關(guān)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理等業(yè)務(wù)相結(jié)合的思考

陳慶珠 廣東省港澳流動漁民接待站

引言

2021年4月1日，國務(wù)院發(fā)布了《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理提出了新的規(guī)范和要求，明確行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理要遵循安全、節(jié)約、高效、透明、權(quán)責(zé)一致的原則，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合，同時明確要建立資產(chǎn)績效管理機(jī)制。各行政事業(yè)單位應(yīng)按照《條例》要求，積極探索資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理、績效管理相結(jié)合的融合管理模式，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)以系統(tǒng)化思維將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理、績效管理等業(yè)務(wù)進(jìn)行有機(jī)融合，全方位、全流程掌控資產(chǎn)動態(tài)，改變行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不規(guī)范、預(yù)算不科學(xué)、賬務(wù)不清晰、監(jiān)管不到位、評價不深入的現(xiàn)狀，提升資產(chǎn)管理精細(xì)化程度，強(qiáng)化資產(chǎn)預(yù)算約束力，滿足財政資源統(tǒng)籌共享的要求。但實(shí)踐中，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理等業(yè)務(wù)的結(jié)合存在諸多的薄弱環(huán)節(jié)和空白，預(yù)算管理一化體系統(tǒng)目前尚處于建設(shè)的初期階段，如何加快推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理、績效管理的有效融合是當(dāng)前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理變革的難點(diǎn)和突破點(diǎn)。

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合尚處于磨合期，資產(chǎn)預(yù)算適配度不高

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理工作沒有實(shí)現(xiàn)有效的結(jié)合，主要表現(xiàn)為資產(chǎn)配置預(yù)算與實(shí)際需求不相適應(yīng)，國有資產(chǎn)分配不合理，政府采購與資產(chǎn)預(yù)算未完全掛鉤，資產(chǎn)全生命周期所需發(fā)生支出沒有合理的預(yù)算安排，資產(chǎn)管理整體工作沒有體現(xiàn)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和約束力。

一是行政事業(yè)單位在編制資產(chǎn)配置預(yù)算時沒有充分考慮單位預(yù)算管理目標(biāo)和存量資產(chǎn)實(shí)際情況，建設(shè)項(xiàng)目和投資項(xiàng)目可行性論證不夠深入，加上行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)配置分類標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，導(dǎo)致資產(chǎn)配置預(yù)算不合理，與單位發(fā)展需求不相適應(yīng)；二是行政事業(yè)單位之間由于地域、部門、級次等的差異，資產(chǎn)配置預(yù)算差距較大，各單位出現(xiàn)不同程度的國有資產(chǎn)短缺或閑置現(xiàn)象，然而目前國有資產(chǎn)調(diào)配尚缺乏有效的調(diào)劑手段和措施，跨部門、跨單位的資產(chǎn)調(diào)配難以實(shí)現(xiàn)；三是存量資產(chǎn)管理和資產(chǎn)投資管理等基礎(chǔ)工作沒有得到足夠的重視，單位內(nèi)部對資產(chǎn)的增減量和運(yùn)營情況缺乏動態(tài)跟蹤，資產(chǎn)變動信息更新滯后，對資產(chǎn)運(yùn)行和處置所需經(jīng)費(fèi)缺乏全盤規(guī)劃，導(dǎo)致編制部門收支預(yù)算時，資產(chǎn)運(yùn)維費(fèi)用與預(yù)算管理經(jīng)費(fèi)脫節(jié)，資產(chǎn)預(yù)算管理缺乏預(yù)見性和全面性。

（二）資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的結(jié)合仍不成熟，實(shí)物與價值管理不統(tǒng)一

資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合的難點(diǎn)在于如何真正實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物管理與財務(wù)管理的統(tǒng)一，主要存在問題有：非購置來源的資產(chǎn)實(shí)物臺賬與財務(wù)臺賬數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)物管理與財務(wù)核算不統(tǒng)一，財務(wù)數(shù)據(jù)不能實(shí)時反映資產(chǎn)動態(tài)信息，資產(chǎn)的權(quán)屬與計量不統(tǒng)一，資產(chǎn)使用和處置產(chǎn)生的收益未完全納入財政預(yù)算，資產(chǎn)損益確認(rèn)不及時等，行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)物管理與價值管理未能真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

