PPP模式在內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境保護中的應用研究

阿茹娜 楊大鏞

一、引言

1982年，英國政府首次提出PPP（Public-Private Partnership,PPP）的概念，我國譯為“政府和社會資本合作”，但是時至今日，關于這一概念，國際上也未形成統(tǒng)一的解釋。

1985年，這一創(chuàng)新性融資方式，由香港企業(yè)家引入中國，兩地公司合作完成中國首個PPP項目——深圳沙角B電廠建設項目；1995年廣西來賓B電廠建設項目，是中國首個國家推動并成功進入移交階段的PPP項目。

2013年底開始，中國密集發(fā)布了一系列政策，帶動PPP項目的規(guī)范化。同一時期，國務院發(fā)布《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（中發(fā)[2015]12），昭示進一步加強生態(tài)環(huán)境保護的決心。至此，作為兩項國策的契合點，又具備諸多優(yōu)勢的PPP模式，受到各地方政府追捧，得到迅猛發(fā)展。

截至2021年末，中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫，入庫項目數(shù)為10243個,總投資金額162077億元。生態(tài)環(huán)境類項目數(shù)為959個，占項目總數(shù)的9.4%；生態(tài)環(huán)境類投資額為10739億元，占總投資額的6.6%；總投資金額排在“交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)”之后，位列第四。

二、PPP模式在內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境保護中應用的現(xiàn)狀

截至2021年末，中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫中，內(nèi)蒙古的入庫項目數(shù)為272個，總投資金額2427億。其中，生態(tài)環(huán)境類項目為79個。

表1 中國探索試行階段典型PPP項目

（一）所屬行業(yè)

PPP模式在內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境保護中應用以來，主要集中于3個行業(yè)：污水處理、生態(tài)環(huán)境綜合管理、垃圾處理。截至2021年底，內(nèi)蒙古的這三類項目分別為30項、17項和11項，占總數(shù)的84%。在全國范圍內(nèi)，環(huán)境保護類PPP項目也主要集中于這三個行業(yè)，由于在全國范圍內(nèi)這三類項目實施較廣，為內(nèi)蒙古環(huán)境保護類PPP項目的發(fā)展，提供了諸多可借鑒的先進經(jīng)驗。

（二）回報方式

現(xiàn)有PPP項目的回報方式有三類，政府付費、可行性缺口補助和使用者付費。內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境類項目中，30個項目采取“政府付費方式”、41個項目采取“可行性缺口補助方式”、8個項目采取“使用者付費方式”，各自占比依次為38%、52%和10%。“使用者付費方式”占比較低，政府的財政負擔依然較重。

表2 內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)保類PPP項目（截至2021年底）

（三）運作方式

PPP項目主要的運作方式有：BOT、TOT、ROT、BBO、BOO、OBFO、OBFOT、LOT、MC、O&M等。內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境類項目中，56個項目采用BOT模式，占項目總數(shù)的71%；另外，2項OBFOT、4項TOT、9項ROT、1項O&M、7項其他。運作方式以BOT為主，其他方式運用較少，創(chuàng)新性不足。

（四）所屬階段

按中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目管理庫統(tǒng)計口徑，PPP項目實施階段主要包括：準備階段、采購階段和執(zhí)行階段。內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境類項目中，62個項目已進入執(zhí)行階段，落地率達到78.5%。與居全國第一的——北京的落地率（98.2%）相比較，還是有較大的差距。

三、內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境類PPP項目實施中存在的問題

（一）政府方面

1.法律制度不完善。2016年，《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》向社會發(fā)布，但到現(xiàn)在為止未最后成文。雖然法律未成文，但隨著一系列政策的提出，PPP項目的管理制度得到了進一步完善。由于中央層面的法律制度的缺失，沒有明晰的、針對生態(tài)環(huán)境類PPP項目的專業(yè)法律制度做依據(jù)，地方政府處理各方矛盾時沒有法律依據(jù)，不利于糾紛的解決，成為生態(tài)環(huán)境類PPP項目在內(nèi)蒙古廣泛實施的主要障礙。

2.政府過度參與。內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境類PPP項目中，30個項目采取“政府付費”。長此以往，短期內(nèi)PPP項目可以降低政府一次性付費壓力，但是長期來說，財政負擔依然非常沉重，不利于內(nèi)蒙古經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化回報機制勢在必行。

