內(nèi)蒙古水資源稅五年改革試點成效分析

王昕杰

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源短缺。2020年，全區(qū)水資源總量503.93億立方米，占全國水資源總量1.59%。人均水資源量2097立方米，平均降水量311.2毫米，位列全國倒數(shù)第3位?？偣┧?94.41億立方米，位列全國第13位。其中：地表水供水量105.71億立方米，占總供水量的54.4%；地下水供水量81.56億立方米，占總供水量的41.95%；其他水源供水量7.12億立方米，占總供水量的3.66%?？傆盟?94.41億立方米，占全國總用水量3.3%，其中農(nóng)田灌溉用水量（124.29億立方米，占比最大）、生態(tài)環(huán)境用水量、林木漁畜用水量、工業(yè)用水量、居民生活用水量、城鎮(zhèn)公共用水量，分別占總用水量的63.9%、15.1%、8.1%、6.9%、4.8%、1.2%①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2020年內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源公報》整理所得。（詳細見表1）。

表1 內(nèi)蒙古自治區(qū)用水量明細表 ( 單位：億立方米)

內(nèi)蒙古水資源分布嚴重不均，東部地區(qū)降水量和水資源量均優(yōu)于西部地區(qū)。2020年，全區(qū)降水量排名前三的盟市是興安盟、呼倫貝爾市、通遼市，地表水資源量最多的3個盟市是呼倫貝爾市、興安盟、赤峰市，均在東部地區(qū)。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源稅改革試點對用水效率的成效分析

（一）單位GDP用水量下降，節(jié)水效應大幅提升

自2017年以來，在“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念指引下，全區(qū)水資源管理更加嚴格，措施更加完善，全區(qū)用水總量保持微增長態(tài)勢，全區(qū)各項用水效率指標實現(xiàn)逐年向好。與2015年數(shù)據(jù)相比，2020年內(nèi)蒙古萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量（按2015年不變價計）78.28立方米，下降了24%；萬元工業(yè)增加值用水量（按2015年不變價計）13.68立方米，下降了42.03%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2015年的0.522提高到0.564，達到國家平均水平。再生水和疏干水利用量達到7.33億立方米，增長1倍多。

（二）用水結構不斷優(yōu)化，生態(tài)效應逐步顯現(xiàn)

2018—2020年，全區(qū)年總用水量較為平穩(wěn)，分別為192.1億立方米、190.9億立方米、194.4億立方米；全區(qū)年地表水用水量比例逐年升高，分別為51.8%、52.4%、54.4%；地下水用水量比例逐年降低，分別為46.2%、45.4%、41.9%。2020年全區(qū)地下水取水量81.6億立方米，較改革前下降4.3%，地下水開采呈逐年下降趨勢。其中，以地下水為水源的市場主體取水量1.5億立方米，同比下降11.8%。稅收數(shù)據(jù)顯示，試點改革后，全區(qū)停止取用地下水的納稅人1118戶，減少取用地下水的納稅人4526戶。數(shù)據(jù)說明，全區(qū)各類用水主體對取用水結構的認識正在不斷提高，取用水結構逐步由地下水向城鎮(zhèn)公共管理用水轉(zhuǎn)變。

（三）超采區(qū)與特種行業(yè)取水約束加強，差別稅制作用明顯

水資源費改稅后，對地下水超采區(qū)實施較高稅額設定標準，倒逼特殊用水市場主體為降低成本從而主動調(diào)整用水結構，從而有效抑制了地下水超采。2019—2021年，全區(qū)嚴重超采地區(qū)取水量顯著下降，分別為1708.8萬立方米、1169.4萬立方米、679.6萬立方米，占當年全區(qū)市場主體地下水取水量的10.1%、7.6%、4.7%。地下水超采量由2017年的6.25億立方米下降到2021年的3.12億立方米；超采區(qū)面積由2017年的7143.9平方公里下降到2021年的2070.1平方公里，其中一半超采區(qū)面積由2017年的987平方公里下降到2021年的412.7平方公里，嚴重超采區(qū)面積由2017年的6156.9平方公里下降到2021年的1657.3平方公里。地下水位下降趨勢得到有效緩解，超采區(qū)淺層地下水埋深下降速率明顯減緩，深層地下水埋深呈現(xiàn)回升態(tài)勢。

從用水特種行業(yè)看，水資源稅試點改革的推進，一方面促進特種行業(yè)強化內(nèi)部用水管理、加大節(jié)水設施投入、嚴格控制用水總量，另一方面促使企業(yè)采取轉(zhuǎn)換水源、轉(zhuǎn)變用水方式等形式避免過度使用地下水。2019—2021年，全區(qū)特種行業(yè)用水量分別為33.6萬立方米、21.0萬立方米、23.8萬立方米。全區(qū)特種行業(yè)使用地表水比例從2018年的76.7%上升到2021年的82.7%；使用地下水比例則由23.3%下降到17.3%。差異化的水資源稅稅額設計，輔以嚴格規(guī)范有效的稅收征管措施，使稅收政策效應得到疊加釋放，納稅人節(jié)水意識逐漸加強，企業(yè)轉(zhuǎn)變用水方式，主動關閉自備井，轉(zhuǎn)而使用城鎮(zhèn)公共管網(wǎng)供水。

