基于委托代理理論的高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題研究

賴艷 廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

引言

基本建設(shè)是指以新增工程效益或者擴(kuò)大生產(chǎn)能力為主要目的的新建、續(xù)建、改擴(kuò)建、遷建、大型維修改造工程及相關(guān)工作，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)包括依法籌集和使用建設(shè)資金、合理編制項(xiàng)目資金預(yù)算、規(guī)范和控制建設(shè)成本、及時(shí)準(zhǔn)確編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算并對(duì)基本建設(shè)活動(dòng)實(shí)施績效評(píng)價(jià)。為提高行政事業(yè)單位基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平，財(cái)政部門出臺(tái)了一系列規(guī)范基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則的規(guī)章制度。在政府規(guī)章制度的指引下，盡管部分高校建立了校內(nèi)基建財(cái)務(wù)管理制度，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理依然存在較多的問題，如項(xiàng)目概預(yù)算與實(shí)際建設(shè)成本嚴(yán)重脫節(jié)、工程竣工決算嚴(yán)重滯后、已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固、建設(shè)成本核算不規(guī)范等。研究基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題，對(duì)提高高?；ㄘ?cái)務(wù)管理水平，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)資金使用效益，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

高校代理目標(biāo)明確、職能部門協(xié)作配合和相關(guān)崗位工作人員能力勝任是高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。尹順達(dá)等（2018）提出高校基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在各職能部門協(xié)同不夠、建設(shè)項(xiàng)目管理隊(duì)伍力量薄弱和管理不夠規(guī)范的問題；[1]黃文彬（2022）認(rèn)為高校過于依賴政府資源投入、統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)資源共享共建協(xié)作與創(chuàng)新意愿不強(qiáng)等諸多因素制約高?；?xiàng)目籌資，并從政府、高校和市場(chǎng)三個(gè)層面提出相關(guān)對(duì)策；[2]尚坤，張所鵬（2018）從過程評(píng)價(jià)、效益評(píng)價(jià)、影響評(píng)價(jià)和持續(xù)性評(píng)價(jià)四個(gè)方面闡述高校基建項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，建立了一套高校基建項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[3]吳春梅等（2018）提出高?；▋?nèi)部控制應(yīng)從權(quán)力制衡、紀(jì)檢導(dǎo)入、信息公開三個(gè)方面進(jìn)行改善與優(yōu)化；[4]王麗娜（2019）提出了創(chuàng)建主管校長領(lǐng)導(dǎo)下的各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，捋順和構(gòu)建財(cái)務(wù)竣工決算的規(guī)范化流程；[5]湯滸，趙堅(jiān)（2015）將組織結(jié)構(gòu)引入委托——代理模型，構(gòu)建了一個(gè)把組織結(jié)構(gòu)作為內(nèi)生變量的雙代理人模型，說明了組織結(jié)構(gòu)、代理人努力和組織產(chǎn)出三個(gè)變量之間的關(guān)系。[6]

總體來看，已有文獻(xiàn)對(duì)高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題的研究，涵蓋了工程立項(xiàng)到交付使用全生命周期，主要從高校內(nèi)部管理層面進(jìn)行成因分析和提出改進(jìn)建議。但內(nèi)部因素分析囿于高校內(nèi)部職能部門管理現(xiàn)狀，對(duì)實(shí)現(xiàn)高校基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)治理目標(biāo)過程中委托人和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用研究關(guān)注度不足。本文運(yùn)用委托代理理論分析高校基建財(cái)務(wù)管理中各主體角色定位及其關(guān)系，從外部委托代理關(guān)系和高校內(nèi)部委托代理關(guān)系兩個(gè)維度分析了部分高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題的制約因素，并提出激發(fā)高校提高基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平內(nèi)生動(dòng)力的改進(jìn)策略，為提高部分高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平建言獻(xiàn)策。

