瓶裝液化石油氣用戶事故中監(jiān)管責(zé)任追究情況分析

陳躍強(qiáng) 彭知軍 伍榮璋

概述

隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)燃?xì)獾玫搅丝焖侔l(fā)展，同時燃?xì)馐鹿蔬M(jìn)入易發(fā)多發(fā)階段。“燃?xì)獗ā钡任⑿殴娞枌?016年至2021年全國燃?xì)獗〝?shù)據(jù)進(jìn)行了收集統(tǒng)計，數(shù)據(jù)顯示液化石油氣事故約占70%，且主要發(fā)生在用戶使用環(huán)節(jié)，可見液化石油氣安全形勢嚴(yán)峻（表1）。

表1 2016—2021年主要?dú)庠幢ㄊ鹿收急龋?）

伍榮璋、金國平等對燃?xì)庑袠I(yè)事故案例進(jìn)行分類分析，提出相關(guān)的預(yù)防措施；黃志豐、萬方敏等對燃?xì)庑袠I(yè)事故發(fā)生的原因和事故的責(zé)任認(rèn)定與處罰進(jìn)行了統(tǒng)計分析；黃鄭華、李建華等對液化石油氣儲運(yùn)過程中的各種爆炸類型及成因進(jìn)行了探討，提出了液化石油氣火災(zāi)爆炸事故的預(yù)防措施；尤益林、董國柱對液化石油氣泄漏原因及爆炸形式提出了預(yù)防的基本方法和處置基本程序及具體措施；王智文和呂玉乾通過不同實(shí)例，對餐飲店液化石油氣泄漏燃爆事故進(jìn)行現(xiàn)場勘驗(yàn)和分析，并提出同類事故防范建議；董宏理通過對某市瓶裝液化石油氣餐飲用氣場所開展的用氣安全檢查，分析安全隱患類型及形成原因，提出了應(yīng)對措施。

據(jù)統(tǒng)計，2011年至2021年發(fā)生的15起較大及以上瓶裝液化石油氣用戶事故（以下簡稱“15起事故”），均為餐飲用戶事故，造成101人死亡，213人受傷，經(jīng)濟(jì)損失共計超過1.3億元（其中一起事故未公布經(jīng)濟(jì)損失）。

本文將對15起事故涉及的行政監(jiān)管部門和監(jiān)管人員責(zé)任追究進(jìn)行分析，以期為各級政府對燃?xì)獍踩姓O(jiān)管“定崗定編”、監(jiān)管人員履責(zé)和事故責(zé)任追究等提供參考。

特別需要說明的是15起事故相關(guān)資料均為公開途徑獲取。

事故等級與處罰人數(shù)關(guān)系

15起事故共計處罰人員251人，其中監(jiān)管人員187人，占總處罰人數(shù)比例為74.5%（表2）。

表2 15起事故概況

從表2中可見，11起較大事故共計處罰人員151人，其中監(jiān)管人員104人，占總處罰人數(shù)的68.9%。4起重大事故共計處罰人員100人，其中監(jiān)管人員83人，占總處罰人數(shù)的83.0%。由此可見，隨著事故等級的上升，受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)的比例顯著升高（圖1）。

圖1 不同事故等級中受處分的監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)比例

4起重大事故均發(fā)生在2015年前，說明液化石油氣的安全管理水平在逐年提升，有效遏制了特重大事故的發(fā)生，且重大事故中受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)的比例從2011年的65%提高到約90%。較大事故中監(jiān)管人員的處分與發(fā)生年份無直接關(guān)系，而與事故中傷亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失、社會輿論及監(jiān)管人員的職責(zé)落實(shí)情況等有關(guān)。不同年份受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)比例見圖2。

圖2 不同年度受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)比例

行政處分種類及事故涉及行政監(jiān)管部門

（一）行政處分種類

依據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分的種類有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。此條例僅適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，如涉及企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命的人員的行政處分，一般參照《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》處分。

依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》，對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉，此處分非行政處分。

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對黨員的紀(jì)律處分種類有：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。該條例僅適用于對黨員的黨紀(jì)處分。