一是由于捐贈和無償調(diào)入等非購置來源的資產(chǎn)取得時沒有涉及經(jīng)費(fèi)使用問題，因此很多單位對這類資產(chǎn)沒有辦理財務(wù)入賬的意識，或者是沒有及時辦理財務(wù)入賬的意識，導(dǎo)致資產(chǎn)辦理入賬時間拖延，入賬依據(jù)不充分、資產(chǎn)數(shù)據(jù)核算不準(zhǔn)確；二是在建工程長期掛賬，有些基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目明明已經(jīng)達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)，甚至是已經(jīng)投入使用，但因?yàn)楦鞣N原因竣工決算手續(xù)一直沒有辦結(jié)甚至沒有辦理，在建工程無法轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)實(shí)物賬與財務(wù)賬不一致；三是部分單位對資產(chǎn)的日常管理缺乏部門聯(lián)動性，資產(chǎn)臺賬較為混亂，沒有對資產(chǎn)變動情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤，未能實(shí)時反映資產(chǎn)底數(shù)和資產(chǎn)動向，單位內(nèi)部沒有形成系統(tǒng)的資產(chǎn)管理與核算銜接機(jī)制；四是由于部分國有資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)相互分離，資產(chǎn)權(quán)屬人與使用人不一致，在核算該資產(chǎn)價值的時候，會出現(xiàn)資產(chǎn)權(quán)屬方與使用方同時計量的現(xiàn)象，造成同一資產(chǎn)的實(shí)際價值變動情況核算不統(tǒng)一；五是資產(chǎn)損益確認(rèn)不及時。一方面，固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、對外投資損益確認(rèn)等財務(wù)計量工作會對資產(chǎn)的實(shí)際價值造成影響，由于大部分單位看重資產(chǎn)實(shí)物管理而忽視了資產(chǎn)的價值管理，使得國有資產(chǎn)損益財務(wù)計量不及時，資產(chǎn)賬面價值與實(shí)際市場價值不統(tǒng)一。另一方面，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的出租出借收入、處置收入、投資收入等監(jiān)管力度不足，部分收益沒有完全納入非稅收入征繳管理，存在虛報漏報的情況，國有資產(chǎn)收益未能及時、足額上繳財政。

（三）資產(chǎn)管理與績效管理的結(jié)合尚處于起步階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足

《條例》中明確各部門應(yīng)完善國有資產(chǎn)績效管理制度，建立健全績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，有序開展國有資產(chǎn)績效管理工作。現(xiàn)階段資產(chǎn)績效管理相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則還不明確，單位內(nèi)部資產(chǎn)績效管理制度和考核指標(biāo)體系尚不健全，資產(chǎn)績效管理工作缺乏相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)的指引。同時，盡管許多單位已經(jīng)開始加強(qiáng)對資產(chǎn)績效管理工作的重視，但由于對績效管理沒有深入的認(rèn)知，績效目標(biāo)管理意識薄弱，資產(chǎn)績效管理工作難免停留于表面。再者，各部門沒有建立起與單位績效目標(biāo)需求相匹配的資產(chǎn)績效評價標(biāo)準(zhǔn)和績效考核體系，導(dǎo)致資產(chǎn)績效管理與預(yù)算績效管理脫節(jié)。部分單位雖然建立了資產(chǎn)績效評價標(biāo)準(zhǔn)，卻因?yàn)樵u價指標(biāo)過于單一而導(dǎo)致績效評價結(jié)果不能全面反映資產(chǎn)的配置、使用、維護(hù)、處置、清查等情況。個別單位則是沒有完全執(zhí)行績效評價標(biāo)準(zhǔn)來評價資產(chǎn)管理工作，導(dǎo)致績效評價無法發(fā)揮真正的效用，無法有效監(jiān)督單位資產(chǎn)管理活動全過程。

