深圳市風險普查數(shù)據(jù)在救災物資儲備規(guī)劃方面的應用

王向斐 焦圓圓 周爽

引言

深圳市瀕臨南海，位于北回歸線以南，地處廣東省南部，珠江口東岸，屬亞熱帶季風氣候，受春季強對流、龍舟水、夏季熱對流和臺風等多個天氣系統(tǒng)影響，深圳同時面臨強風、暴雨、洪水、風暴潮等多種自然災害威脅，是臺風、暴雨等氣象災害最多、災情最重的城市之一。據(jù)歷史資料統(tǒng)計，平均每年影響深圳的臺風有4次，最多年份為8次；1949 年以來，直接登陸深圳的臺風達15 次，其中風力12級以上的臺風有5 次；深圳多年平均降雨量為1830毫米（不含深汕特別合作區(qū)），全年降雨天數(shù)為144天，暴雨天數(shù)9天，大暴雨天數(shù)2.2天。深圳市自然災害呈現(xiàn)發(fā)生頻率高、影響范圍廣、造成后果嚴重、人員救助需求水平高等特點。例如，在2018年“山竹”臺風應對期間，深圳全市轉移安置超過20萬人。

近年來，救災物資儲備體系建設成為深圳市防災減災救災體系的重要內容，基本形成了“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級救災物資儲備體系，在保障受災群眾基本生活和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但在全球氣候變化、極端災害多發(fā)頻發(fā)、城市快速發(fā)展的新形勢下，如何確保救災物資儲備與自然災害救助需求相匹配，是亟須解決的問題。

第一次全國自然害綜合風險普查是一項重大的國情國力調查，是提升自然災害防治能力的基礎工作。此次主要針對能夠用于防災減災救災的各類資源底數(shù)進行全面調查，涵蓋各級政府、各類企業(yè)和全社會的綜合減災資源。深圳市通過普查，查清了全市救災物資倉庫底數(shù)，掌握了市、區(qū)級救災物資種類、數(shù)量、倉儲布局、調用情況等儲備信息，客觀認識了深圳市救災物資保障能力水平，為做好深圳市救災物資儲備規(guī)劃，提高自然災害救助水平，有效開展防災減災和應急管理工作提供了決策依據(jù)。

深圳市救災物資倉庫情況

根據(jù)國家、廣東省第一次全國自然災害綜合風險普查實施安排，深圳市在2021年完成了應急系統(tǒng)數(shù)據(jù)調查工作，獲取了全市救災物資倉庫調查數(shù)據(jù)。根據(jù)普查數(shù)據(jù)，深圳市、區(qū)兩級救災物資倉庫共計50處，實際專項用于救災物資倉庫共計11處（不含深汕特別合作區(qū)）。其中，政府自有救災物資倉庫4處，租用救災物資倉庫7處。市級主要儲備棉被7999床、毛毯7999件；各區(qū)儲備救災帳篷889頂、棉被3932床、棉大衣1965件、毛巾被7718件、毛毯9521件、折疊床2753張等（圖1）。

圖1 深圳市救災物資儲備庫

深圳市救災物資采用政府實物儲備、協(xié)議儲備相結合的方式，其中帳篷、防潮墊、棉被、折疊床等多采取政府實物儲備方式，食品類、衛(wèi)生用品類和衣著類的常服和保暖衣褲等保質期短且市場流通量大的物資多采用協(xié)議儲備方式。

在物資倉庫儲備管理方面，深圳市各區(qū)綜合考慮區(qū)域倉儲條件、救災需求等因素，充分發(fā)揮市場作用，采用適宜本地區(qū)的儲備管理方式，主要有三類：一是依托社會組織進行倉儲管理、演練訓練、調撥及災后救助等工作；二是委托第三方物流公司進行采購、倉儲管理、配送等專業(yè)化管理；三是政府部門直接管理。

救災物資倉庫普查成果應用

本著“邊普查，邊應用，邊見效”的原則，深圳市開展全市救災物資倉庫普查成果數(shù)據(jù)的應用研究工作，對市、區(qū)救災物資倉普查成果進行全面梳理、分析，完成現(xiàn)狀救災物資保障能力評估，結合救災實踐確定救災物資儲備規(guī)模，優(yōu)化救災物資儲備品種，進一步完善儲備模式，明確市、區(qū)兩級救災物資儲備任務分工，最終形成《深圳市救災物資儲備規(guī)劃實施計劃（2021—2025）》。目前該計劃已納入《深圳市戰(zhàn)略和應急物資保障體系“十四五”總體實施方案》，將在未來一段時期內指導深圳救災物資儲備體系建設，有效補齊深圳市救災物資短板，服務于全市戰(zhàn)略和應急物資保障，極大提升深圳市防災減災救災能力。

（一）評估救災保障能力

根據(jù)深圳市救災物資倉庫普查結果，結合有關規(guī)范要求和深圳市救災經(jīng)驗，市級儲備物資僅能滿足約8000人的棉被、毛毯需求；區(qū)級層面各類救災物資僅能滿足2700～9500人的物資救助需要。與2018年“山竹”臺風救災實際以及應對極端災害需要相比，現(xiàn)有救災物資無論從品種還是數(shù)量上遠無法滿足救災需要，保障能力嚴重不足。