由此可見，對違法公職人員的行政處分有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除、談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查，誡勉談話；如違法公職人員為黨員干部時，可處以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等黨紀(jì)處分。

2021年中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》，要求落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部組織處理的原則及程序，精準(zhǔn)科學(xué)做好組織處理。另外，隨著《中央紀(jì)委國家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查工作規(guī)定（試行）》的印發(fā)實(shí)施，明確了開展責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查的職責(zé)定位，規(guī)范了工作程序，確立了協(xié)作配合機(jī)制，規(guī)范責(zé)任事故追責(zé)問責(zé)審查調(diào)查。應(yīng)引起行政監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的重視。

（二）事故涉及的行政監(jiān)管部門

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見》，瓶裝液化石油氣涉及的行政部門主要有：燃?xì)庑袠I(yè)主管部門、商務(wù)管理部門、消防監(jiān)督部門、安全監(jiān)督管理部門（含應(yīng)急管理部門）、市場監(jiān)督管理部門、交通運(yùn)輸管理部門。

15起事故受處分監(jiān)管人員173人（一起事故未公布處罰人員單位，涉及14人，187-14=173）涉及行政監(jiān)管部門有：市/區(qū)人民政府、屬地政府（含街道及社區(qū)）、工商管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督管理部門、規(guī)劃部門、國有企業(yè)（含燃?xì)夤炯拔飿I(yè)公司）及其他。由此可見，餐飲場所燃?xì)獍踩婕暗谋O(jiān)管單位眾多，事故追責(zé)時受處罰的行政監(jiān)管部門范圍廣。

受處分監(jiān)管人員最多的是燃?xì)庑袠I(yè)主管部門，原因是按照安全生產(chǎn)“管行業(yè)必須管安全”原則，燃?xì)庑袠I(yè)主管單位為液化石油氣事故中首先問責(zé)的部門。其次是消防監(jiān)督管理部門，因?yàn)閷?dǎo)致液化石油氣事故發(fā)生的原因主要有：消防隱患未發(fā)現(xiàn)或未整改、消防監(jiān)督檢查及日常檢查不到位等，此為消防監(jiān)督管理部門的職責(zé)。再次是屬地政府（含街道及社區(qū)），因在《江蘇省燃?xì)夤芾項l例》、《山西省燃?xì)夤芾項l例》和《杭州市燃?xì)夤芾項l例》等規(guī)定中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好本區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ?，所以屬地政府（含街道及社區(qū)）對轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)安全事故負(fù)屬地監(jiān)管責(zé)任。各行政監(jiān)管部門受處分監(jiān)管人員人數(shù)見圖3。

圖3 各行政監(jiān)管部門受處分監(jiān)管人員人數(shù)

本文將行政監(jiān)管部門大致分為4個層級：市級（指市級人民政府及行政部門）、縣（區(qū)）級（指縣/區(qū)級人民政府及行政部門）、鎮(zhèn)級（含街道及社區(qū)）和其他（國有燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)及物業(yè)管理企業(yè)）。從圖4可見，各層級行政監(jiān)管部門受處分的監(jiān)管人員中縣（區(qū)）級最多，其次是市級與鎮(zhèn)級（含街道及社區(qū)），且兩者受處分的監(jiān)管人員人數(shù)相同，均為43人。除了市、縣、鎮(zhèn)三級外，另有18人是國有燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)及物業(yè)管理企業(yè)由國家行政機(jī)關(guān)任命的人員，人數(shù)相對較少的主要原因是液化石油氣和物業(yè)服務(wù)市場化程度高，相關(guān)經(jīng)營企業(yè)以民營企業(yè)為主。

圖4 各層級行政監(jiān)管部門受處分的監(jiān)管人員人數(shù)

處分種類分析

15起事故中有3起較大事故未公布行政處分的種類，涉及26人，本文對公布處分的監(jiān)管人員共161人（187-26=161）進(jìn)行統(tǒng)計及分析。