二、優(yōu)化資產(chǎn)管理與預(yù)算管理等業(yè)務(wù)有效結(jié)合的路徑探索

（一）加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合的思路

第一，要加強(qiáng)各職能部門間的組織協(xié)調(diào)，切實(shí)開展資產(chǎn)清查核實(shí)工作，把資產(chǎn)存量信息和增減變動情況查實(shí)、查清、查準(zhǔn)，為資產(chǎn)預(yù)算編制工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。第二，綜合單位發(fā)展目標(biāo)、存量資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)開展需求、資產(chǎn)管理水平和人員配備等因素，做出未來3-5年的資產(chǎn)預(yù)算中期規(guī)劃，估算在資產(chǎn)中期規(guī)劃中需要投入的資源，并充分考慮資產(chǎn)全生命周期內(nèi)預(yù)計持續(xù)發(fā)生的運(yùn)維費(fèi)用和處置費(fèi)用，在編制年度資產(chǎn)預(yù)算時根據(jù)單位年度績效目標(biāo)審核年度預(yù)算，特別是建設(shè)項(xiàng)目和投資項(xiàng)目，應(yīng)做好項(xiàng)目的可行性論證，報有關(guān)部門審批并納入財政項(xiàng)目庫管理，從源頭上做好資產(chǎn)配置整體規(guī)劃，防止財政資源的不合理分配。第三，通過對以前年度各部門完成工作任務(wù)所需占用的資產(chǎn)份額情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，合理估算行政事業(yè)單位履行職能需要耗費(fèi)的資源，以實(shí)際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制定科學(xué)的資產(chǎn)配置分類標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)配置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化資產(chǎn)預(yù)算，將資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況納入預(yù)算績效目標(biāo)管理。財政部門結(jié)合單位存量資產(chǎn)和配置標(biāo)準(zhǔn)審核資產(chǎn)預(yù)算，經(jīng)審核批準(zhǔn)執(zhí)行的年度資產(chǎn)預(yù)算原則上不調(diào)整，確需調(diào)整的，要說明原因并履行相關(guān)報批程序，防止超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)地配置資產(chǎn)，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。第四，各地應(yīng)盡快建立起共享資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，將各單位閑置的、可調(diào)配的資產(chǎn)納入共享資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫中，各單位在編制資產(chǎn)配置方案時，應(yīng)優(yōu)先選擇資產(chǎn)調(diào)劑方式配置資產(chǎn)，從共享資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫中找到能滿足使用需要的閑置資產(chǎn)重新使用，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)閑置資產(chǎn)的合理流轉(zhuǎn)，切實(shí)盤活存量資產(chǎn)。

