日韓“無廢”建設(shè)及其啟示

楊 志

內(nèi)容提要：中國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略布局下，從“生活垃圾分類”切入“無廢城市”建設(shè)，形成“循環(huán)”和“無廢”雙軌交叉嵌合模式，成為“無廢”之路上的后起之秀。資源危機(jī)下日本“分類處置-循環(huán)利用”和韓國“前端減量-循環(huán)利用”的“無廢”建設(shè)模式，將明確減量貫穿始終，并取得了一定成效。剖析日本構(gòu)筑“循環(huán)型社會”的精細(xì)分類體系和精益生產(chǎn)體系，以及韓國“垃圾收費從量制”和“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制”的實踐經(jīng)驗，研討我國以減量化為核心的計量收費制度的推廣方式和保障機(jī)制，探索以資源化為核心的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在工業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的實踐路徑，以及在建設(shè)數(shù)字中國和新型智慧城市背景下高水平建設(shè)“無廢城市”的控廢利廢對策，對促進(jìn)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是十分必要的。

建設(shè)固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的“無廢城市”，減少生態(tài)環(huán)境污染和自然資源消耗，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略布局。20世紀(jì)中后期，日本和韓國迫于資源與環(huán)境約束開啟了“無廢”之路。在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，強(qiáng)調(diào)污染者付費的“庇古稅”(1)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古最先提出?！氨庸哦悺笔歉鶕?jù)污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補(bǔ)排污者生產(chǎn)的私人成本和社會成本之間的差距，使兩者相等。理論為日韓破解固廢困境奠定了理論基礎(chǔ)，與之并肩的“科斯定理”(2)“科斯定理”是指在某些條件下，經(jīng)濟(jì)的外部性或者說非效率可以通過當(dāng)事人的談判而得到糾正，從而達(dá)到社會效益最大化。進(jìn)一步考慮資源化利用廢棄物的受益者付費，并以社會成本最小和效益最大為目標(biāo)，指導(dǎo)利益相關(guān)方承擔(dān)責(zé)任。(3)陳蒙：《社會成本理論視域下日本生活垃圾分類模式的考察及其啟示》，《人文雜志》2021年第10期，第122—124頁。在管理學(xué)視角下，城市代謝和精益生產(chǎn)等理論給出固體廢棄物治理的不同切入口。城市新陳代謝理論關(guān)注廢棄物的末端治理，擴(kuò)展代謝理論指向廢棄物的源頭控制，日本的精益生產(chǎn)理論致力于全過程的精細(xì)環(huán)節(jié)與系統(tǒng)配合。(4)劉辰陽、劉億瑤：《國外“無廢城市”的相關(guān)理論、評價方法與實踐經(jīng)驗》，《現(xiàn)代城市研究》2021年第3期，第57頁。日韓在資源環(huán)境約束倒逼下“被迫無廢”，從“分類處置”和“前端減量”切入，并逐步向“循環(huán)利用”策略演進(jìn)。中國將“無廢城市”建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密交疊，形成“循環(huán)”和“無廢”雙軌交叉嵌合模式，有效發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢，高效縮短建設(shè)時間，成為無廢之路上的后起之秀。然而，囿于人口基數(shù)大，地區(qū)發(fā)展不均衡，相對有限的“無廢”實踐在具體細(xì)致的建設(shè)工作中尚顯不足，日韓精細(xì)化治廢經(jīng)驗具有重要借鑒意義。

一、日韓“無廢”建設(shè)的立法

不同于歐美等國家的由先行城市帶動理念傳播的自發(fā)涌現(xiàn)式發(fā)展“無廢城市”，日韓采用自上而下推動實施的計劃模式建設(shè)“無廢城市”。(5)鄭凱方、溫宗國、陳燕：《“無廢城市”建設(shè)推進(jìn)政策及措施的國別比較研究》，《中國環(huán)境管理》2020年第5期，第49頁。日韓“無廢”起點無不是資源與環(huán)境約束所致，日本更為漫長的探索歷程使其無廢模式更具系統(tǒng)性，韓國的無廢歷程與模式則更加直接清晰地錨定“減量化”。

