險。其次,需引導地方政府由資源競爭轉向制度競爭。所謂制度競爭是指“各地區(qū)利用制度范疇的固定要素(產(chǎn)權、專利及土地等)對資金、資源、技術及知識等流動要素進行競爭”[30]。制度之于“雙一流”建設、現(xiàn)代大學制度建設,乃至于高等教育強國建設的重要性不言而喻。但“雙一流”建設中的地方政府間競爭焦點聚焦于可流動性資源競爭,比如部分高薪招攬高端人才、高校招生屬地化及資源與政策過度傾向優(yōu)勢學科等,在制度建設方面卻無人問津。因此,地方政府應轉變職能與角色,由高等教育直接管理者轉變?yōu)楦叩冉逃暧^監(jiān)督者,由全能型政府轉變?yōu)榉招驼?科學、合理地行使省級高等教育統(tǒng)籌權,完善區(qū)域高等教育制度建設,探索跨區(qū)域高等教育體系合作建設,包括區(qū)域高等教育系統(tǒng)體系規(guī)劃制度、規(guī)范高等教育市場體系及區(qū)域高等教育一體化等,以實現(xiàn)地方政府由資源競爭向制度競爭過渡。

(三)擴大并落實高校辦學自主權,將其納入法制化軌道

我國高等教育法明確規(guī)定高等學校依法享有“制定招生方案、設置和調(diào)整學科專業(yè)、開展教學、科學研究、國際交流與合作、內(nèi)部組織機構設置以及教師職務評聘、調(diào)整和分配津貼與工資”等諸多方面的辦學自主權。然而,這種行政分權與真正的教育分權相差甚遠,且中央政府和地方政府可以隨時收回下放權力。因而,為了擴大并落實高校辦學自主權,首先,應從行政放權轉變?yōu)榻逃謾?讓高校充分地踐行辦學自主權。長期以來的“政府主導,政策驅動”的“文件治教”“項目治教”改革使得高校猶如溫室的花朵,既難以經(jīng)受住高校外部環(huán)境的風吹雨打,又不符合高等教育內(nèi)在發(fā)展邏輯,還侵蝕高校辦學自主權,壓縮高校自主辦學空間。故而,中央政府和地方政府理應將高等教育領域的行政放權轉變?yōu)榫哂袑嵸|(zhì)意義的教育分權,賦予高校真正的辦學自主權,讓高校能夠大刀闊斧地自主改革與發(fā)展。需要指出的是,高校辦學自主權是高校與生俱來的權力,而不是政府所賦予的。其次,將高校辦學自主權的規(guī)范與保障納入法制軌道,增強高校依法治校能力。如上所述,雖然高等教育法明確我國高校依法享有辦學自主權,但政府肆意干預和高校依法治校能力不足讓法律賦予的高校辦學自主權成為一紙空文。因此,需要我國高等教育管理體制從政府管制邏輯向高教法治邏輯轉變[31],推行高等教育“管辦評”分離,深化高等教育“放管服”改革,逐步培養(yǎng)高校依法治校的能力,依據(jù)高校自身特色以及學科發(fā)展內(nèi)在規(guī)律辦學,使得高校辦學自主權得到真正的法律保障并能夠予以實踐,從而建構長效的“雙一流”建設機制。