（四）節(jié)水環(huán)保行業(yè)市場發(fā)展良好，產(chǎn)業(yè)拉動成效明顯

試點改革以來，與水資源綠色高質(zhì)量發(fā)展密切相關的市場主體和行業(yè)發(fā)展勢頭普遍向好。2017—2020年，全區(qū)污水處理回用量分別為3.42億立方米、3.87億立方米、4.23億立方米、4.62億立方米，工業(yè)用水重復利用率進一步提高。企業(yè)所得稅申報數(shù)據(jù)顯示，2021年相較于2018年，其他水的處理利用與分配業(yè)、污水處理及其再生利用、自來水生產(chǎn)和供應、水污染治理等4個行業(yè)，營業(yè)收入分別增長162.4%、46.2%、20.0%、94.3%；從業(yè)人數(shù)分別增長158.5%、73.9%、41.5%、60.7%。

（五）黃河流域水資源綜合利用得到提升，重點區(qū)域尤為突出

水資源稅開征以來，各類市場主體節(jié)水意識和生態(tài)觀念明顯增強。由于水資源稅改革對取用回用水、再生水等來源環(huán)保的水免征水資源稅，企業(yè)主動調(diào)整生產(chǎn)用水方式，加大節(jié)水設備投入力度，采取多種手段加強用水成本管理，加快技術革新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，降低取用水資源的數(shù)量。2018—2021年企業(yè)所得稅申報數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)企業(yè)申報的允許抵免節(jié)能節(jié)水的專用設備投資額分別為17.6億、34.9億、15.9億、16.1億，較改革前大幅提升，而黃河流域途經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的7個盟市分年占比更高，分別為75.0%、55.5%、91.8%、88.5%。全區(qū)企業(yè)申報的符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目減免所得額逐年增高，分別為5.8億、6.3億、7.5億、9.6億，黃河流域途經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的7個盟市分年占比同樣突出，分別為75.2%、84.3%、83.7%、81.2%。

三、內(nèi)蒙古水資源稅改革試點存在的主要問題與完善建議

改革試點以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源稅改革試點取得階段性成果，稅制綠色效應初顯，但在推進進程中也暴露出一些問題，需要在后續(xù)的改革中加以考慮和完善。

（一）存在的主要問題

1.水資源稅稅制體系不完善

目前水資源稅改革試點政策與相關領域的上位法《中華人民共和國水法》，乃至稅收領域的《資源稅法》等有關規(guī)定不兼容，甚至存在內(nèi)容上的矛盾和沖突。同時，水資源稅在稅制設計上，體系過于單一，稅制設計過于簡單，稅額設定不夠科學合理，這種法律法規(guī)之間不配套、銜接度不夠，加之稅制體系上的不完善，加大了執(zhí)行和實踐層面的難度，使得政策不能完全落地，也給基層稅收征管帶來一定的風險和爭議。如《資源稅法》地熱、礦泉水品目與水資源稅中的地源熱泵品目，都屬于地熱范疇，三個品目之間的具體適用范圍存在重復和交叉。在征管實踐中，納稅人可以針對同一種應稅行為采取不同的品目選擇納稅，有違稅法的確定性和公平性。

2.稅制要素設定不夠科學合理

一是對農(nóng)業(yè)和居民用水的征收標準規(guī)定偏低。農(nóng)業(yè)灌溉用水量一直是全區(qū)用水量最大的，近年來呈不斷上升趨勢，2020年占全區(qū)總用水量比例更是達到64%。水資源稅旨在通過稅收杠桿作用引導和調(diào)節(jié)取用水戶的合理用水，而偏低的稅額設計，加之農(nóng)業(yè)用水量的計量難度大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者眾多、節(jié)水意識不強等原因，導致水資源稅在對農(nóng)業(yè)的稅收杠桿調(diào)節(jié)作用有限，農(nóng)業(yè)領域水資源取用不科學，浪費現(xiàn)象嚴重。

二是在居民生活用水上，改革堅持稅費負擔平移的原則，從改革以來的數(shù)據(jù)看，內(nèi)蒙古近幾年的居民生活用水量呈逐年遞增趨勢，較低的生活用水成本無法通過價格機制傳導給居民節(jié)水行為，且本次試點方案并未將居民納入水資源稅納稅人主體，由城鎮(zhèn)供水公司作為納稅人，再根據(jù)取用水戶類型收取水費，過低的水費價格使得居民生活用水行為受稅收杠桿調(diào)節(jié)作用也有限，水資源稅改革并未加強居民節(jié)水意識。