(一)日本“無廢”建設(shè)的立法

日本固體廢物治理大致可以劃分為末端處理(20世紀(jì)70年代以前)、源頭分類(70—80年代)、回收利用(90年代)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)(2000年至今)四個階段。(6)鐘錦文、鐘昕：《日本垃圾處理：政策演進(jìn)、影響因素與成功經(jīng)驗》，《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2020年第1期，第69—74頁。衛(wèi)生清潔是日本在70年代以前城市管理的重點，隨著1847—1945年快速工業(yè)化、城市化發(fā)展以及自然災(zāi)害的影響，環(huán)境污染與公共衛(wèi)生問題日益突出，加之二戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和垃圾處理設(shè)施不足導(dǎo)致垃圾圍城，進(jìn)而引發(fā)“鄰避效應(yīng)”和“公害危機(jī)”，日本政府逐漸意識到治理策略的重點必須由“末端治理”前移至廢棄物產(chǎn)生的源頭。1970年，日本政府出臺了《廢棄物處理法》，建立分別由市町村和生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)的生活垃圾和工業(yè)垃圾分類治理體系，并且每五年制定一次廢棄物處理設(shè)施發(fā)展計劃，致力于建立廢棄物處理設(shè)施建設(shè)及其管理所需的軟措施，形成早期垃圾分類收集與處置的雛形。此后，針對生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)的有害廢棄物、工業(yè)廢棄物、生活垃圾，日本不斷探索形成以嚴(yán)格精細(xì)分類為核心的投放、收集和處理體系，實現(xiàn)了由焚燒殘留物儲存對固體廢棄物填埋的替代。無論是70年代前以“衛(wèi)生清潔”為導(dǎo)向還是此后以“環(huán)境保護(hù)”為導(dǎo)向的廢棄物治理策略，僅靠為“處置”而服務(wù)的“分類”措施，并不能從根本上解決日本所面臨的資源與環(huán)境問題。

20世紀(jì)90年代，日本開啟以回收再利用為核心的“資源循環(huán)”模式，《再生資源利用促進(jìn)法》《環(huán)境基本法》等標(biāo)志性成果確立了“垃圾循環(huán)利用”國策。《廢棄物處理法》修訂生成了征收生活垃圾處理費、工業(yè)垃圾管理單、終端處理設(shè)備準(zhǔn)備金等政策措施，推動廢棄物減排。此外，日本通過專項立法，促進(jìn)包裝、電器、食品、建筑材料、汽車、小型家電等廢棄物的循環(huán)利用，并逐步推動塑料資源循環(huán)、移動電話回收、可再生能源設(shè)備回收和一次性尿布回收等事業(yè)。《容器和包裝循環(huán)利用法》經(jīng)歷了由市政當(dāng)局承擔(dān)全部責(zé)任，到市政府—經(jīng)營者—消費者三方分擔(dān)的轉(zhuǎn)變。家電回收通過建立管理表(清單)制度、制定回收率目標(biāo)及行動計劃，明確各主體協(xié)作的具體舉措。在食品廢棄物控制領(lǐng)域，實施企業(yè)登記認(rèn)證制度以促進(jìn)有計劃的再生利用，并采取發(fā)布通知和編制檢查表等措施以追究排放企業(yè)責(zé)任。 然而，前端浪費形勢依然嚴(yán)峻，根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省的統(tǒng)計，2019年度日本的食品浪費量約570萬噸，包括家庭類約261萬噸、企業(yè)類約309萬噸，國民人均每年約45公斤(同期大米消費量53公斤)?！督ㄔO(shè)循環(huán)利用法》明確了政府、承包商、分包商和消費者實施建筑廢棄物拆解利用的7項具體手續(xù)流程。(7)「建設(shè)リサイクル法リーフレット」、環(huán)境省ホームページ、https://www.env.go.jp/content/900532464.pdf [2022-12-02]?！镀囇h(huán)利用法》引入電子清單制度，通過電子系統(tǒng)報告管理廢舊汽車回收流程?！缎⌒图译娧h(huán)利用法》明確了實施廢棄小型電子設(shè)備再資源化利用的目標(biāo)量、措施和個人信息保護(hù)等事項。分類回收和焚燒機(jī)制的顯著效果形成鎖定效應(yīng)，降低了對更為理想的從根本上防止廢棄物產(chǎn)生的循環(huán)策略的激勵。