（二）確定人口轉移安置規(guī)模

根據(jù)深圳市城市公共安全風險評估結果，并結合深圳市自然災害救助工作實踐，深圳市臺風暴雨和地震災害需要全市域大規(guī)模人員救助，因此深圳市將此二類災害作為救災物資儲備的典型救助災種。

（1）臺風暴雨轉移安置人口規(guī)模。深圳市綜合考慮大災救助、儲備效益最大化和災害救助實踐經(jīng)驗等三方面因素，以深圳市轉移安置人數(shù)最多的2018年“山竹”臺風為標準，結合2021年“圓規(guī)”臺風、2018年“8·31”強降雨等典型災害事件人員轉移安置情況，確定全市臺風暴雨人口轉移基數(shù)為27萬人。

（2）地震轉移安置人口規(guī)模。近400年來，深圳市未記載過破壞性地震，無轉移安置人數(shù)記錄，結合《深圳市自然災害救助應急預案》規(guī)定的II級啟動條件之一是緊急轉移安置人口5～10萬人，取下限5萬人，綜合考慮深汕特別合作區(qū)轉移人口規(guī)模，確定全市地震安置人口轉移基數(shù)為5.03萬人。

（三）優(yōu)化救災物資品種

救災物資調查指標主要包括救災帳篷、棉衣、棉大衣、毛巾被、毛毯、睡袋、折疊床、簡易廁所等9個指標，深圳市根據(jù)城市防災救災實際，在普查調查指標的基礎上，對救災物資儲備品種進行適用性擴充，根據(jù)功能將救災物資分為基本生活救助和救災防護用品（工具）兩大類，共計39個推薦品種和27個備選品種，并根據(jù)有關規(guī)范標準和救災經(jīng)驗確定了每個品種的定額標準。具體品種、數(shù)量及儲備方式由各救災物資儲備單位根據(jù)本區(qū)域救助實際確定，確保高效開展救助工作。

基本生活救助物資用于受災人員生活救助，救助物資包括臨時住所、床上（坐臥）用品、照明、衣著、食品、衛(wèi)生用品、醫(yī)療防疫等七個功能類別，共計23個推薦品種和21個備選品種。救災防護用品（工具）主要包括防護裝備、指揮裝備、裝卸運輸、物資管理等四個功能類別，共計16個推薦品種和6個備選品種（圖2）。

圖2 救災防護用品（工具）儲備

（四）完善物資儲備模式

根據(jù)普查過程中有關救災物資儲備模式數(shù)據(jù)資料，深圳市研究確定救災物資儲備模式的實施建議和原則。各儲備單位結合區(qū)域市場流通、救助時效、倉儲條件等因素，充分發(fā)揮市場作用，實施多元儲備。一是救災帳篷、棉被等保存期限長、需求量少、市場流通量少的物資，主要采用政府實物儲備模式，保持較大實儲比例。二是防潮墊、毛毯等保存期限長、需求量多、市場流通量大的物資，主要采用混合儲備模式，視市場供應情況合理確定政府實物儲備比例。三是食品類、衛(wèi)生用品等保存期限短、需求量多、市場流通量大的物資，主要采用商業(yè)儲備模式，為確保緊急使用，一般進行少量政府實物儲備或采取預置救災物資等方式。

（五）構建儲備規(guī)模測算模型

深圳市將救災物資分為一次性配發(fā)物資和按天配發(fā)物資。按天配發(fā)物資主要為食品類、衛(wèi)生用品類等，其他類物資為一次性配發(fā)物資。一次性配發(fā)物資數(shù)量由需救助人員數(shù)量、單人物資使用量、物資損耗補償系數(shù)等因素確定，按天配發(fā)物資數(shù)量需額外考慮救助時長因素。

1.需救助人員數(shù)量

主要根據(jù)城市人員轉移基數(shù)、需救助比例及某類物品發(fā)放比例確定，該因素需要結合地區(qū)轉移實情確定。①城市人員轉移基數(shù)。根據(jù)國內相關學者的研究情況，目前城市人員轉移基數(shù)主要通過經(jīng)驗法或建立需求預測模型確定。深圳市主要采用經(jīng)驗法，主要基于以下考慮：一是深圳市在應對歷次典型臺風、暴雨等人員轉移安置記錄相對完整，具有良好應用價值；二是《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》《廣東省應急管理“十四五”規(guī)劃》等文件均提出做好極端情況下峰值需求的物資準備。②需救助人員比例。深圳市主要依據(jù)《救災物資儲備庫建設標準》規(guī)定救助比例確定，即市級、縣級按照緊急轉移安置人口數(shù)的50%、70%確定。隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人員救助形式不斷更新衍化，例如災害應對期間，一些企業(yè)自主解決員工救助，或者受災人員投靠親友、入住酒店等，在確定人員救助比例上，各城市可以根據(jù)本地救災實情具體分析。③某類物品發(fā)放比例。主要考慮特殊人群的物資需求，與全市人員年齡、性別有關，可依據(jù)自然災害風險普查脆弱人群數(shù)據(jù)或第七次人口普查數(shù)據(jù)確定。

