行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費管理與控制研究

陳穎 南昌高新區(qū)財政局

引言

2012年，中共中央政治局審議通過了“八項規(guī)定”，文件明確提出要厲行勤儉節(jié)約，遵守廉潔從政的有關(guān)規(guī)定。在“八項規(guī)定”的文件背景下，行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費”支出得到了良好控制。而隨著新形勢的發(fā)展，“三公經(jīng)費”在使用中又出現(xiàn)了一系列的問題，比如缺乏有效的內(nèi)部控制意識、內(nèi)部監(jiān)督力度較弱、“三公經(jīng)費”預(yù)算管理制度不完善等。因此，基于這種背景開展行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”管理與控制的研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、“三公經(jīng)費”的內(nèi)涵

所謂“三公經(jīng)費”是指行政事業(yè)單位按規(guī)定發(fā)生的各類公務(wù)接待支出，包括因公出國費用、公務(wù)接待費用、公務(wù)車購置和運行維護費用等。其中因公出國費用主要包括國際旅行費用、國外城市之間的交通費用、住宿費用、伙食費用等[1]。公務(wù)車購置和運行費用中包括公務(wù)用車的購置費用、保險費用、燃油費用、修理費用和其他費用等。公務(wù)接待費用主要是行政事業(yè)單位之間發(fā)生的，因?qū)ｍ椈顒訒h召開，以接待公函發(fā)生的接待外單位人員的費用等[2]。通常而言，“三公經(jīng)費”的特征主要體現(xiàn)在兩個方面。

一方面，公共性?！叭?jīng)費”的直接來源是國家財政部門的撥款，間接來源與公共稅收。由此可見，本質(zhì)上，“三公經(jīng)費”的來源是社會，具有一定的公共性質(zhì)?；谏鲜鎏卣鳎叭?jīng)費”的發(fā)生是為了履行公共職能，而不能為個人私事服務(wù)。另一方面，公開性。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《當(dāng)前政府信息公開重點工作安排》，文件明確提出行政事業(yè)單位需要主動公開“三公經(jīng)費”，由此可見，“三公經(jīng)費”具有一定的公開性[3]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

根據(jù)2012年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。內(nèi)部控制指的是“單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?！毙姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是保證事業(yè)單位的經(jīng)營活動能在法律范圍內(nèi)運行，資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息的質(zhì)量，能有效防止事業(yè)單位內(nèi)部存在的廉政風(fēng)險，提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量。財務(wù)內(nèi)部控制，顧名思義是與會計活動相關(guān)的內(nèi)部控制制度。可以理解成為了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，由事業(yè)單位整體實施與參與的，旨在控制財務(wù)風(fēng)險，提高財務(wù)管理水平的一系列制度、程序和方法。行政事業(yè)單位的工作主要體現(xiàn)在單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩個方面。一方面，單位層面內(nèi)部控制主要包括組織機構(gòu)建設(shè)；實現(xiàn)經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的分離；崗位機制建設(shè)；信息化建設(shè)。另一方面，就業(yè)務(wù)層面而言，內(nèi)部控制的內(nèi)容主要體現(xiàn)為：預(yù)算業(yè)務(wù)控制；收入內(nèi)部管理制度；政府采購業(yè)務(wù)控制；資產(chǎn)控制；合同控制等。

三、行政事業(yè)單位加強“三公經(jīng)費”管理與控制的必要性

行政事業(yè)單位加強“三公經(jīng)費”管理的重要性主要體現(xiàn)在三個方面。首先，有利于降低行政機關(guān)的運行成本。自中央“八項規(guī)定”頒布以來，“三公經(jīng)費”有了明顯的下降，根據(jù)政府公開信息展示，中央本級“三公經(jīng)費”從2011年的93億元，下降到2020年的31億元?！叭?jīng)費”的大幅下降明顯降低了行政事業(yè)單位的運行成本[4]。