直至21世紀(jì)伊始，日本相繼頒布了《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》，在更為系統(tǒng)的格局下開啟循環(huán)型社會建設(shè)。2008年，日本提出了“區(qū)域循環(huán)圈”概念，這與20世紀(jì)90年代初提出的與自然和諧的社會概念，以及后期推出的生態(tài)城鎮(zhèn)計劃，共同為十年后啟動的循環(huán)生態(tài)經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。(8)Kazuhiko Takeuchi，“Circulating and ecological economy--regional and local ces: an IGES proposal”, Institute for Global Environmental Strategies,2019.生態(tài)城鎮(zhèn)致力于有效利用靜脈設(shè)施聚集地區(qū)的動脈產(chǎn)業(yè)與靜脈產(chǎn)業(yè)的有效合作，2016年升級實施“區(qū)域循環(huán)圈與生態(tài)城鎮(zhèn)低碳化促進(jìn)事業(yè)”，推進(jìn)區(qū)域資源循環(huán)利用和低碳化示范性舉措。2018年循環(huán)型社會與可持續(xù)發(fā)展社會被進(jìn)一步整合，日本發(fā)布《第五次環(huán)境基本計劃》，提出了建設(shè)自立分散型社會的“地區(qū)循環(huán)共生圈”概念，以期發(fā)揮區(qū)域特色和資源優(yōu)勢形成適宜循環(huán)規(guī)模，盡可能在區(qū)域范圍內(nèi)循環(huán)可循環(huán)資源，加強(qiáng)市町村合作形成環(huán)狀循環(huán)圈以提高廣域循環(huán)效率，并進(jìn)一步多環(huán)疊加建立多層復(fù)合的區(qū)域循環(huán)圈。該計劃不僅將循環(huán)生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)生態(tài)圈制度化，還于次年開始推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)未來城和生態(tài)城的概念。(9)矢野順也·平井康宏「廃棄物系バイオマスの役割と課題」、『日本LCA學(xué)會誌』2022年18號、23頁。同期制定的《第四次循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本計劃》與之形成政策聯(lián)動，提出到2025年實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會方面的綜合改善，并將“通過形成區(qū)域循環(huán)共生區(qū)振興區(qū)域”“全生命周期徹底資源循環(huán)”“進(jìn)一步促進(jìn)適當(dāng)處理和環(huán)境再生”作為重要方向。一年后，日本啟動“2020年循環(huán)經(jīng)濟(jì)愿景”，呼吁建立有彈性的資源循環(huán)體系，并于2021年發(fā)布了企業(yè)指導(dǎo)方針。日本的無廢建設(shè)經(jīng)過了從“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”到“全面減量”的曲折過程，前者通過廢棄物分類回收優(yōu)化終端處置結(jié)構(gòu)，后者通過循環(huán)利用減少最終產(chǎn)廢，并在一定程度上降低了生產(chǎn)生活對資源的消耗。

(二)韓國“無廢”建設(shè)的立法

韓國固體廢棄物治理在20世紀(jì)80年代以前散見于《污染清潔法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法規(guī)，直至1986年將之合并形成《廢棄物管理法》，進(jìn)而建立了統(tǒng)一的廢棄物管理體系。20世紀(jì)90年代，面臨垃圾填埋和焚燒場地逼近極限的巨大壓力，韓國政府不得不邁向垃圾減量和循環(huán)利用之路。前期綜合規(guī)劃圍繞建立資源循環(huán)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)，實施了減量化、資源化、廢棄物管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四項政策；后期綜合規(guī)劃圍繞建立資源可持續(xù)循環(huán)利用的零廢社會目標(biāo)，制定了六項控制方案，分別為效果控制(廢棄物風(fēng)險管理)、價值控制(能源化利用)、廢棄控制(減少浪費)、環(huán)境控制(推進(jìn)處置設(shè)施和管理體系建設(shè))、經(jīng)濟(jì)控制(加強(qiáng)國際廢物管理)、社會控制(消費者導(dǎo)向的廢棄物管理推廣)。(10)Won-Seok Yang, Jun-Kyung Park, Se-Won Park, Yong-Chil Seo，“Past, present and future of waste management in Korea，”Journal of Material Cycles and Waste Management, Vol.17，No.2，2015,pp.212-213.現(xiàn)階段，韓國政府著力于建設(shè)資源循環(huán)型社會體系，以期實現(xiàn)“無廢”社會目標(biāo)。具體看來，1992年初，韓國執(zhí)行的《資源節(jié)約和循環(huán)利用促進(jìn)法》將廢棄物作為資源，發(fā)展了基于污染者(生產(chǎn)者)付費理念的垃圾計量收費制度和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(EPR)。

垃圾計量收費制度始于1994年4月。韓國政府在部分地區(qū)實施根據(jù)垃圾投放量差額收取處理費的試點，次年以特制容量垃圾袋作為收費載體，在全國范圍內(nèi)實施垃圾計量收費制度，并于后期補(bǔ)充實施了“垃圾違法投放舉報獎金制度”。從量制實施初期效果顯著，城市生活垃圾的產(chǎn)生量減少了近14%。由于韓國餐廚垃圾約占生活垃圾總量的四分之一，且餐廚垃圾與其他生活垃圾存在干濕差異，終端處理工藝需求不同。韓國政府分別于1997年和2005年先后要求商戶和住戶開展餐廚垃圾分類回收，并于21世紀(jì)初全面禁止餐廚垃圾填埋，其間餐廚垃圾產(chǎn)生量減少了15%。自2011年起，韓國陸續(xù)對首爾25個區(qū)以及全國144個地區(qū)開展廚余垃圾計量收費試點，并于五年內(nèi)在全國范圍內(nèi)推開，該制度的實施進(jìn)一步減少廚余垃圾產(chǎn)生量約30%。(11)帖明、郭施宏、陸?。骸稛o廢城市之路：韓國實踐與經(jīng)驗》，深圳零廢棄|無毒先鋒官網(wǎng)，2021年1月26日，http://www.toxicsfree.org.cn/images/file/20210126195574167416.pdf [2022-12-02]。韓國垃圾計量收費制度的核心目的是實現(xiàn)固廢的減量化，以終端處理需求為出發(fā)點進(jìn)行分類及有償回收，在垃圾減量的同時，為廢棄物資源化利用奠定了基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段，韓國確立了建設(shè)資源循環(huán)型社會(RCS)的目標(biāo)，制定了資源循環(huán)基本計劃(2011—2015年)，頒布了《資源循環(huán)基本法》(2018年生效)，旨在通過更有效地管理資源，從產(chǎn)品生產(chǎn)到流通、消費、廢棄、處置，全流程促進(jìn)資源循環(huán)利用，構(gòu)筑資源循環(huán)社會的基礎(chǔ)?！百Y源循環(huán)利用”和“資源循環(huán)社會”強(qiáng)調(diào)了對廢物產(chǎn)生的控制，前者關(guān)注廢物管理和循環(huán)利用，后者側(cè)重消費行為的變化。該法案將“減量—回收—處理”策略優(yōu)化為“高效生產(chǎn)與消費—回收—能量回收—深度處理”策略，并增加了資源循環(huán)評估、回收質(zhì)量認(rèn)證、廢物向能源轉(zhuǎn)化、全域治理等具體任務(wù)。韓國的“無廢城市”建設(shè)始于垃圾減量，并逐步過渡到建設(shè)資源循環(huán)社會，通過“直接”和“間接”兩個途徑減少對環(huán)境造成的負(fù)擔(dān)，并與時俱進(jìn)地賦予了“無廢城市”應(yīng)對氣候變化和資源短缺等問題的新內(nèi)涵，使其成為促進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。