通過分析發(fā)現(xiàn)，事故后一般不對同一違法監(jiān)管人員同時處以行政處分和黨紀(jì)處分，同時處以行政處分和黨紀(jì)處分的監(jiān)管人員為13人，占比為8.1%，且多數(shù)為鎮(zhèn)級（含街道及社區(qū)）干部和國有企業(yè)中由國家行政機(jī)關(guān)任命的人員。

另外，有8名監(jiān)管人員判處移交司法機(jī)關(guān)處理的處罰，并依法追究法律責(zé)任，需同時處以行政處分或黨紀(jì)處分，理由為：涉嫌玩忽職守或工作嚴(yán)重失職，對事故發(fā)生負(fù)有主要責(zé)任，經(jīng)查實(shí)均被判處玩忽職守罪。此8名人員為兩起重大事故的涉事監(jiān)管人員，此兩起事故違法性質(zhì)惡劣、后果極其嚴(yán)重、社會輿論影響大，國務(wù)院安委會均掛牌督辦。由此可見，事故等級高，違法性質(zhì)惡劣，社會輿論影響力大，國務(wù)院安委會實(shí)行掛牌督辦的，追責(zé)力度增大，直至追究嚴(yán)重違法行為刑事責(zé)任。以晉中市壽陽縣重大事故為例，4名監(jiān)管人員刑責(zé)追究具體情況見表3。

表3 晉中市壽陽縣重大事故4名人員刑責(zé)追究情況

對監(jiān)管人員各處分種類出現(xiàn)頻次進(jìn)行統(tǒng)計（圖5），數(shù)據(jù)顯示，處以警告的最多，其次是記過，再次是記大過、誡勉談話和黨內(nèi)嚴(yán)重警告。需要說明的是，除了撤職外，調(diào)查報告中還出現(xiàn)了“對監(jiān)管人員給予免職處理”的建議，實(shí)際上“免職”不屬于行政處分和黨紀(jì)處分，是一種委任方式，與“撤職”相比較，行政處分嚴(yán)重性相對較輕。

圖5 監(jiān)管人員不同處分種類出現(xiàn)頻次

圖6為鎮(zhèn)級（含街道及社區(qū)）和其他兩種層級監(jiān)管人員受撤職和免職占總處分比例。由此可見，在事故追責(zé)時，會突出屬地監(jiān)管責(zé)任，屬地管理責(zé)任最重，處分更為嚴(yán)厲。另外，在占總?cè)藬?shù)35.4%的市、區(qū)兩級受行政處分人員中，多為警告和記過行政處分，均占比超50%，撤職、降級和記大過的行政處分占比較少，均不足25%。由此可見，市級及區(qū)級人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)在事故問責(zé)時更多是監(jiān)管責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，行政處分相對較輕。

圖6 鎮(zhèn)級及其他兩層級監(jiān)管人員受撤職和免職處分占總處分比例

總結(jié)與分析

（1）隨著事故等級上升，受處罰人數(shù)會增多，且受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)的比例會顯著升高，重大事故接近90%。

（2）依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，對負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的公職人員以行政處分為主，如違法公職人員為黨員干部時還根據(jù)違紀(jì)情況予以黨紀(jì)處分。

（3）餐飲場所燃?xì)獍踩婕暗闹黧w眾多，既屬于燃?xì)庑袠I(yè)，又屬于餐飲行業(yè)，因此事故追責(zé)時，涉及的行政監(jiān)管部門較多。

（4）通過對受處分監(jiān)管人員所屬層級分析，區(qū)（縣）級最多，其次是市級與鎮(zhèn)級（含街道及社區(qū)），且兩者相差不大，最少的是國有燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)及物業(yè)管理企業(yè)由國家行政機(jī)關(guān)任命的人員。

（5）事故等級高，違法性質(zhì)惡劣，社會輿論影響大，國務(wù)院安委會實(shí)行掛牌督辦的，處罰的力度更為嚴(yán)格，對嚴(yán)重違法行為追究刑事責(zé)任。

