馬曉燕

(北京市社會科學(xué)院,北京 100101)

當(dāng)前,黨和國家高度重視發(fā)展與安全兩件大事,國家歷次重大會議都將安全發(fā)展放在重要戰(zhàn)略高度反復(fù)強調(diào),提出要全面貫徹落實總體國家安全觀,提高公共安全保障水平,提升防范化解重大安全風(fēng)險的能力。城市是地理空間復(fù)雜、人口分布密集的區(qū)域,健全完善城市安全體制機制,提高安全生產(chǎn)水平,是有效維護人民群眾生命安全和財產(chǎn)安全的必然要求。提升城市韌性,在風(fēng)險事件發(fā)生時能夠確保城市具備有效應(yīng)對危機、減少損傷能力的同時,還能夠保障城市的日常運轉(zhuǎn)有序進行,居民工作與生活不受大的影響,使城市能夠為居民提供順暢的生產(chǎn)生活場景。

1 韌性概念與韌性城市研究框架

韌性概念作為現(xiàn)代城市研究的重點議題,研究的興起主要在于人們對于現(xiàn)代社會風(fēng)險性的不確定給城市生活帶來的影響,通過采取積極的方式與手段來主動適應(yīng)這種不確定性風(fēng)險。韌性概念在國際現(xiàn)代學(xué)科體系中的應(yīng)用較早出現(xiàn)在20 世紀(jì)中期以后。西方心理學(xué)研究者以“韌性”概念分析主體受到心理傷害后如何恢復(fù)的情況。加拿大生態(tài)學(xué)家霍林在系統(tǒng)生態(tài)學(xué)研究中使用這一概念來描述生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定程度[1]。從20世紀(jì)末期開始,人類生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的研究者開始使用韌性框架分析人類與社會生態(tài)領(lǐng)域的穩(wěn)定與變化現(xiàn)象。作為人類生態(tài)學(xué)的重要研究對象,韌性研究也很快地被應(yīng)用到城市研究中[2]。

國際學(xué)術(shù)界對韌性城市的研究更多地放在社區(qū)層面。戈德沙爾克認(rèn)為韌性城市應(yīng)該是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體,而物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)該通過人類社區(qū)的建設(shè)發(fā)揮作用[3]。伊倫尼-薩邦認(rèn)為以社區(qū)為基礎(chǔ)的城市抗災(zāi)韌性主要取決于社區(qū)的公共管理能力,具體表現(xiàn)社會倡導(dǎo)力、社區(qū)能動力和社會包容性的塑造[4]。2001年,帕頓和約翰斯頓發(fā)表以韌性社區(qū)與危機應(yīng)對為題的研究成果,對韌性理論的應(yīng)用更加強調(diào)從社群及社會網(wǎng)絡(luò)作用方向的轉(zhuǎn)變[5]。

國內(nèi)對韌性城市的研究一部分在引進與梳理國際研究成果,如邵亦文等人對比了國際學(xué)界韌性研究的三種視角,提出了韌性城市研究的內(nèi)容框架和評價標(biāo)準(zhǔn)[2]。彭翀等人梳理了國際學(xué)術(shù)界韌性研究的概念和內(nèi)涵,將韌性歸納為能力、過程和目標(biāo)三個部分,并從社區(qū)發(fā)展、規(guī)劃和管理三個方面進行了總結(jié)[6]。國內(nèi)的另一部分研究是借鑒國際研究框架以防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急管理為目標(biāo)在城市規(guī)劃和公共管理領(lǐng)域展開的討論,如高恩新從城市安全管理視角展開的城市脆弱性與韌性探討[7];最新的研究是在新冠病毒疫情的影響下展開的,如藍煜昕、張雪基于對社區(qū)抗疫的觀察,在治理體系現(xiàn)代化的視角下引入“社區(qū)韌性”概念并探討其實現(xiàn)路徑[8];張義禎基于疫情防控提出的面向風(fēng)險治理的韌性社區(qū)建設(shè)思路研究等,研究逐步擴展到社會學(xué)領(lǐng)域。對城市韌性的多學(xué)科研究,關(guān)注的角度雖有不同,但其本質(zhì)內(nèi)容卻基本相似,即通過城市韌性的提升,推動城市獲得安全而長遠的發(fā)展。