3.政府監(jiān)管不到位。對于PPP模式這種新鮮事物，地方政府對制度規(guī)則、運作方式、項目流程、管理方式，學習研究不足，認為是解決公共服務融資的好辦法，就盲目上馬。內(nèi)蒙古亦存在上述現(xiàn)象，政府對PPP了解不足，未建立起適合地區(qū)特點和行業(yè)特點的績效評價體系，導致政府監(jiān)管中出現(xiàn)了過度干預和管理不足等兩個極端，未形成規(guī)范合理的監(jiān)管流程和監(jiān)管制度。

(二）社會資本方

1.私有資本參與不足。在我國，PPP項目建設過程中，出現(xiàn)了國有企業(yè)偏好。根據(jù)《中國環(huán)境報》（2020），中國十大生態(tài)環(huán)境類PPP項目的社會資本方均為國有企業(yè)。內(nèi)蒙古亦存在上述現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境類PPP項目的國有企業(yè)參與率在80%以上。這就嚴重違背了通過PPP項目吸引非國有資本參與公共服務的目的，變相加重了財政負擔。

2.社會資本方的資質不足。生態(tài)環(huán)境類PPP項目存在收益低、技術復雜、長期性、資本密集等特殊特征。部分社會資本方對自身能力和項目復雜性認識不足，暴露出技術能力、融資能力、運營能力的不足。出現(xiàn)了部分入庫項目因社會資本方無法攻克技術難題令項目受阻、社會資本方的資金鏈斷裂令項目受阻等一系列問題。在2017年和2018年，內(nèi)蒙古出現(xiàn)了大量中國財政部（PPP）綜合信息平臺項目退庫的現(xiàn)象，凸顯了社會資本方資質不足的現(xiàn)象。

（三）新興行業(yè)的分布數(shù)量不足

傳統(tǒng)行業(yè)的PPP項目回報機制和績效要求較明確，有諸多的成功案例可借鑒，但新興行業(yè)制度不夠明確，風險較大，社會資本不敢介入。這就導致內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境類PPP項目主要涉及生態(tài)環(huán)境的綜合治理、垃圾處理、污水處理等領域，占比高達84%；生態(tài)旅游、新能源、生物質能、海綿城市等新興行業(yè)占比不足20%。其次，草原生態(tài)惡化是內(nèi)蒙古現(xiàn)階段最嚴重的生態(tài)問題，但是草原生態(tài)保護類PPP項目僅2項，該領域PPP項目的缺失，不利于內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境的改善。內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境類PPP項目主要集中于傳統(tǒng)行業(yè)，不利于內(nèi)蒙古的經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟的高質量發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境類PPP項目缺失

內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境類PPP項目，主要涉及城鎮(zhèn)，涉及鄉(xiāng)村的項目較少。內(nèi)蒙古地廣人稀，鄉(xiāng)村相對比較分散，所以PPP項目很難形成規(guī)模效應，風險較大，社會資本不愿介入。其次，鄉(xiāng)村PPP項目，涉及地方政府、社會資本、村民、村民自治組織等多方參與者，利益關系更為復雜，矛盾沖突更難協(xié)調，不利于各方達成合作協(xié)議。

四、完善PPP模式在內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境領域應用的建議

(一）制定地區(qū)性的相關政策

為加快PPP項目在內(nèi)蒙古環(huán)境保護領域的推廣，在中央層面法律制度還不完善的前提下，內(nèi)蒙古應該把握相關部門的現(xiàn)有政策的主旨，結合地區(qū)特點和行業(yè)特點，制定適合本地區(qū)的相關政策。廣泛聽取各方意見，分析過往相關糾紛，總結經(jīng)驗教訓，借鑒國際國內(nèi)的先進經(jīng)驗，才能有針對性地制定出一套符合各方利益的管理制度。

（二）推行EOD模式

內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境類PPP項目中，“政府付費”的占比較高，財政負擔較重，優(yōu)化回報機制勢在必行，而EOD模式的實施是優(yōu)化回報機制的有效手段之一。EOD（Ecology-Oriented Development）就是通過組合開發(fā)等方式，將收益性差的生態(tài)環(huán)境類PPP項目與收益性強的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，通過關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的收益，反哺生態(tài)環(huán)境類項目。內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境類項目也可以與生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)牧業(yè)、生態(tài)養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)結合，提高生態(tài)環(huán)境類項目的自我造血功能，降低政府付費的壓力。其中難點在于識別關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，找到與生態(tài)環(huán)境類項目可以有效契合的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，這是EOD模式有效實施的關鍵。