二、日韓“無廢”建設(shè)的做法

日本政府建立了較為成熟的“無廢”法規(guī)政策體系和多元合作治理體系，以精細(xì)分類、精益生產(chǎn)為基礎(chǔ)的“循環(huán)型社會”逐步形成。韓國由政府主導(dǎo)，聚焦“減量”目標(biāo)，針對一般生活垃圾和廚余垃圾制定了更具特色的計量收費制度。日韓兩國的“無廢”實踐，推動了兩國廢棄物減量、物質(zhì)循環(huán)和資源減耗目標(biāo)的實現(xiàn)。

(一)日本“無廢”建設(shè)的做法

日本從法規(guī)制度、多元體系和執(zhí)行機(jī)制三個方面，構(gòu)筑“循環(huán)型社會”，探索“無廢”之道。首先，日本在基本法中將建設(shè)“循環(huán)型社會”法制化，在綜合法中夯實“減量化”“再利用”“再循環(huán)”的制度基礎(chǔ)，并在多個相關(guān)領(lǐng)域設(shè)計具有針對性、實操性的專項法，形成相對完備的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)制度體系。其次，政府作為“無廢”建設(shè)的參與者，與各利益相關(guān)方建立起博弈均衡、合力共治的多元責(zé)任體系，形成國家引導(dǎo)推動、市町村負(fù)責(zé)一般廢棄物利用處置、企業(yè)精益生產(chǎn)并全周期延伸治理責(zé)任、民間團(tuán)體參與回收、公眾付費分類排放的責(zé)任共擔(dān)與多元共治機(jī)制。再次，日本政府通過年度調(diào)查、建立數(shù)據(jù)庫并公開信息，實現(xiàn)“無廢”管理流程的評估、優(yōu)化和社會監(jiān)督，推動多元體系在執(zhí)行層面有效落實法規(guī)制度。具體來看，日本“無廢城市”建設(shè)以一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物的污染防治和處置管理為中心。

1. 在一般廢棄物治理方面探索處理體系、收費制度和減量措施

首先，經(jīng)過混合填埋、分類處置和資源化再利用階段的經(jīng)驗積累，日本已形成精細(xì)嚴(yán)格的分類排放、收集和處理體系。為減少收運成本，公眾需按要求分時分類將垃圾投放至指定地點，大件垃圾需自行送至處理廠進(jìn)行有償處理，可回收垃圾由民間組織歸集變賣獲取收益而無須付費，其他生活垃圾經(jīng)付費排放后，由政府負(fù)責(zé)中間環(huán)節(jié)或外包給私營公司以降低管理成本，再委托專門機(jī)構(gòu)處置，最終僅對極少量不能循環(huán)利用的垃圾進(jìn)行焚燒和填埋。(14)Satoshi Honma, Jin-Li Hu，“Cost Efficiency of Recycling and Waste Disposal in Japan，” Journal of Cleaner Production,Vol.284，2021, p.5.在過去15年里，有賴于嚴(yán)格精細(xì)的分類回收，即便是沒有現(xiàn)代廢物收集和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的社區(qū)，也能實現(xiàn)廢棄物80%左右的有效回收。同時，由于日本許多一般廢棄物處理設(shè)施迎來更新期，環(huán)境省制定了廢棄物處理設(shè)施整備計劃，包括對處理設(shè)施實體的整備和充實設(shè)施運營管理措施，并通過循環(huán)型社會形成推進(jìn)補(bǔ)助金、“廢棄物處理設(shè)施長壽命化綜合計劃編制指南”和“環(huán)境省基礎(chǔ)設(shè)施壽命延長計劃(行動計劃)”等，對市町村實施財政與技術(shù)上的支援，縮減和均衡廢棄物處理系統(tǒng)總成本。(15)名倉良雄「一般廃棄物行政の現(xiàn)狀と課題:特集」、『環(huán)境技術(shù)』2021年1號、32頁。但是，要構(gòu)建“無廢”社區(qū)，仍迫切需要與產(chǎn)品設(shè)計相關(guān)的系統(tǒng)變革。