二、理論基礎(chǔ)及其適用性分析

19世紀(jì)70年代，羅斯（Ross）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問題，委托代理理論開始迅速發(fā)展。因目標(biāo)函數(shù)不一致和信息不對(duì)稱而存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的可能，委托人需做好激勵(lì)和監(jiān)督使代理人在實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)委托人的收益最大化。委托代理理論起源于對(duì)企業(yè)的觀察，同樣適用于公共部門，為基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理過程中高校及其主管部門的職責(zé)定位提供了較好的分析視角。具體而言，政府主管部門讓渡高校基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理權(quán)力到高校，產(chǎn)生了政府機(jī)構(gòu)與高校法人之間的委托代理關(guān)系，其中政府主管部門成為委托人，高校法人成為代理人。高校基建財(cái)務(wù)管理主要涉及基建、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)部門，高校法人通過職能部門完成基建財(cái)務(wù)管理的每一項(xiàng)具體任務(wù)，產(chǎn)生了高校內(nèi)部的各層級(jí)委托代理關(guān)系。多層次委托代理關(guān)系增加了因信息不對(duì)稱性而形成的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇場(chǎng)域。

三、高校基建財(cái)務(wù)管理問題的具體表現(xiàn)

在財(cái)政部門基建管理制度的安排和約束下，諸多高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平不斷提高，但部分高?；窘ㄔO(shè)過程中依然出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理不到位的情況。

（一）項(xiàng)目預(yù)算數(shù)與實(shí)際成本嚴(yán)重脫節(jié)

部分高校建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算編制不科學(xué)。按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，基建項(xiàng)目概預(yù)算應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。但實(shí)際執(zhí)行并不到位，使得項(xiàng)目概預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際，要么概預(yù)算數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過竣工財(cái)務(wù)決算數(shù)，要么實(shí)際建設(shè)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過概預(yù)算數(shù)。由于項(xiàng)目預(yù)算以批準(zhǔn)的概算為基礎(chǔ)，進(jìn)而導(dǎo)致資金需求預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，預(yù)算剛性約束作用大大減弱。

（二）建設(shè)成本核算不準(zhǔn)確

部分高校基建項(xiàng)目建設(shè)成本核算不規(guī)范。一是建設(shè)成本常常超出批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容，如建設(shè)房屋時(shí)，將家具和空調(diào)記入在建工程成本，實(shí)際應(yīng)按固定資產(chǎn)核算和管理。又如將專門借款利息等應(yīng)記入項(xiàng)目建設(shè)成本的支出直接費(fèi)用化。二是由于施工過程中常常出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更、原材料升級(jí)、施工條件變化等原因，部分高校基建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收到價(jià)款結(jié)算時(shí)間跨度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3個(gè)月。三是發(fā)生的待攤投資長期不分配或者分配方法不科學(xué)，也導(dǎo)致工程建設(shè)成本不準(zhǔn)確。

（三）已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固

部分高校存在已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固、不決算的情況。基建、資產(chǎn)管理部門崗位工作人員未嚴(yán)格按照制度辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，使得財(cái)務(wù)部門缺少在建工程編制決算報(bào)告和轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)的依據(jù)。我國高?；窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)決算滯后，存在大量已交付使用的資產(chǎn)未納入單位固定資產(chǎn)管理序列，仍停留在基本建設(shè)環(huán)節(jié)的問題，致使這部分資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理脫鉤，固定資產(chǎn)賬面價(jià)值失真。[7]工程竣工財(cái)務(wù)決算滯后、已使用在建工程長期不轉(zhuǎn)固，無法進(jìn)行折舊等后續(xù)計(jì)量，影響了成本核算，阻礙了全面實(shí)施績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至由于工程債權(quán)債務(wù)、財(cái)產(chǎn)物資不能及時(shí)清理直接造成了高校經(jīng)濟(jì)損失。

四、基于委托代理理論的高校基建財(cái)務(wù)管理問題的制約因素

（一）委托人制度執(zhí)行監(jiān)督缺失

作為委托人的政府主管部門對(duì)其代理人高校的激勵(lì)效果和約束功能均存在不同程度的缺位和缺失。盡管規(guī)章制度明確了高校主管部門的職責(zé)范圍，但實(shí)際業(yè)務(wù)中，高校主管部門側(cè)重監(jiān)督工程項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、投資概算的編制和項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)高?；窘ㄔO(shè)成本核算、工程竣工結(jié)算、工程竣工財(cái)務(wù)決算、在建工程轉(zhuǎn)固等財(cái)務(wù)管理工作較忽視。

