新時代高速公路投融資模式研究

□ 孫 明 范文豪

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了重大成就，高速公路通車總里程達(dá)到16.9萬公里，位居世界第一位。高速公路具有公益屬性強(qiáng)、服務(wù)范圍廣和社會影響大的特點(diǎn)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步發(fā)揮著重大的推動作用。在新時代背景下，高速公路對居民生活質(zhì)量和交通運(yùn)輸效率的提升效果明顯，人們對高速公路的需求也日益增長。但受到建設(shè)資金、融資渠道、財(cái)政壓力、工程造價(jià)和項(xiàng)目收益等因素的限制，高速公路建設(shè)速度逐漸變緩。高速公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化水平的綜合體現(xiàn)，相關(guān)部門應(yīng)積極探索新時代背景下高速公路投融資模式，解決高速公路建設(shè)資金和運(yùn)營管理問題，推動我國高速公路建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

一、高速公路投資市場分析

1.優(yōu)質(zhì)高速公路鳳毛麟角

截至2021年底，國家高速公路已建成12.4 萬公里、在建1 萬公里、待建2.8 萬公里，“71118”國家高速公路網(wǎng)布局基本貫通。地方高速公路方面，省會城市放射線、城市群聯(lián)系通道，以及競爭性功能強(qiáng)的高速公路日趨完善，未建設(shè)實(shí)施的優(yōu)質(zhì)高速公路鳳毛麟角。目前，地方政府重點(diǎn)加強(qiáng)高速公路加密線和聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，以助力中西部地區(qū)脫貧攻堅(jiān)并實(shí)現(xiàn)縣縣通高速的目標(biāo)，但這類項(xiàng)目交通功能性差、運(yùn)營期交通量小，自身收益不足以平衡工程造價(jià)和投資收益要求。

2.投資區(qū)域重心轉(zhuǎn)移

從高速公路路網(wǎng)建設(shè)情況可以看出，我國東部地區(qū)高速公路建設(shè)起步時間早，通車運(yùn)營里程和路網(wǎng)密度大，各省份高速公路網(wǎng)布局基本成型，新增高速公路對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動作用減弱，需緊迫實(shí)施的高速公路相對少，投資市場空間不斷縮小。然而，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較差，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，仍有大規(guī)模的高速公路項(xiàng)目急需建設(shè)，高速公路通車運(yùn)營后對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶動效果明顯，同時國家也發(fā)布多個戰(zhàn)略支撐中西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，我國高速公路投資區(qū)域重心逐步從東部轉(zhuǎn)移至中西部地區(qū)。

3.平臺公司快速崛起

地方政府平臺公司起始于20 世紀(jì)90年代末，主要作用是幫助政府解決融資貸款問題，用以籌集政府投資建設(shè)項(xiàng)目所需資金，是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要依托，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要抓手。近些年，平臺公司代替政府大規(guī)模舉債用以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，也造成了嚴(yán)重的政府隱性負(fù)債問題。為有效防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府平臺公司也從最初的承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資企業(yè)，逐步向具有社會公益屬性的市場化企業(yè)轉(zhuǎn)變。地方政府基于做大做強(qiáng)平臺公司的意愿，扶持引導(dǎo)屬地國企平臺公司進(jìn)入市場，其在高速公路投資領(lǐng)域快速崛起。

二、高速公路傳統(tǒng)投融資模式

1.政府投資模式

政府直接投資模式（政府還貸公路）是最早的高速公路投資建設(shè)方式，一般是由交通主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，建設(shè)資金主要來源于地方政府財(cái)政預(yù)算資金、中央車輛購置稅補(bǔ)助資金和專項(xiàng)債券融資資金。在政府投資模式下，項(xiàng)目合法合規(guī)性較好，財(cái)政資金融資成本低，且便于政府對項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期管理。

由于高速公路具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期短的特點(diǎn)，地方政府財(cái)政預(yù)算壓力大，同時發(fā)行債券是目前地方政府唯一合法舉借債務(wù)的方式，項(xiàng)目資本金和融資資金籌措困難也導(dǎo)致政府直接投資的高速公路項(xiàng)目越來越少。

2.企業(yè)投資模式

企業(yè)投資（特許經(jīng)營）模式是指政府通過公開方式選擇社會投資人，并授予其一定的高速公路特許經(jīng)營權(quán)向社會提供運(yùn)營服務(wù)，以市場化經(jīng)營性收入收回投資成本和合理利潤。通常情況下，僅依靠使用者付費(fèi)收入難以滿足企業(yè)投資人投資收益要求，需政府在建設(shè)期或運(yùn)營期給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，一般為“BOT+EPC+可行性缺口補(bǔ)貼”模式。

企業(yè)投資模式既能緩解過度依賴政府財(cái)政進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，又能幫助政府解決資本金出資和融資貸款難題。但按照市場化運(yùn)作模式，社會投資人需通過使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼獲取合理利潤，因此企業(yè)投資模式對高速公路的通道功能和交通量要求較高。