2.單人物資使用量

與某類物資密切相關，主要依據(jù)有關膳食營養(yǎng)標準和深圳市災害救助實踐經(jīng)驗確定。

3.物資損耗補償系數(shù)

綜合考慮物資儲運過程中的損耗，可設定物資損耗補償系數(shù)，取值1.0～1.2。

4.救助時長

主要根據(jù)深圳市歷年來臺風暴雨影響時長和有關地震救助時長研究成果確定，臺風暴雨救助時長取2天，地震災害救助時長取3天。

（六）明確儲備任務分工

深圳市救災物資按照分級負責、分級負擔、屬地為主的原則，落實儲備任務。

市級儲備任務。根據(jù)國家有關標準規(guī)范，市級救災物資儲備庫應對的緊急轉移安置人口為4萬～6萬人，考慮深圳市未記載過破壞性地震，且臺風暴雨人口轉移安置任務主要由各區(qū)承擔，市級救災物資主要用于上級調撥和支援各區(qū)，確定市級保障緊急轉移安置人口為4萬人，滿足臺風暴雨、地震等災害轉移安置需求。鑒于轉移安置人口中需要政府救助比例的不同，市級按照緊急轉移安置人口數(shù)的50%測算實際需要政府提供救助的人數(shù)及所需救災物資，進而確定市級各類救災物資的儲備任務。

區(qū)級儲備任務。區(qū)級保障緊急轉移安置人口為23萬人，主要以臺風暴雨轉移安置需求為主，同時兼顧地震轉移安置1.03萬人。區(qū)級按照緊急轉移人口數(shù)的70%測算實際需要政府提供救助的人數(shù)及所需救災物資，進而確定區(qū)級各類救災物資的儲備任務。結合本次普查及第七次全國人口普查（深圳）常住人口數(shù)量、脆弱人群占比以及歷史災情數(shù)據(jù)、區(qū)域風險特征等因素，對儲備任務進行合理劃分，確定各區(qū)儲備任務。

結語與展望

按照“邊普查、邊應用、邊見效”的原則，深圳普查成果在救災物資儲備規(guī)劃建設方面進行了有益嘗試。一是分析救災物資普查成果，評估現(xiàn)狀救災物資保障能力；二是根據(jù)災害救助實踐和實際需求等，確定全市救災物資儲備規(guī)模；三是因地制宜，對深圳市救災物資品種進行適應性優(yōu)化；四是總結普查實施過程中獲取的儲備模式信息，提出物資儲備模式實施建議；五是明確市、區(qū)救災物資儲備的品種、規(guī)模和模式，落實儲備任務分工。在普查工作的基礎上，將普查成果轉化為應用，制訂并實施《深圳市救災物資儲備規(guī)劃實施計劃（2021—2025）》，切實完善和提升深圳市救災物資保障能力（圖3）。

圖3 深圳市救災物資檢查

在后續(xù)工作中，深圳市將進一步挖掘數(shù)據(jù)潛在價值，綜合運用風險評估與區(qū)劃成果，深化普查成果應用領域、范圍，不斷提高城市防災減災救災能力。

一是利用普查成果優(yōu)化救災物資倉儲布局。通過普查，深圳市一方面掌握了救災物資空間分布、倉庫面積、有效容積等基礎信息，另一方面掌握了應急避難場所空間分布、容量大小、開啟次數(shù)、安置人次以及脆弱人群分布、道路設施等基礎數(shù)據(jù)信息。下一步，深圳市將加強對各類普查成果數(shù)據(jù)綜合利用，探索開展救災物資需求分布熱圖、物資供應輻射能力分析、物資動用策略等普查成果應用工作，對市、區(qū)、街道救災物資“供—需—用”進行匹配分析，優(yōu)化救災物資倉庫和應急避難場所空間布局，為提升自然災害救助效率提供決策支撐。

二是利用普查成果提升信息化應用水平。充分發(fā)揮科技引領作用，積極推進救災物資儲備管理信息化、可視化應用，將救災物資普查成果接入深圳市“1+N+1”戰(zhàn)略和應急物資信息平臺、聯(lián)合指揮平臺、智慧三防系統(tǒng)等信息平臺，實現(xiàn)普查數(shù)據(jù)信息共享、互聯(lián)互通，提升救災物資保障和管理水平，為倉儲管理、物資調度、指揮決策等提供有力支撐，全方位服務于城市公共安全管理。

三是利用普查成果實現(xiàn)物資精準化儲備。通過普查，深圳市掌握了全市2020年度救災物資動用種類、消耗情況等數(shù)據(jù)。下一階段深圳市將進一步擴展調查物資種類，實現(xiàn)物資儲備信息常態(tài)化管理，持續(xù)掌握深圳市救災物資倉儲庫容、儲備水平、物資消耗等數(shù)據(jù)信息，分災種、分場景研究物資調用情況，合理確定倉儲水平，實現(xiàn)應急物資保障效能高和經(jīng)濟效益好的平衡。