2 城市風(fēng)險防范與應(yīng)對面臨的挑戰(zhàn)

城市作為一個復(fù)雜的系統(tǒng),其人口的密集型和空間結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性,使其在風(fēng)險事件面前異常脆弱。近些年來,由各種突發(fā)風(fēng)險給不同城市帶來的破壞和負(fù)面影響異常突出,城市風(fēng)險防范和應(yīng)對形勢也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對各種風(fēng)險的沖擊和擾動,城市與社區(qū)系統(tǒng)如果能夠做出積極的應(yīng)對,克服危機帶來的不利沖擊,就能夠增強韌性,使城市發(fā)展獲得活力。

2.1 城市空間的特殊性增強了風(fēng)險應(yīng)對的難度

城市范圍內(nèi)人口、資源等各要素的多樣化和高流動性加劇了需求的分異,這種需求也反映在對風(fēng)險事件的應(yīng)對能力方面。風(fēng)險對不同主體的影響力是不平等的,“這種不平等現(xiàn)象集中體現(xiàn)在兩個方面,一是由于個體自身條件和擁有資源的差別,造成不同風(fēng)險對象在一定時期內(nèi)應(yīng)對風(fēng)險和抵御風(fēng)險能力的差別。部分社會個體或群體必然成為風(fēng)險面前的最脆弱者。”[9]這些個體或群體基本上屬于社會的弱勢群體,需要政府和社會組織對其給予特殊的關(guān)注,以強化社會支持提升他們抗風(fēng)險的能力。二是由于不同社會個體或群體可能因為從事不同的職業(yè),其行業(yè)特點本身決定了這一群體實施工作任務(wù)時,會面臨一些特殊的風(fēng)險。這一差別,把處于同一城市內(nèi)部的不同群體置于不同的風(fēng)險方面,也造成了他們在風(fēng)險認(rèn)知和判斷上的分歧,導(dǎo)致其中某些群體脫離社會主流,用過激行為來表達自己對風(fēng)險的抗拒,從而也阻礙了風(fēng)險應(yīng)對中集體行動的有效達成。

2.2 風(fēng)險事件頻發(fā)加大了城市風(fēng)險治理的壓力

從最近一、二十年城市安全風(fēng)險發(fā)生的頻率和強度來看,城市風(fēng)險事件防范與治理的形勢非常嚴(yán)峻。首先,城市安全防范不僅包含反恐防暴、違法犯罪等社會安全類事件,也包括極端天氣等自然災(zāi)害類事件、工礦企業(yè)的生產(chǎn)安全事件、傳染病等可能嚴(yán)重?fù)p害人們健康的公共衛(wèi)生事件。其次,城市安全涉及的社會主體更加多元,安全風(fēng)險本身的來源也日益復(fù)雜且難以預(yù)測,政治、社會、民族、宗教、意識形態(tài)等都有可能成為影響城市安全的重要因素。最近三年在全球范圍持續(xù)蔓延的新冠病毒疫情研究提醒人們,要時刻高度防范各類影響人們生命安全和財產(chǎn)安全的公共安全事件。

2.3 信息化“雙刃劍”加強了風(fēng)險應(yīng)對的復(fù)雜性

我國是互聯(lián)網(wǎng)大國,我國互聯(lián)網(wǎng)用戶超過十億,龐大的網(wǎng)民群體使網(wǎng)絡(luò)輿情成為反映現(xiàn)實社情民意的風(fēng)向標(biāo),互聯(lián)網(wǎng)也成為公共事件發(fā)源、發(fā)酵、傳播的主要場域。網(wǎng)絡(luò)輿情在為黨政部門聽取民情民意、引導(dǎo)社會輿論、創(chuàng)新社會治理提供一種新手段的同時,也給社會安全與風(fēng)險治理增加了難度。由微博、微信和移動客戶端為主的社交媒體和互聯(lián)網(wǎng)催生的信息渠道,已經(jīng)憑借其無孔不入的快速傳播能力占據(jù)了公眾獲取信息的重要渠道。新媒體越來越成為公共事件發(fā)源、發(fā)酵、傳播的主要場域,新媒體在引爆和傳播涉穩(wěn)輿情中的影響作用大,為風(fēng)險事件防范與治理帶來很大的輿情風(fēng)險,如何實現(xiàn)和媒體之間的互動和響應(yīng),提升對城市風(fēng)險管理過程的輿論引導(dǎo)能力,是風(fēng)險事件應(yīng)對中發(fā)揮信息化良性作用需要解決的問題。