（二）促進(jìn)資產(chǎn)管理與財務(wù)管理有效結(jié)合的對策探討

第一，應(yīng)明確各部門的責(zé)任分工，資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)實(shí)物的管理與維護(hù)，財務(wù)部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)的價值管理與經(jīng)費(fèi)管理，資產(chǎn)管理部門與財務(wù)部門在日常工作中加強(qiáng)合作，建立資產(chǎn)信息共享機(jī)制，全面掌握資產(chǎn)存量、分布和使用情況，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管。第二，加強(qiáng)資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、非稅系統(tǒng)的聯(lián)動。財務(wù)部門根據(jù)審批后的資產(chǎn)預(yù)算和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，將屬于政府采購范圍內(nèi)的資產(chǎn)購置計劃和經(jīng)費(fèi)安排推送到政府采購系統(tǒng)，按照政府采購流程執(zhí)行資產(chǎn)購置預(yù)算，防止無預(yù)算或超預(yù)算采購。政府采購系統(tǒng)將資產(chǎn)采購流程中所需的審批和證明材料以及經(jīng)費(fèi)使用情況等信息反饋到資產(chǎn)管理系統(tǒng)和財務(wù)管理系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)政府采購與資產(chǎn)入賬的實(shí)時關(guān)聯(lián)。資產(chǎn)管理系統(tǒng)根據(jù)政府采購的實(shí)物信息生成資產(chǎn)卡片，財務(wù)系統(tǒng)根據(jù)政府采購的資產(chǎn)價值生成資產(chǎn)憑證，資產(chǎn)卡片與資產(chǎn)憑證掛接后實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)臺賬與財務(wù)賬的同步登記，解決資產(chǎn)入賬不及時的問題。資產(chǎn)管理部門對資產(chǎn)配置和變動的實(shí)際情況進(jìn)行臺賬管理，財務(wù)部門通過預(yù)算執(zhí)行和會計核算管理資產(chǎn)價值信息，資產(chǎn)實(shí)物臺賬與財務(wù)信息既互為補(bǔ)充又互為監(jiān)督，為資產(chǎn)清查與對賬工作奠定良好的基礎(chǔ)。資產(chǎn)管理系統(tǒng)將國有資產(chǎn)出租、處置、投資等收益的情況關(guān)聯(lián)至非稅收入系統(tǒng)，確保資產(chǎn)收益完全納入非稅收入系統(tǒng)征繳管理，便于財政部門對各單位的非稅收入上繳情況進(jìn)行監(jiān)督，保證與資產(chǎn)關(guān)聯(lián)的非稅收入及時、足額上繳財政。同時，非稅收入系統(tǒng)又將資產(chǎn)的收益上繳情況關(guān)聯(lián)至財務(wù)管理系統(tǒng)，確保資產(chǎn)收益及時核算和確認(rèn)。第三，完善資產(chǎn)配置、審批、驗(yàn)收、入賬流程，做好會計核算賬務(wù)處理，嚴(yán)格審核入賬資產(chǎn)原始憑證，保證資產(chǎn)信息真實(shí)性和完整性。對于資料完整、手續(xù)齊全的非購置來源的資產(chǎn)要及時確認(rèn)入賬，防止資產(chǎn)長期游離賬外；對于在建工程項(xiàng)目要及時跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度，督促已達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)的項(xiàng)目盡快辦理竣工手續(xù)，轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。確因各種原因無法辦理竣工的項(xiàng)目，要仔細(xì)分析其是否符合暫估入賬和資產(chǎn)確認(rèn)條件，對于符合結(jié)轉(zhuǎn)條件的項(xiàng)目應(yīng)通過內(nèi)部審批程序結(jié)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)，防止在建工程長期掛賬。第四，完善資產(chǎn)清查流程，對資產(chǎn)清查結(jié)果進(jìn)行分類、梳理、匯總，上報主管部門與財政部門。對于在資產(chǎn)盤點(diǎn)清查過程中發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)盤盈盤虧情況，應(yīng)分情況、分類別進(jìn)行精確化記錄，及時向主管部門和財政部門進(jìn)行申報，并提供相應(yīng)的證明資料，根據(jù)財政部門審批的處理意見按程序處置，及時對資產(chǎn)損益進(jìn)行確認(rèn)和賬務(wù)處理。資產(chǎn)清查結(jié)果作為資產(chǎn)預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，與資產(chǎn)管理績效評價和未來年度資產(chǎn)預(yù)算安排掛鉤。

（三）加快資產(chǎn)管理與績效管理有效結(jié)合的路徑思考

資產(chǎn)績效管理是指采用統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，對資產(chǎn)從配置到處置全生命周期里的管理活動進(jìn)行監(jiān)督和考核，從而促進(jìn)資產(chǎn)管理不斷完善的一種管理模式。由此可見，績效管理貫穿資產(chǎn)管理活動的全過程，與預(yù)算管理、財務(wù)管理是相互配合的協(xié)作關(guān)系，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理的有效融合保駕護(hù)航。