其次，基于“庇古稅”理論的生活垃圾收費制，是促進(jìn)日本垃圾減量不可或缺的制度性安排。(16)鷲田豊明·笹尾俊明編『循環(huán)型社會をつくる(Vol. 7)』、巖波書店 、2015 年、79—91頁。一方面，地方政府需要承擔(dān)生活垃圾填埋量配額以外的罰款，有效推進(jìn)了地方垃圾減量和收費改革；另一方面，計量收費、定量免費、定額收費和補(bǔ)助收費等有償回收制，不同程度地促使民眾減量排放生活垃圾。計量收費制是按照固定單價或階梯單價實施的計價收費，定量免費制僅對超額部分實施計量收費，定額收費制將限額內(nèi)固定收費和限額外計量收費相結(jié)合，補(bǔ)助收費制相當(dāng)于對未達(dá)到排放限額而騰挪出排放空間的獎勵。其中，最為常見的是通過給指定垃圾袋定價來收取手續(xù)費的形式，如北海道札幌市將容量為45 升的大袋定價為80日元。(17)山谷修作「ごみ袋有料化情報」、東洋大學(xué)ホームページ、2021年8月4日、http://www2.toyo.ac.jp/～yamaya/zenkokushikuchoson_yuryoka_1811.pdf[2022-12-02]。盡管對非資源垃圾的收費減排措施存在政策效果的輕微反彈，且在塑料等分類過程相對復(fù)雜的品目中發(fā)現(xiàn)分類量有所減少的現(xiàn)象(18)孟瑤·矢島猶雅·有村俊秀「ごみ袋有料化による廃棄物減量及び分別促進(jìn)効果に関する実証研究—リバウンド効果の再検証」、『環(huán)境科學(xué)會誌』2022年3號、143頁。，但收費仍是目前最有效的一般廢棄物減排措施，并且提高收費價格促進(jìn)了垃圾減排效果提升。根據(jù)環(huán)境省數(shù)據(jù)，幾乎所有實施收費的地方政府的收集量均有所下降，除大和市呈現(xiàn)逐步減少趨勢外，新潟市、長野市、旭川市等均在收費起始年度急劇減少。收費較高的立川、三鷹等自治體(減量353克—370克)，以及增加廚余垃圾、可回收垃圾收費項目的上越、長岡、京都、大阪等地(減量276克—361克)減排效果更為明顯。(19)檜森恵大·松藤敏彥「一般廃棄物処理実態(tài)調(diào)査に基づく家庭系ごみ減少の要因分析」、『廃棄物資源循環(huán)學(xué)會研究発表會講演集』2021年第32回、1—2頁。為鼓勵公眾減少廢物排放，《一般廢棄物收費指南》、塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略等政策相繼出臺。在多項政策的推動下，一般廢棄物的從量收費實施率大幅提升。2000年該指標(biāo)僅為19.5%，根據(jù)最新生活垃圾(大件垃圾除外)收費化實施狀況調(diào)查數(shù)據(jù)，2020年日本1123個市區(qū)町村中，已實行收費的有618個，占比達(dá)到55.03%。(20)『家庭ごみ(粗大ごみを除く)有料化の実施狀況について』、環(huán)境省ホームページ、2021年、https://www.env.go.jp/content/900537272.pdf[2022-12-02]。

再次，部分地區(qū)在Reduce(減量化)、Reuse(再利用)和Recycle(再循環(huán))的3R基本原則基礎(chǔ)上，提倡增加Refuse(拒絕使用)和Repair(維修使用)形成5R原則，旨在從居民消費端建立減量理念。(21)孫文君：《日本生活垃圾源頭減量的政策經(jīng)驗及啟示》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第5期，第88頁。其中，塑料減量是當(dāng)前熱點問題，主要解決手段是購物袋收費制度和塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略。2019年，日本政府發(fā)布的“紙制購物袋收費實施指南”要求2020年全面實現(xiàn)零售店購物袋紙質(zhì)化并收費，次年日本廢塑料總排放量為822萬噸，有效回收利用占比達(dá)86%。(22)北川秀樹「日本の廃棄物政策についての一考察：プラスチックおよび食品廃棄物を中心に」、『龍谷政策學(xué)論集』2022年11巻1·2號、5頁。2021年公布的“關(guān)于今后塑料資源循環(huán)措施的應(yīng)有狀態(tài)”報告書，強(qiáng)調(diào)“3R+Renewable(可再生資源替代)”基本原則，采取增加重復(fù)性使用和徹底循環(huán)再利用等措施推動塑料減排。次年開始實施的《塑料資源循環(huán)促進(jìn)法》明確了三類具體措施：一是制定環(huán)保設(shè)計指南，國家率先采購環(huán)保綠色產(chǎn)品；二是制定排污單位控制排放和回收利用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制零售業(yè)等單向塑料提供商供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，違者處以50萬日元以下罰款；三是促進(jìn)市町村和企業(yè)聯(lián)合制定再商品化計劃，推動制造和銷售企業(yè)制定自主回收、塑料制品再資源化等計劃。無論是日本在固廢源頭和終端采取系列措施推動減量，還是美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家通過稅費促進(jìn)減量，減量都是貫穿固廢治理始終的重要內(nèi)核。