3 韌性城市的建設(shè)路徑

在深刻認(rèn)識當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜的安全發(fā)展形勢下,強化風(fēng)險意識,從戰(zhàn)略高度關(guān)注各類安全風(fēng)險,從安全管理和風(fēng)險治理的角度加強和創(chuàng)新風(fēng)險治理,以強化事前預(yù)防和監(jiān)控作為城市安全常態(tài)化治理的思路,轉(zhuǎn)變以往自上而下的管理模式,推動社會力量積極參與的治理模式,強化預(yù)防、監(jiān)控、評估、發(fā)現(xiàn)和完善風(fēng)險防控各環(huán)節(jié),打造出嚴(yán)密而高效的城市風(fēng)險防控網(wǎng),形成科學(xué)有效的韌性城市建設(shè)路徑。

3.1 提升風(fēng)險防范與應(yīng)對的社會化

依據(jù)不同城市和社區(qū)自身特色,強調(diào)共建、共治、共享目標(biāo),對各層次、各領(lǐng)域、各方面的社會力量進行整合,利用好城市網(wǎng)格員、快遞員、保安員和社區(qū)工作人員等社會力量,暢通企業(yè)、社會組織、志愿者等的參與渠道,形成由相關(guān)部門、駐區(qū)各類社會力量共同參與的格局,提升城市風(fēng)險防范與應(yīng)對的社會化水平。社區(qū)作為城市風(fēng)險防范與應(yīng)對的前沿,由社區(qū)居委會發(fā)揮組織作用,帶動社區(qū)居民積極行動,形成社區(qū)風(fēng)險防范與應(yīng)對的有效力量。同時,推進社會組織的參與范圍與深度,將可以由社會組織完成的公共安全服務(wù)事項交給社會組織完成。引導(dǎo)和鼓勵社會單位通過贈予、捐助等形式對社區(qū)安全基礎(chǔ)設(shè)施提供支持,形成市場化、社會化的社區(qū)安全風(fēng)險防控網(wǎng)。社會力量作用的發(fā)揮是實現(xiàn)社區(qū)風(fēng)險事件防范與化解的有效路徑,對于加強居民自治、開展社區(qū)動員、完善社區(qū)服務(wù)、破解基層風(fēng)險事件防范與化解具有重大意義。

3.2 推進城市風(fēng)險防范與應(yīng)對的專業(yè)化

經(jīng)過三年新冠病毒疫情的檢驗,全國各城市在安全管理和風(fēng)險應(yīng)對各個領(lǐng)域存在的弱項和不足逐步呈現(xiàn)了出來,這些潛藏的弱項和短板,和城市發(fā)展中難以避免的顯性社會問題及“城市病”相互交織,使各類風(fēng)險事件的應(yīng)對更加復(fù)雜。由于安全風(fēng)險事件的發(fā)現(xiàn)與預(yù)防有一定的專業(yè)性要求,對風(fēng)險事件的有效治理,需要結(jié)合各城市實際,整合城市各方資源,學(xué)習(xí)經(jīng)驗,提升風(fēng)險應(yīng)對和安全管理的專業(yè)化水平,以專業(yè)對口的精準(zhǔn)策略實現(xiàn)風(fēng)險治理的效能。常態(tài)化防范重點需要集中在長期存在于基層生產(chǎn)生活空間風(fēng)險治理的重點和難題問題上,如轄區(qū)生產(chǎn)安全事故、社會安全事件防范、消防安全隱患等,通過加強常態(tài)化的生產(chǎn)安全監(jiān)管與指導(dǎo)、物業(yè)管理日常檢查維修、消防安全監(jiān)督檢查、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督檢查等方面的專業(yè)、行業(yè)常規(guī)作業(yè),能夠有效消解安全風(fēng)險隱患。政府需要在安全管理的層面在政策上予以支持,建立完善的市級、區(qū)級和街道三個層面的風(fēng)險事件應(yīng)對資源庫,特別是統(tǒng)籌各層級人才資源、專業(yè)力量,分層分級建立安全管理與風(fēng)險應(yīng)對領(lǐng)域的專家?guī)?為各層面風(fēng)險防控提供專業(yè)化的智力支持。