（三）引導激勵支持私有資本積極參與PPP項目

1.為私有資本提供更多的參與機會。首先，合理設置生態(tài)環(huán)境類PPP項目的準入門檻，避免隱形壁壘，為私有資本參與提供公平競爭的環(huán)境。其次，為提高私有資本的競爭力，也可以引導私營企業(yè)聯(lián)合競標；私營企業(yè)和國有企業(yè)混合競標等，通過強強聯(lián)合提高社會資本方的資質。再次，成立項目基金引導私有資本入股，以股權投資的方式令更多的私營企業(yè)和個人，參與PPP項目，提高私有資本的參與率。

2.為私有資本拓寬融資渠道?，F(xiàn)階段，社會資本主要通過銀行長期貸款獲得所需資金，單一的融資渠道，提高了項目各方的風險，成為項目成功的最大障礙。一是充分利用生態(tài)環(huán)境領域的財政補獎政策，加大對具有示范作用的PPP項目的財政補助；二是大力發(fā)展綠色金融，鼓勵各級銀行為生態(tài)環(huán)境類PPP項目提供優(yōu)惠的傾斜性貸款；三是成立項目基金，可以廣泛吸收社會各界的股權投資；四是引入世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國開行等金融機構的優(yōu)惠資金支持；五是綜合運用股權、擔保、融資租賃等資本市場金融化理念，引入市場化運作模式。

3.在內(nèi)蒙古建立專業(yè)的咨詢機構。PPP模式作為新興投融資方式，政府和社會資本都缺乏相關知識的掌握和運作經(jīng)驗。在內(nèi)蒙古，引進和培養(yǎng)專業(yè)人才，建立專業(yè)機構，提供專業(yè)服務，才能保證項目各方有問題時，能及時得到專業(yè)的指導和協(xié)助。

（四）嚴格執(zhí)行按效付費制度

根據(jù)內(nèi)蒙古的實際情況和生態(tài)環(huán)境類項目的特性，進一步細化績效考評體系，構建有針對性的專業(yè)績效考評體系。通過嚴格規(guī)范的評價，如實掌握生態(tài)環(huán)境改善的效果。政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境改善質量進行付費，既可以完成環(huán)境改善的目標，也可以倒逼合作方進行技術革新提高創(chuàng)新能力，平衡經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)的雙贏。

（五）均衡PPP項目在各領域的發(fā)展

傳統(tǒng)行業(yè)，重點在于修復和綜合治理，屬于事后管理；新興行業(yè)，重點在于預防環(huán)境破壞，屬于事前管理。健全新興行業(yè)的管理制度，降低各方風險，加強新興行業(yè)中PPP項目的應用，從污染源頭治理環(huán)境，才是最經(jīng)濟的做法。

內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村經(jīng)濟，借著“鄉(xiāng)村振興”的政策紅利，得到了長足發(fā)展，與此同時，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理也得到了政府高度重視，但與城鎮(zhèn)相比治理力度明顯不足。建議以“鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境類PPP項目”為突破口，通過政策傾斜、金融支持、咨詢指導，推動鄉(xiāng)村振興，全面實現(xiàn)小康社會的建設，實現(xiàn)內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

在內(nèi)蒙古，重視生態(tài)環(huán)境的保護尤為重要?？梢試L試將PPP模式引入草原生態(tài)保護中，解決草原生態(tài)補償?shù)馁Y金缺口，資金使用效率等問題，恢復內(nèi)蒙古的草原生態(tài)環(huán)境。

隨著社會各界對PPP模式的日趨了解，相關市場的日趨成熟，PPP 模式對內(nèi)蒙古環(huán)境保護的貢獻愈發(fā)明顯。但當前生態(tài)環(huán)保PPP 的發(fā)展仍然面臨著政府監(jiān)管不力、政府和國有企業(yè)過度參與,新興行業(yè)推廣難度較大,社會資本方資質不足等一系列問題。建議引導激勵私有資本積極參與PPP項目，發(fā)揮更大的作用；大力推行EDO模式；建立科學合理的績效考核體系；均衡PPP項目在各領域的發(fā)展，堅持科學發(fā)展PPP項目。