三是其他行業(yè)和特種行業(yè)分類過于單一。改革中，內(nèi)蒙古水資源稅適用稅額由原水資源費的72個費額標準改為4大類27個稅額標準，但實踐中水資源情況非常復雜，現(xiàn)有的稅額標準雖然根據(jù)農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)、特種行業(yè)、其他行業(yè)、特殊形式和城鎮(zhèn)公共用水，公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)外、超采區(qū)域等設置了差別稅率，但特種行業(yè)僅指洗浴、洗車、高爾夫球場、滑雪場等，其他行業(yè)則包含非常多種類的取用水主體，并未加以進一步區(qū)分。

四是從量計征方式的調(diào)整作用有限。當前水資源稅改革試點采用的是從量計征方式，沿用了水資源費的計征模式，優(yōu)勢在于征管便利、計算簡單，但也存在明顯的缺陷：一方面從量計征方式依賴于“量”，“量”的準確計量又依賴于取水計量設施，對于一些特殊用水方式，取水計量設施并不能完全衡量取用水量，如疏干排水；另一方面，排水設施計量的排水量并非全部排水量，采礦作業(yè)的排水僅是其損毀水資源的其中一種表現(xiàn)形式，僅按排水量計征水資源稅遠不能補償其對水資源的破壞，且疏干排水直接排放對水資源的破壞是不可逆轉(zhuǎn)的。

而水資源稅的從價計征受制于我國水價機制，如城鎮(zhèn)公共供水水資源稅是按照實際售水量計征，而用水戶是根據(jù)用水量和水價來繳納水費的，水資源稅無法通過價格機制來調(diào)節(jié)。

五是稅收優(yōu)惠政策在節(jié)水引導方面的力度不大。目前改革試點中涉及的不繳納水資源稅情況有六種，對于農(nóng)村生產(chǎn)取用水未超過限額、回收利用的疏干排水和地源熱泵用水，從低確定稅額。與農(nóng)業(yè)相關的減免稅政策僅就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在規(guī)定限額內(nèi)免征水資源稅，未有其他引導節(jié)約用水的政策。缺乏對采用節(jié)水灌溉設備、技術推廣等優(yōu)惠政策的規(guī)定。

3.稅收征管協(xié)同共治需要進一步加強

水資源稅試點實行的是“稅務征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式，多部門協(xié)同的征管模式勢必會加大協(xié)調(diào)成本，征管質(zhì)效受到部門間協(xié)作效率的嚴重制約。由于目前水資源稅征管缺乏現(xiàn)代化的信息化共治平臺支撐，及時性有效性大打折扣。由于水行政主管部門的取水證制度和水量核定是稅務部門征收的前置程序，且主管的業(yè)務差異性較大，雖然制度層面確定了各自的征管職責，但在具體執(zhí)行上還缺乏具體行之有效的工作模式和具體的制度性保障，無法充分調(diào)動協(xié)同共治的積極性。

（二）完善水資源稅改革的對策建議

1.完善水資源稅制體系，打牢立法基礎

未來水資源稅不管是單獨立法，還是并入資源稅法，現(xiàn)行的水資源稅試點方案都是立法的基礎，必須做好其與現(xiàn)有《水法》《資源稅法》等上位法的銜接和匹配。一是認真評估和總結目前水資源稅試點改革效應和經(jīng)驗做法，為進一步推進水資源稅立法提供現(xiàn)實基礎；二是適時擴大水資源稅試點范圍，選取水資源稅稟賦不同的地區(qū)作為新的試點，提供更豐富的試點經(jīng)驗；三是組織法學專家、水利專家等，對現(xiàn)有水資源管理領域的法律法規(guī)等進行重新梳理和完善，使得法律體系更加完備。

2.優(yōu)化完善水資源稅制要素設計

一是科學合理設置農(nóng)業(yè)和生活用水稅額標準。在合理評估農(nóng)業(yè)用水成本和生活用水成本的基礎上，可分階段、分步驟地提高稅額標準，對不合理的用水行為適當提高用水成本，以真正發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)用水行為的作用。二是細化和調(diào)整特種行業(yè)和其他行業(yè)類別，將一些高耗水的企業(yè)納入到特種行業(yè)范圍內(nèi)，對其他行業(yè)也要進一步根據(jù)行業(yè)耗水量來設置差別稅額，體現(xiàn)節(jié)水意圖。三是積極探索從量從價并行的計征模式，與資源稅改革方向相匹配。四是完善稅收優(yōu)惠政策，積極引導用水企業(yè)使用節(jié)水設施，給予更大的稅收優(yōu)惠。尤其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要給與更大的政策傾斜，引導使用節(jié)水灌溉設施，可采取加速折舊、進項稅額加計扣除等多種優(yōu)惠方式。

3.提升稅收協(xié)同共治能力

一是加快建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的水資源共享共治信息平臺，暢通水利和稅務信息交流渠道，提供信息化技術支撐；二是重新修改內(nèi)蒙古自治區(qū)的《稅收保障辦法》，細化各部門職責分工以及監(jiān)督問責機制；三是提高水資源稅征管專業(yè)技能，互派干部進行崗位交流，培養(yǎng)既精通水務、又精通稅務的綜合人才。