3.3 提升城市風(fēng)險防范與應(yīng)對的精細化

面對“后疫情時代”的安全風(fēng)險現(xiàn)狀,針對不同城市社區(qū)安全風(fēng)險治理的短板,提高風(fēng)險防范與應(yīng)對的精細化和精準(zhǔn)化水平,有助于解決好城市存在的可能引發(fā)安全事件的各類痼疾頑癥。提升基層風(fēng)險防范與應(yīng)對的精細化,應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市運行的基本特征和人口流動規(guī)律,制定對應(yīng)不同類型安全風(fēng)險事件的策略與方案,加強預(yù)測與演練,形成具有較強學(xué)習(xí)型與適應(yīng)性的風(fēng)險治理平臺,提高風(fēng)險防范與應(yīng)對的科學(xué)性、高效性和精準(zhǔn)性。精細化的基層風(fēng)險防范與應(yīng)對重點,也需要發(fā)揮社會志愿者與社會工作者在社會救助、心理援助、兒童服務(wù)和保護等專業(yè)性服務(wù)項目中的作用,為困難群眾和特殊群體提供必要的服務(wù),以政府、市場、社會等多種力量的專業(yè)技能和功能發(fā)揮,實現(xiàn)安全風(fēng)險事件的精準(zhǔn)治理。精細化的風(fēng)險防范與應(yīng)對離不開大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐。積極探索市民熱線平臺應(yīng)用方式,實現(xiàn)熱線數(shù)據(jù)與“城市大腦”的數(shù)據(jù)鏈接,通過綜合分析居民訴求問題和風(fēng)險因素,提高對風(fēng)險因素的感知、預(yù)測和防范能力,以科學(xué)精細的流程設(shè)計,從根本上提升城市韌性。

3.4 推進城市風(fēng)險防范與應(yīng)對的信息化

隨著信息技術(shù)的發(fā)展,構(gòu)建立體化、智能化的風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測體系成為可能。風(fēng)險預(yù)警檢測體系通過日常監(jiān)測,能夠及時可靠地對輿情做出預(yù)警,確保對風(fēng)險事件的及早發(fā)現(xiàn)、防范。風(fēng)險事件發(fā)生后,針對事件發(fā)展,加強對重點人員、重點領(lǐng)域的監(jiān)測能夠預(yù)防事件惡化。當(dāng)前,對各層級政府及其部門實施重大項目和重大工程前,要求必須開展重大事項風(fēng)險評估。利用信息采集、監(jiān)測,借助大數(shù)據(jù)技術(shù),確定事件傳播的目標(biāo)群體,通過細化分層實施精準(zhǔn)治理。完善立法,對風(fēng)險事件的惡意不實報道和有非法意圖的媒體報道用法律手段制約。在對違法言論和惡意攻擊依法治理的同時,引導(dǎo)主流社會和普通網(wǎng)民理性、客觀地看待和評價風(fēng)險事件的發(fā)生、發(fā)展與應(yīng)對,凝聚社會共識,消解風(fēng)險事件的次生災(zāi)害。

4 結(jié)束語

總體說來,當(dāng)前中國城市的危機應(yīng)對能力還不甚完備,城市居民生命財產(chǎn)安全在各類風(fēng)險事件沖擊下存在嚴(yán)重威脅。面對各種不確定性風(fēng)險的沖擊,城市作為人口和要素大規(guī)模、高頻次流動的地理空間,其功能與地位決定了安全是其一切工作的基本考量。探討城市抗風(fēng)險能力的提升,增強城市韌性,有助于解決長期以來城市安全發(fā)展方面存在的突出問題,推進風(fēng)險應(yīng)對管理體系和能力的現(xiàn)代化,保障城市居民生命財產(chǎn)安全和生產(chǎn)生活的有序運行。