2. 在產(chǎn)業(yè)廢棄物治理方面形成以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為核心的精益循環(huán)利用體系

日本在不同行業(yè)廢棄物管理的專項法中，確立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并明確劃分生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)、消費者、回收者和政府的相應(yīng)責(zé)任。

在容器包裝領(lǐng)域，生產(chǎn)者設(shè)計便于拆解利用的綠色包裝，經(jīng)由消費者投棄、市町村收集、行業(yè)協(xié)會回收后，經(jīng)營者還需承擔(dān)廢棄包裝的循環(huán)再利用責(zé)任，并制定合理目標(biāo)、提高收費水平、報告減排情況(年使用量在50噸以上的企業(yè))。同時，日本建立了容器和包裝廢棄物排放控制促進(jìn)員制度，由政府委托有影響力的名人和輿論領(lǐng)袖作為推廣員，調(diào)研相關(guān)工作并向消費者提供指導(dǎo)和建議。在特定家用設(shè)備領(lǐng)域，家電生產(chǎn)商在設(shè)計研發(fā)過程中考慮廢棄產(chǎn)品的再利用和資源化成本削減，并確保達(dá)到規(guī)定的循環(huán)回收率(55%—82%)，零售商或市町村負(fù)責(zé)回收并交付生產(chǎn)企業(yè)實施再利用，消費者承擔(dān)大型家電運輸和回收費用，政府出臺“關(guān)于使用完畢的家電產(chǎn)品的廢棄物適用性的判斷”的通知，指導(dǎo)和規(guī)范容易產(chǎn)生疑義的環(huán)節(jié)。

在汽車領(lǐng)域，生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)銷售商回收再利用報廢汽車，拆解不同品類廢料送往專門企業(yè)或無害化處理企業(yè)，車主將廢舊汽車交付承運人并負(fù)擔(dān)回收費用。2021年4月至2022年3月，日本分別回收氟利昂和安全氣囊267.82萬件和264.45萬件，拆解廢舊汽車合計279.49萬件。(23)「令和3年度使用済自動車、解體自動車及び特定再資源化等物品の引取り及び引渡し狀況の公表について」、環(huán)境省ホームページ、2022年8月3日、https://www.env.go.jp/content/000059327.pdf[2022-12-02]。建筑垃圾實施準(zhǔn)入許可證制度、公共建筑綠色采購和建筑垃圾傳票制度等，在準(zhǔn)入、采購環(huán)節(jié)的嚴(yán)格控制下，排放者進(jìn)一步通過發(fā)放和回收傳票掌握處理流程，遏制建設(shè)企業(yè)非法處理現(xiàn)象，形成閉環(huán)管理。日本國土交通省2018年度建設(shè)廢棄物現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，混凝土塊和瀝青混凝土塊的再資源化率分別達(dá)到99.3%和99.5%，建筑木材的縮減和再資源化率從40.3%(1995年)提高至96.2%(2018年)，混合廢棄物排放率從9.6%(1995年)降低至3.1%(2018年)。(24)「建設(shè)廃棄物の現(xiàn)狀」、環(huán)境省ホームページ、2021年8月3日、https://www.env.go.jp/content/900532468.pdf[2022-12-02]。

此外，日本鼓勵電子產(chǎn)品制造商減少使用有毒成分和投資于電子垃圾回收，回收業(yè)務(wù)計劃和廢物處理業(yè)務(wù)經(jīng)環(huán)境大臣和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣認(rèn)定后，不再需要市村長等的業(yè)務(wù)許可。食品廢棄物則由相關(guān)企業(yè)回收，根據(jù)《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》中規(guī)定的優(yōu)先事項(減量、再利用、再生利用、熱回收、適當(dāng)處置)，有計劃地組合實施飼料化、堆肥化、甲烷氣化(沼氣化)等處理方式，全面促進(jìn)廢棄物生物質(zhì)的利用。(25)程輝、李燁媚、任媛媛等：《日本城市有機(jī)廢棄物甲烷發(fā)酵資源化系統(tǒng)案例分析及最新研究進(jìn)展》，《環(huán)境工程》2020年第8期，第2—3頁。