首先，資產(chǎn)預(yù)算的編制階段，應(yīng)先確立資產(chǎn)績效管理目標(biāo)，根據(jù)績效目標(biāo)對資產(chǎn)預(yù)算的匹配性、合理性、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評估，提高資產(chǎn)預(yù)算的適配度和約束力，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的融合；資產(chǎn)預(yù)算的執(zhí)行階段，通過監(jiān)控和跟蹤資產(chǎn)預(yù)算的運(yùn)行情況、財務(wù)核算和資產(chǎn)使用效益情況等，發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，及時調(diào)整資產(chǎn)管理活動的方向和方式，保證資產(chǎn)預(yù)算業(yè)務(wù)圍繞既定目標(biāo)運(yùn)行，促進(jìn)資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的融合；資產(chǎn)預(yù)算的評價階段，通過分析評價資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況和資產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)行效益，形成資產(chǎn)績效管理綜合評價報告，通過績效評價結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)前資產(chǎn)管理活動的薄弱環(huán)節(jié)，尋找改進(jìn)辦法和措施。其次，完善資產(chǎn)績效管理法律法規(guī)和制度，出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則，為資產(chǎn)績效管理提供制度保障和理論指引。明確單位資產(chǎn)管理績效評價的內(nèi)容和范圍，通過專家論證或聘請專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)等方式對資產(chǎn)績效評價基本目標(biāo)進(jìn)行研究和確定，根據(jù)單位的實(shí)際情況和財政監(jiān)督要求，合理設(shè)置績效評價指標(biāo)，如適合單位自我評價的資產(chǎn)需求指標(biāo)、資產(chǎn)管理水平指標(biāo)、資產(chǎn)運(yùn)行質(zhì)量指標(biāo)等，和適合財政部門評價的基礎(chǔ)管理指標(biāo)、日常管理指標(biāo)、資產(chǎn)效率指標(biāo)等等。再次，重視績效評價結(jié)果的有效披露，資產(chǎn)績效評價結(jié)果要及時向社會公眾公布，接受公眾的監(jiān)督，誠心接納社會公眾對于績效評價結(jié)果提出的良好的、有建設(shè)性的意見，集思廣益不斷完善資產(chǎn)管理機(jī)制，提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)活動的安全性、完整性和有效性。

（四）推進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化建設(shè)

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)構(gòu)建的過程中，資產(chǎn)管理相關(guān)業(yè)務(wù)的融合協(xié)作迎來了新的機(jī)遇，信息化技術(shù)是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理等業(yè)務(wù)有效結(jié)合的必要手段，資產(chǎn)管理納入預(yù)算管理一體化建設(shè)勢在必行。資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化的思路是將資產(chǎn)信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算管理、績效管理、資產(chǎn)實(shí)物管理與財務(wù)核算雙向控制、決算和報告等業(yè)務(wù)進(jìn)行一體化設(shè)計，借助信息系統(tǒng)功能整合資產(chǎn)全生命周期管理的全業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理各流程的實(shí)時關(guān)聯(lián)，全面提高資產(chǎn)管理質(zhì)量，提高資產(chǎn)管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平，達(dá)到財政資源合理統(tǒng)籌和分配的目的。

結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位要想更好地加強(qiáng)資產(chǎn)管理相關(guān)業(yè)務(wù)的結(jié)合，就必須樹立資產(chǎn)全生命周期管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理、績效管理相結(jié)合的邏輯思維，建立健全相關(guān)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，制定適應(yīng)單位預(yù)算績效目標(biāo)發(fā)展需要的資產(chǎn)績效目標(biāo)，圍繞資產(chǎn)績效目標(biāo)，根據(jù)業(yè)務(wù)需要和存量資產(chǎn)實(shí)際情況，做好單位資產(chǎn)預(yù)算中期規(guī)劃，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)盡快實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務(wù)管理系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、非稅收入系統(tǒng)等相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的聯(lián)動，解決資產(chǎn)信息共享程度不足的難題，在有條件的情況下，盡快建立共享資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，推動閑置資產(chǎn)的再利用，促進(jìn)財政資源的合理分配，全面提升和優(yōu)化國有資產(chǎn)管理水平，發(fā)揮財政資產(chǎn)的最大效能。