其次，有利于塑造良好的機關(guān)單位形象。在過去某一段時間，由于對“三公經(jīng)費”的管控并不嚴格，管理制度的漏洞較多。行政事業(yè)單位在“三公經(jīng)費”的使用方面存在鋪張浪費、大吃大喝、公款私用的情況，這種情況容易滋生形式主義、官僚主義和享樂主義，對機關(guān)單位的形象造成了惡劣影響[5]。如果能夠加強對“三公經(jīng)費”的管理，那么就能夠嚴禁經(jīng)費隨意支出，實行?？顚Ｓ茫氡O(jiān)督機制，能堅決貫徹中央?yún)栃泄?jié)約的原則，有利于塑造機關(guān)單位的良好形象。

最后，有利于經(jīng)濟的發(fā)展和民生的改善。加強對“三公經(jīng)費”的管理能夠在行政事業(yè)單位弘揚艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)，能夠?qū)⒂邢薜馁Y金和資源用在經(jīng)濟發(fā)展和保障民生方面。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，“三公經(jīng)費”從2011年的93億元下降到2020年的31億元，這能為其他項目節(jié)省出巨額資金，有利于維護居民群眾的根本利益[6]。

四、行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”管控中存在的問題

（一）缺乏對“三公經(jīng)費”管控的重視程度

當(dāng)前影響行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”管理有效性的關(guān)鍵要素是缺乏有效的內(nèi)部控制制度。一方面，部分行政事業(yè)單位管理者對“八項規(guī)定”的認識不夠深刻，未能全面領(lǐng)會中央文件精神，對“三公經(jīng)費”的管理還存在一定的誤解，在管理方面并不嚴格，未能在單位內(nèi)部引發(fā)有效的內(nèi)控環(huán)境。另一方面，部分“三公經(jīng)費”的使用者缺乏責(zé)任意識，在對經(jīng)費的利用方面違背專款專用原則，在上報報銷單據(jù)是存在弄虛作假，虛報金額的情況。除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部的缺乏“三公經(jīng)費”管理與控制的文化氛圍，基層員工普遍意識不到“三公經(jīng)費”管控制度的剛性約束作用，缺乏遵守文件制度的意識。

（二）“三公經(jīng)費”預(yù)算管理制度不完善

行政事業(yè)單位關(guān)于“三公經(jīng)費”缺乏完善預(yù)算管理制度。首先，預(yù)算編制的方法缺乏科學(xué)性和靈活性。部分行政事業(yè)單位基于工作簡便的考慮，在“三公經(jīng)費”的預(yù)算編制方面習(xí)慣參考上年的歷史數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上對數(shù)據(jù)進行刪減。這種模式未能考慮到本年度實際情況的變化，容易造成預(yù)算數(shù)據(jù)同實際存在較大的偏差率。其次，對“三公經(jīng)費”預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度不足。預(yù)算日常管理部門缺乏對“三公經(jīng)費”監(jiān)督的意識。在業(yè)務(wù)部門申請追加“三公經(jīng)費”預(yù)算時，管理部門對調(diào)整申請的評估不夠細致，不夠合理，不能嚴格履行調(diào)整程序。同時部分預(yù)算執(zhí)行部門存在年底突擊支出“三公經(jīng)費”的情況。最后，行政事業(yè)單位未能建立有效的“三公經(jīng)費”預(yù)算績效評價制度，無法對分部門使用“三公經(jīng)費”的狀況進行考核，因此無法產(chǎn)生對“三公經(jīng)費”使用的監(jiān)督約束作用。

（三）對“三公經(jīng)費”內(nèi)部監(jiān)督力度較弱

內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察是對行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”使用狀況進行監(jiān)督和評價的主要部門。在實踐中，該部門對經(jīng)費使用內(nèi)部監(jiān)督的力度較為薄弱。一方面，內(nèi)部審計部門的獨立性嚴重不足，內(nèi)部審計人員缺乏專業(yè)性，在對“三公經(jīng)費”的審計中存在明顯的人情化傾向，無法得出客觀公允的審計結(jié)果。另一方面，部分審計部門常用的審計手段是要求單位會計人員填寫“三公經(jīng)費”審計報表，這種方式削弱了內(nèi)部審計的主動性，而且局限于對“三公經(jīng)費”的事后控制階段。除此之外，在信息化的環(huán)境中，單位人員使用的舞弊手段更加隱蔽，這對內(nèi)部審計機構(gòu)的審計手段提出了更高要求。事實上，內(nèi)部審計部門缺乏較高水平的信息技術(shù)審計能力。