日本注重提高全域性和全流程的廢棄物綜合治理。一是基于統(tǒng)籌利用思路，在北九州等地建立“靜脈產(chǎn)業(yè)園”，形成由企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、公眾和政府協(xié)同發(fā)力的產(chǎn)學(xué)民官機(jī)制。通過優(yōu)化生產(chǎn)系統(tǒng)，在產(chǎn)品全生命周期減少浪費，因此，日本單位能耗的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出高于我國數(shù)倍。二是基于電子清單制度探索推動廢棄物管理流程的優(yōu)化升級。該項工作正處于起步階段，日本產(chǎn)業(yè)廢棄物處理振興中心運營電子化率(26)電子化率，是指電子清單注冊件數(shù)占電子清單注冊件數(shù)及紙質(zhì)清單交付張數(shù)合計值的比例。從50%(2019年)提高到67%(2021年)。但排放、收運和處置企業(yè)因業(yè)務(wù)流程與特征不同，其電子化率差異較大(27)佐々木基了·藤原博良·佐々木いづみ「収集運搬業(yè)者における電子マニフェストの利用狀況と普及の課題について」、『廃棄物資源循環(huán)學(xué)會研究発表會講演集』2021年32回、61—62頁。，并且現(xiàn)狀清單的輸入形式和處理方法有待統(tǒng)一，以利于廢棄物處理流程和信息的橫向、縱向比對控制。(28)鶴島亨·佐々木基了·伊東匠·松島祐樹·遠(yuǎn)藤健太「電子マニフェストで把握する産業(yè)廃棄物委託処理狀況について」、『廃棄物資源循環(huán)學(xué)會研究発表會講演集』2021年32回、65—66頁。

(二)韓國“無廢”建設(shè)的做法

韓國經(jīng)過30余年的“無廢”實踐，針對生活和產(chǎn)業(yè)垃圾，探索出“垃圾收費從量制”和“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制”經(jīng)驗。在吸收借鑒日本和其他發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，韓國的“無廢”制度設(shè)計更具目標(biāo)性和徹底性，可見于錨定“減量化”目標(biāo)的收費制度和嚴(yán)格的末端篩選退回機(jī)制。

1. 垃圾收費從量制

韓國在推行生活垃圾處理收費制度之初，以房屋面積和家庭收入為參考按戶收取處理垃圾的“手續(xù)費”，相對固定的收費模式容易讓居民習(xí)以為常，失去分類投放和減少排放的主動性。生活垃圾處理收費制度將按戶收費轉(zhuǎn)變?yōu)榘赐斗帕渴召M，有效激發(fā)民眾理性購買、延長使用、減量投棄的環(huán)保意識。韓國政府將生活垃圾干濕分離，采用不同模式收集、處置。

韓國的餐廚垃圾約占其生活垃圾總量的四分之一，政府逐步將商戶和住戶的餐廚垃圾從生活垃圾中剝離出來，并成立餐廚廢棄物管理委員會，實施餐廚垃圾計量收費制度，發(fā)布《食物類廢棄物手續(xù)費從量制施行指南》。收費模式包括三種：一是對單獨住宅等延續(xù)生活垃圾按袋收費的方式。二是在社區(qū)利用智能餐廚垃圾桶刷卡測重計費，并采用實名制管理制度。三是對小商戶等使用特定垃圾桶收納餐廚垃圾并貼附繳費憑證。餐廚垃圾由政府負(fù)責(zé)運輸至大型處理中心，采用飼料法、堆肥法和厭氧消化等方式處置，回收再利用率可達(dá)到97%。(33)《韓國餐廚垃圾產(chǎn)生及處理現(xiàn)狀分析》，騰訊網(wǎng)，2022年2月7日，https://new.qq.com/omn/20220207/20220207A0215C00.html[2022-12-02]。同時，韓國政府推行“光盤”“糧食銀行”“新活用廣場”等公益活動，宣傳減少浪費和鼓勵再利用的“無廢”理念，提升公眾的環(huán)保意識和行動配合度。(34)劉歌、馬菲：《韓國多舉措推行垃圾分類制度》，《人民日報》2019年12月24日。