（二）代理人內(nèi)部管理水平限制

1.內(nèi)部管理制度不健全

部分高校內(nèi)部基建財(cái)務(wù)管理制度不全面、部分規(guī)定不明確。高校在制定本?；ㄘ?cái)務(wù)管理制度時(shí)，存在調(diào)研不充分，征求意見流于形式的情況，導(dǎo)致制度內(nèi)容不全面，部門和崗位權(quán)責(zé)不一致、部分任務(wù)沒有明確責(zé)任部門和崗位且缺乏執(zhí)行程序。制度部分規(guī)定不明確，影響了可操作性。如對(duì)基建的定義缺乏定性定量判斷標(biāo)準(zhǔn)。此外，基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果運(yùn)用等配套實(shí)施辦法的缺乏制約了制度有效實(shí)施。

2.崗位工作人員管理不到位

崗位工作人員管理不到位制約了部分高校基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度的有效執(zhí)行?；ㄘ?cái)務(wù)管理工作具有專業(yè)性和復(fù)雜性，相關(guān)崗位屬于關(guān)鍵崗位。作為最終代理人的崗位工作人員除了要具備較全面的專業(yè)理論知識(shí)，還要求具有嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的工作態(tài)度。實(shí)際中，存在以下情況，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理水平低、效果差，一是存在崗位設(shè)置不合理的情況，項(xiàng)目多、業(yè)務(wù)流程多但崗位少；二是有的工作人員不具備相應(yīng)資格和能力；三是缺乏工作人員培訓(xùn)、評(píng)價(jià)、輪崗等機(jī)制。

3.內(nèi)部監(jiān)督缺失

基建財(cái)務(wù)管理過程中，內(nèi)部審計(jì)未充分發(fā)揮作用。高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)快速發(fā)展，帶來了高校財(cái)務(wù)、科研、資產(chǎn)、招采、基建等方面管理規(guī)模快速增加。[8]內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察崗位卻很難增加，現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督力量不足。尤其在內(nèi)部監(jiān)督信息化建設(shè)和審計(jì)方法落后的高校，更是難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中且缺乏制衡監(jiān)督，對(duì)于“一把手”的內(nèi)部監(jiān)督往往處于同級(jí)之間甚至“下對(duì)上”的關(guān)系，監(jiān)督部門的獨(dú)立性非常有限，監(jiān)督行為常常浮于表面。[9]

五、基于委托代理理論分析框架的高?；ㄘ?cái)務(wù)管理改進(jìn)策略

提高高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平，需進(jìn)一步厘清政府、高校、內(nèi)部職能部門的關(guān)系，建立完備的制度體系和運(yùn)作機(jī)制。

（一）加強(qiáng)對(duì)代理人高?；ㄘ?cái)務(wù)管理監(jiān)督

政府主管部門作為委托人應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)高?；ㄘ?cái)務(wù)管理的監(jiān)督和約束的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)高?；ㄘ?cái)務(wù)管理中委托代理收益最大化。政府部門作為高校的舉辦方，在委托代理理論視域下，與高校之間形成委托與代理關(guān)系，財(cái)政部門出臺(tái)的一系列規(guī)章制度有效減少了因信息不對(duì)稱與目標(biāo)不一致導(dǎo)致的高校在基建財(cái)務(wù)管理中存在逆向選擇甚至道德風(fēng)險(xiǎn)的情形。一是政府作為高校基建治理的委托人理應(yīng)結(jié)合高校的特點(diǎn)，制定可操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，確保委托代理關(guān)系的良好發(fā)展。二是應(yīng)在財(cái)政、人才等方面配置資源給予高等學(xué)校充分的技術(shù)支持，為高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理供給服務(wù)。三是充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在提高高?；ㄘ?cái)務(wù)管理水平中的作用。基于獨(dú)立性考慮，由政府主管部門承擔(dān)審計(jì)費(fèi)用才能真正實(shí)現(xiàn)第三方機(jī)構(gòu)客觀、公正地對(duì)高?；?xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平做出評(píng)價(jià)。