（四）關(guān)于“三公經(jīng)費”信息公開的程度不足

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，“三公經(jīng)費”不僅屬于政府信息公開的范圍，同時還屬于應(yīng)重點公開的信息。然而在實踐中，行政事業(yè)單位關(guān)于“三公經(jīng)費”信息公開的程度還存在進一步提升的空間。一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏信息公開的意識，存在“三公經(jīng)費”公開內(nèi)容不充分、公開時間不及時、對社會群眾的疑惑無法及時反饋的問題。另一方面，行政事業(yè)單位公開的“三公經(jīng)費”內(nèi)容還不夠細化，僅公開了部分支出的總金額和預(yù)算金額，卻又并未對具體項目的支出進而進行列示，無法充分保障社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

五、行政事業(yè)單位加強“三公經(jīng)費”管理與控制的對策

（一）加大對“三公經(jīng)費”管控的重視

意識對行為有巨大的指導(dǎo)作用，因此行政事業(yè)單位必須增強管控意識，加大對“三公經(jīng)費”管控的重視程度。一方面，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)積極學(xué)習(xí)中央八項規(guī)定的有關(guān)文件，深入領(lǐng)會文件精神，并通過官方網(wǎng)站、公眾號、微博的形式在單位內(nèi)部加強宣傳工作，大力營造關(guān)于“三公經(jīng)費”管控的文化氛圍。另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察部門、內(nèi)部審計部門和財務(wù)部門都應(yīng)該積極學(xué)習(xí)內(nèi)控管理的相關(guān)知識，并根據(jù)單位“三公經(jīng)費”管控的實際情況，探索建立完善的內(nèi)部控制制度。除此之外，行政事業(yè)單位還應(yīng)定期組織召開面向全體員工的“三公經(jīng)費”管控培訓(xùn)會議，以增強基層員工對經(jīng)費管控的價值認同。行政事業(yè)單位也可以為基礎(chǔ)員工布置關(guān)于“三公經(jīng)費”管理制度的學(xué)習(xí)任務(wù)，并規(guī)定學(xué)習(xí)的內(nèi)容與時長等。

（二）完善“三公經(jīng)費”預(yù)算管理制度

完善的經(jīng)費預(yù)算管理制度能實現(xiàn)對“三公經(jīng)費”使用的事前規(guī)劃、事中控制和事后評價，因此單位必須從多個角度入手完善經(jīng)費預(yù)算管理制度。首先，應(yīng)該根據(jù)確定標(biāo)準(zhǔn)進行經(jīng)費預(yù)算的編制，舉例來說在車輛購置的預(yù)算編制方面，應(yīng)根據(jù)車輛更新計劃編制預(yù)算。在公務(wù)用車運行維護費用方面，應(yīng)該按照定額標(biāo)準(zhǔn)編制部門經(jīng)費預(yù)算。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)該選擇科學(xué)和靈活的預(yù)算編制方法，比如可以引入零基預(yù)算法，該方法能夠以零為基礎(chǔ)，從單位的實際情況出發(fā)編制預(yù)算。最后，要加強對“三公經(jīng)費”預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。預(yù)算管理部門應(yīng)實現(xiàn)對預(yù)算責(zé)任部門“三公經(jīng)費”使用的全過程跟蹤，確保經(jīng)費支出不得超出預(yù)算，在原則上不再調(diào)整預(yù)算。一旦發(fā)現(xiàn)責(zé)任部門在預(yù)算執(zhí)行中存在異常情況，管理部門就應(yīng)該進行及時干預(yù)。