2. 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制

三、日韓“無廢”建設(shè)的啟示

日韓前端計量收費、過程循環(huán)利用、終端無害化處置等“無廢”實踐經(jīng)驗，對加快我國“無廢”進(jìn)程具有啟示意義。

第一，實施垃圾計量收費是我國“無廢城市”建設(shè)的必選項。目前，中國垃圾處理收費并未全面覆蓋，收費地區(qū)收繳率、費率標(biāo)準(zhǔn)和費率均偏低，計量收費僅限于少數(shù)試點城市，總體尚處于探索階段。一是借鑒日韓經(jīng)驗，有毒有害垃圾和可回收垃圾應(yīng)分類免費排放，其他生活垃圾和廚余垃圾分類付費排放，混合排放收費中需增加分揀費用。二是以城市為單位推廣生活垃圾計量收費，全面覆蓋“11+5”(37)“11+5”“無廢城市”試點包括廣東省深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、安徽省銅陵市、山東省威海市、重慶市(主城區(qū))、浙江省紹興市、海南省三亞市、河南省許昌市、江蘇省徐州市、遼寧省盤錦市、青海省西寧市11個城市，河北雄安新區(qū)(新區(qū)代表)、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(開發(fā)區(qū)代表)、中新天津生態(tài)城(國際合作代表)、福建省光澤縣(縣級代表)和江西省瑞金市(縣級市代表)作為特例，參照“無廢城市”建設(shè)試點一并推動。和100個“無廢城市”試點，在人口集中的城區(qū)投放智慧化計重收費設(shè)備，在人口密度較低的村鎮(zhèn)投放定容垃圾桶按體積計費。在未開展“無廢城市”試點的地區(qū)，應(yīng)規(guī)范定額收費的執(zhí)行主體、征收標(biāo)準(zhǔn)和信息透明，鼓勵探索“排污水量折算系數(shù)法”等準(zhǔn)計量收費模式，即按照單位排污水量對應(yīng)的垃圾產(chǎn)量間接計量垃圾產(chǎn)生量并收取相應(yīng)垃圾處理費。三是借鑒日韓國家定時定點并嚴(yán)格規(guī)制的垃圾投放管理經(jīng)驗，撤并、擴(kuò)容當(dāng)前投放桶位并建設(shè)具有計量功能的定點投放“廂房”。參考日本對個人和企業(yè)(法人)高達(dá)1000萬日元和3億日元的嚴(yán)懲舉措(38)楊艷梅：《日本如何玩轉(zhuǎn)垃圾分類？功夫下得細(xì) 違規(guī)罰得狠》，《中國環(huán)境報》2019年10月16日。，加大違規(guī)投放懲罰力度。參考韓國在末端處理環(huán)節(jié)的不合規(guī)垃圾退回機(jī)制，有效倒逼投放、收集和運輸環(huán)節(jié)的規(guī)范化，嘗試建立學(xué)校、單位、大型商戶不合規(guī)垃圾的退回機(jī)制。

第二，全面建立、逐步推廣生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度十分必要。我國已在《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中確立電器電子和電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。但是，其他引導(dǎo)產(chǎn)品生產(chǎn)者延伸環(huán)境保護(hù)責(zé)任的政策文件尚未上升到立法層面，其效力層級不足，規(guī)制能力較為局限。一是統(tǒng)籌布局工業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系。借鑒日本經(jīng)驗，針對電器電子、汽車、電池和包裝物等典型廢棄物，制定實施產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的專項法，形成綜合法統(tǒng)籌、專項法支撐、多項政策文件推動的立法體系。以企業(yè)、園區(qū)固廢綜合利用率等指標(biāo)為抓手，強(qiáng)化量化考核，企業(yè)為通過考核所增加的廢棄物回收、利用和處置成本最終會體現(xiàn)于產(chǎn)品價格，將公眾引入綠色消費軌道，同時公眾以價格競爭倒逼企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是引導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)者責(zé)任延伸制。完善以生產(chǎn)企業(yè)為核心、多主體共同參與的農(nóng)藥包裝、廢棄農(nóng)膜回收模式，并借鑒韓國押金制提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者交膜率。強(qiáng)化廢棄物資源化利用和無害化處置，借鑒日本經(jīng)驗，形成由養(yǎng)殖農(nóng)戶付費、村鎮(zhèn)收運、第三方企業(yè)加工的有機(jī)廢棄物原料化、飼肥化、燃料化再利用處置體系。

第三，智慧賦能“無廢城市”建設(shè)。一是建設(shè)系統(tǒng)整合、分類施策的智慧化固廢治理體系。整合五大類固廢(一般工業(yè)固體廢棄物、危險廢棄物、生活垃圾、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢棄物)，銜接有關(guān)部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成固廢管理信息“一張網(wǎng)”。結(jié)合不同類別固廢特點，實施針對性監(jiān)管措施，如實施危險廢棄物的全流程閉環(huán)監(jiān)管，覆蓋大宗固體廢棄物全域化管控圖譜，激發(fā)廚余和其他生活垃圾的社會參與潛力。二是完善固廢市場交易體系和智慧化增值模式。打通五大固廢類別，按照材料屬性跨類抓取整合企業(yè)產(chǎn)廢、用廢信息，減少企業(yè)因信息不對稱而增加的交易成本，擴(kuò)大區(qū)域固廢交易銷售半徑。培育發(fā)展全國統(tǒng)一固廢大市場，在更大范圍內(nèi)盤活數(shù)據(jù)、信息、技術(shù)、空間、資金等各類要素，推進(jìn)跨區(qū)域合作和跨行業(yè)協(xié)同治廢，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，激發(fā)國內(nèi)大市場規(guī)模效應(yīng)和大循環(huán)經(jīng)濟(jì)潛能。