（二）提高高校內(nèi)部管理水平

1.完善內(nèi)部管理制度

健全的內(nèi)部管理制度，是高校基建財(cái)務(wù)管理工作有效開展的重要前提。高校在制定管理制度時(shí)，除了要遵循政府部門的規(guī)章制度，還應(yīng)考慮本校實(shí)際情況，以制定出更科學(xué)、操作性更強(qiáng)、適應(yīng)性更強(qiáng)的內(nèi)部管理制度。首先，界定清楚基本建設(shè)的定義、范圍，以及資本化定性定量標(biāo)準(zhǔn)，如改擴(kuò)建、大型修繕改造項(xiàng)目的資本化標(biāo)準(zhǔn)。其次，梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)規(guī)范好執(zhí)行程序和保障措施。最后，設(shè)計(jì)內(nèi)容全面的附件表格，定期對(duì)基建財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)調(diào)整基建財(cái)務(wù)管理策略，確保各項(xiàng)制度能落到實(shí)處。

2.建立職能部門協(xié)作機(jī)制

解決高?；ㄘ?cái)務(wù)管理委托代理問題，不僅要考慮規(guī)章制度的設(shè)計(jì)，還應(yīng)該考慮高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，各個(gè)職能部門之間良好的分工與配合是實(shí)現(xiàn)基建財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的關(guān)鍵。高校基建財(cái)務(wù)管理工作一般由財(cái)務(wù)部門牽頭完成，期間要與基建管理、國有資產(chǎn)管理等部門協(xié)調(diào)溝通才能順利完成。分管校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極推動(dòng)創(chuàng)建各部門分工協(xié)作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，將基建財(cái)務(wù)管理效果納入領(lǐng)導(dǎo)績效考核和離任審計(jì)范圍，以確保聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效。職能部門良好的協(xié)作基于各部門相關(guān)崗位的履職情況，基建財(cái)務(wù)管理工作不僅要求工作人員具備扎實(shí)的理論知識(shí)和較高的職業(yè)道德水平，還要具備良好的溝通協(xié)作能力和自學(xué)能力。一方面，高校應(yīng)任用條件符合的人員承擔(dān)崗位職責(zé)。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)崗位管理，明確崗位責(zé)任，形成崗位說明書，定期不定期對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)提升培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，實(shí)行績效考核。

3.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督職能應(yīng)成為學(xué)校發(fā)展的免疫系統(tǒng)，高校應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)和人力的投入以提高對(duì)基建財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督力度。結(jié)合基建財(cái)務(wù)管理的具體目標(biāo)和要求，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)牽頭完善內(nèi)部監(jiān)督制度，明確審計(jì)部門和工作人員的職責(zé)范圍，規(guī)范監(jiān)督程序和方法，充分發(fā)揮在基建財(cái)務(wù)管理工作的監(jiān)督作用。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步提升內(nèi)部監(jiān)督信息化水平，發(fā)展數(shù)據(jù)式監(jiān)督方式，升級(jí)高校業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方式，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)倉庫，便于監(jiān)督軟件抓取和利用。監(jiān)督方式信息化突破了監(jiān)督人員人手不足、能力不足、經(jīng)驗(yàn)不足的限制。引入跟蹤審計(jì)，構(gòu)建新型審計(jì)管理模式，自有審計(jì)力量不足的，可以委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目的全過程跟蹤審計(jì)。

結(jié)語

綜上所述，基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理是高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，只有明確政府主管部門與高校的角色定位，提高高校內(nèi)部管理水平，才能做好高?；ㄘ?cái)務(wù)管理工作，進(jìn)而提高建設(shè)資金使用效益，準(zhǔn)確核算建設(shè)成本，有效控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)好學(xué)校發(fā)展大局。