（6）事故追責(zé)時，一般不對同一違法監(jiān)管人員同時處以行政處分和黨紀(jì)處分，同時處以行政處分和黨紀(jì)處分的監(jiān)管人員占比僅為8.1%。通過分析發(fā)現(xiàn)，處以警告處分的最多；其次是記過，再次是記大過、誡勉談話、黨內(nèi)嚴(yán)重警告，三者相差不多。

（7）對事故涉及行政監(jiān)管部門追責(zé)時，突出了屬地監(jiān)管責(zé)任，對負(fù)有屬地管理責(zé)任的監(jiān)管人員處分較為嚴(yán)厲，撤職和免職出現(xiàn)的頻次高。

建議

（一）制定并落實(shí)地方政府及行政監(jiān)管部門安全生產(chǎn)責(zé)任清單

各地政府要樹立安全發(fā)展理念，始終把安全生產(chǎn)放在第一位，嚴(yán)格按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的要求，制定領(lǐng)導(dǎo)干部和各監(jiān)管部門安全生產(chǎn)責(zé)任清單。各監(jiān)管部門強(qiáng)化分工協(xié)作，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，形成監(jiān)管合力，及時研究解決安全監(jiān)管重大問題。要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管事故追責(zé)制度，使事故追責(zé)更加程序化、法治化和透明化。如杭州事故中，事故所在區(qū)的區(qū)政府、燃?xì)庑袠I(yè)主管部門、消防監(jiān)管部門、商務(wù)部門的相關(guān)人員因未嚴(yán)格履行各自責(zé)任被嚴(yán)肅問責(zé)。

（二）嚴(yán)格落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)抓隱患閉環(huán)管理

嚴(yán)格落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)液化石油氣企業(yè)及用戶存在的安全隱患問題，并建立預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時推送報警信息至監(jiān)管部門，嚴(yán)格落實(shí)隱患閉環(huán)管理。如西安事故中，因隱患未進(jìn)行閉環(huán)管理導(dǎo)致事故發(fā)生，對涉事監(jiān)管人員追究了刑罰及行政處分。隨著新安全生產(chǎn)法的推行，對監(jiān)管人員的問責(zé)日趨嚴(yán)格，在未出現(xiàn)人員傷亡的事故中也會對屬地監(jiān)管人員追責(zé)。

各地應(yīng)充分借助社會專家技術(shù)力量，對液化石油氣經(jīng)營企業(yè)及用戶進(jìn)行專業(yè)化隱患排查。最大程度借助社會力量，實(shí)行“網(wǎng)格化”管理機(jī)制，推進(jìn)安全生產(chǎn)隱患排查治理，推動行業(yè)安全發(fā)展。

（三）推動瓶裝液化石油氣行業(yè)智慧發(fā)展，提升安全管理能力

各地積極出臺安全管理規(guī)范及地方法規(guī)，如蕪湖市出臺《蕪湖市瓶裝燃?xì)夤芾項l例》，強(qiáng)化瓶裝液化石油氣安全技術(shù)防控，推廣使用安全、節(jié)能、高效、環(huán)保的瓶裝燃?xì)庑录夹g(shù)、新工藝和新產(chǎn)品，做到本質(zhì)安全。建設(shè)智慧燃?xì)夤芾砥脚_，組織實(shí)施燃?xì)庠O(shè)施智能化建設(shè)和改造，進(jìn)一步提高設(shè)施運(yùn)行效率和安全性能，提升行業(yè)安全管理能力。應(yīng)強(qiáng)化液化石油氣行業(yè)從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)及專業(yè)技能培訓(xùn)培養(yǎng)，落實(shí)崗位責(zé)任，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，為行業(yè)安全發(fā)展保駕護(hù)航。

因此液化石油氣安全治理工作需要結(jié)合信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化強(qiáng)化監(jiān)管，瓶裝液化石油氣企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)安全主體責(zé)任，政府監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，減少事故的發(fā)生，堅決遏制特重大事故，保障人民生命及財產(chǎn)安全。同時，各地應(yīng)加快加大推廣管道燃?xì)?，代替瓶裝液化石油氣，從根本上提升用氣安全條件。