（三）加大對“三公經(jīng)費”的監(jiān)督力度

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部審計機構(gòu)建設(shè)，提升審計部門的獨立性，配備專業(yè)的審計人員，確保審計部門能夠獨立自主地開展審計工作。同時，行政事業(yè)單位還應(yīng)加強對內(nèi)審人員的培訓(xùn)，提升信息技術(shù)審計能力水平。其次，行政事業(yè)單位還應(yīng)該引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建公務(wù)消費網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺。行政事業(yè)單位應(yīng)將編制的預(yù)算數(shù)據(jù)錄入該平臺，同時還應(yīng)利用此平臺實現(xiàn)對各部門“三公經(jīng)費”支出情況的動態(tài)監(jiān)控，能對使用異常的情況進行預(yù)警。管理者在收到預(yù)警信息之后，能進行及時干預(yù)。最后，紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計、財務(wù)部門應(yīng)切實履行監(jiān)督職能，對“三公經(jīng)費”的申請、審批、使用、報銷等環(huán)節(jié)進行嚴格控制。除此之外，對于上級財政部門而言，可以將三公經(jīng)費列入財政監(jiān)督的重點范圍。財政部門可以做做檢查部門的接待費是否有正規(guī)發(fā)票、公務(wù)接待是否存在公函、是否存在超標(biāo)指違規(guī)用車的情況，等等。

（四）完善“三公經(jīng)費”信息公開制度

行政事業(yè)單位應(yīng)該完善“三公經(jīng)費”的信息公開制度。一方面，行政事業(yè)單位嚴格貫徹中央對政府信息公開的要求，在遵守《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一信息公開報告的格式，在規(guī)定的時間內(nèi)，向社會公開本部門的“三公經(jīng)費”預(yù)算和決算情況，自覺接受社會群眾監(jiān)督。另一方面，在信息公開的內(nèi)容方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該對“三公經(jīng)費”的內(nèi)容進行細化，比如可以將“三公經(jīng)費”的科目細化到類、款、項、目四個維度，向社會群眾呈現(xiàn)某項具體事務(wù)的開支情況。除此之外，行政事業(yè)單位還應(yīng)該搭建“三公經(jīng)費”信息溝通機制。一旦群眾對單位公開的“三公經(jīng)費”情況存在疑惑，就可以通過信息溝通平臺和單位溝通，行政事業(yè)單位也可以通過該平臺及時反饋相關(guān)信息。

（五）完善對違規(guī)行為的追責(zé)機制

“三公經(jīng)費”違規(guī)使用情況屢禁不絕的重要原因之一就是缺乏嚴格的問責(zé)機制，因此行政事業(yè)單位必須落實法律法規(guī)要求，完善對違規(guī)行為的問責(zé)制度。一方面，對于公務(wù)接待消費較多、公車配置違規(guī)以及公費旅游屢禁不止的情況，除了要進行單位內(nèi)部的問責(zé)之外，對于一些較為嚴重的情況還應(yīng)及時移交司法機關(guān)處理，以追究刑事責(zé)任。另一方面，行政事業(yè)單位還應(yīng)該完善“三公經(jīng)費”管理的績效考核機制，對各部門經(jīng)費使用的合規(guī)性、效益性、效率性進行考核，并結(jié)合定性與定量的方式輸出精準(zhǔn)的考核結(jié)果。行政事業(yè)單位應(yīng)以考核結(jié)果為依據(jù)對單位人員的薪酬和崗位進行調(diào)整。

（六）完善經(jīng)費支出控制機制

各行政事業(yè)單位還應(yīng)該實施嚴格的經(jīng)費支出控制機制。首先，要堅決落實中共中央關(guān)于“三公經(jīng)費”管理的規(guī)定，堅持“過緊日子”的要求，嚴格執(zhí)行因公出國計劃，不安排非計劃出訪。同時，應(yīng)嚴格落實公務(wù)車管理制度，嚴禁超出編制，超出標(biāo)準(zhǔn)配備公用車。其次，應(yīng)該為公用車實行統(tǒng)一保險、統(tǒng)一大修、統(tǒng)一加油的制度，杜絕超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待的情況。最后，嚴格控制預(yù)算支出。對于事先確定的預(yù)算數(shù)據(jù)原則上不得進行調(diào)整，不得將三公經(jīng)費列入其他支出，不能在會議費用中列支公務(wù)招待費。

結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，行政事業(yè)單位公共管理和公共服務(wù)的責(zé)任日益凸顯。在這種背景下，加強對“三公經(jīng)費”的管理不僅有助于行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮，同時還能夠塑造良好的政府形象，增強政府的公信度。在實踐中，行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費”管理制度還存在一定的弊端和漏洞。本文針對這些弊端，從多個角度提出了對策。期望本文的研究能為行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”管控水平的提升提供一定的參考和借鑒。