3.政企合作模式

政企合作模式（PPP模式）是指政府為增強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域服務(wù)能力，與社會投資人建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長期合作關(guān)系。在PPP 模式下，一般是政府出資代表與社會資本共同組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營及移交工作。這種投資模式既能解決政府方資本金出資和融資貸款問題，又能發(fā)揮社會投資人資金優(yōu)勢，同時也受政府部門監(jiān)管，保障高速公路建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)多方資源的合理配置。

一般情況下，納入國家公路網(wǎng)規(guī)劃的高速公路采用PPP 模式建設(shè)，以交通運(yùn)輸部提供的車輛購置稅補(bǔ)助資金作為政府方資本金，為企業(yè)提供部分財(cái)政補(bǔ)貼及解決部分融資需求。

三、高速公路投融資模式困境

1.工程投資造價(jià)高，建設(shè)資金壓力大

近些年，我國高速公路工程規(guī)模不斷增大，單公里工程造價(jià)持續(xù)高漲，政府財(cái)政支出壓力較大，高速公路建設(shè)速度也隨之放緩。經(jīng)研究，高速公路工程造價(jià)高的主要原因有：砂石、瀝青和鋼筋等建筑材料價(jià)格全面上調(diào)；人工、機(jī)械工定額單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；土地征收及拆遷補(bǔ)償費(fèi)成本日益增加；高速公路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和沿線附屬設(shè)施規(guī)模要求更加嚴(yán)格，等等。另外，我國高速公路投資重心由東部轉(zhuǎn)移至中西部區(qū)域，因處于山高谷深、地形崎嶇的自然環(huán)境下，新建高速公路橋隧比普遍在70%以上，建設(shè)投資和工程造價(jià)較大。

2.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)低，運(yùn)營收費(fèi)收入少

2019年5月，國務(wù)院發(fā)布《深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站實(shí)施方案的通知》文件中指出，調(diào)整高速公路貨車收費(fèi)方式，在不增加貨車通行費(fèi)總體負(fù)擔(dān)情況下統(tǒng)一按車型計(jì)費(fèi)。部分省份實(shí)施不同高速公路路段貨車差異性收費(fèi)政策，要求在不高于實(shí)際批復(fù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)條件下調(diào)整貨車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，均衡高速交通量分布。目前，吉林省高速公路一類客車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為0.45 元/車公里，與同時期高速公路工程造價(jià)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相比較，現(xiàn)狀高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，進(jìn)而造成高速公路投資效益下降，難以滿足社會投資人合理收益要求。

3.政府財(cái)政預(yù)算緊，資金缺口補(bǔ)貼難

經(jīng)過近些年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力發(fā)展，政府發(fā)行債券負(fù)債以及通過地方政府平臺公司融資舉債的規(guī)模居高不下，國家各部門持續(xù)發(fā)布相關(guān)政策防范和化解政府隱性債務(wù)，以及地方政府債務(wù)集中到期，減稅降費(fèi)下的財(cái)政收入放緩，共同造成政府財(cái)政壓力大。在未來高速公路建設(shè)過程中，地方政府給予社會投資人現(xiàn)金補(bǔ)貼的可能性越來越小，只能通過政府提供投資優(yōu)惠政策，以及土地、礦產(chǎn)、旅游等自然資源補(bǔ)償，以降低高速公路社會資本投資可行性的缺口。

四、高速公路新興投融資模式

1.交通+資源模式

在高速公路投資規(guī)模大、自身收益不足且政府財(cái)政壓力大的中西部地區(qū)，可考慮充分利用項(xiàng)目沿線自然資源優(yōu)勢，研究創(chuàng)新“交通+資源“模式，探索高速公路與沿線土地資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源、光伏與風(fēng)電資源的融合開發(fā)，利用自然資源補(bǔ)償高速公路。廣東省惠州灣高速公路項(xiàng)目，采用“高速公路+礦產(chǎn)”模式將惠州灣高速的投資建設(shè)與沿線惠陽新圩礦區(qū)和惠城飛云頂?shù)V區(qū)采礦權(quán)聯(lián)合招標(biāo)，利用礦產(chǎn)資源超額利潤反哺高速公路建設(shè)缺口；甘肅省G1816 烏海至瑪沁高速合作至賽爾龍段項(xiàng)目，采用“高速公路+旅游”模式推動路域資源開發(fā)，利用沿線旅游資源經(jīng)營收益補(bǔ)償高速公路投資收益。

2.延長收費(fèi)期模式

2018年12月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》征求意見通知，指出對于工程造價(jià)高、投資規(guī)模大、自身收益差、回報(bào)周期長的經(jīng)營性高速公路，特許經(jīng)營期可以超出30年。安徽省G3 京臺高速公路復(fù)線宿州至固鎮(zhèn)段工程項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式，在招標(biāo)文件中設(shè)置特許經(jīng)營期最高報(bào)價(jià)456 個月，實(shí)際中標(biāo)單位報(bào)價(jià)為432 個月（36年）；河南省沿大別山高速公路明港至雞公山段工程PPP 項(xiàng)目，社會投資人中標(biāo)收費(fèi)期限為480 個月（40年），均超出原收費(fèi)公路管理?xiàng)l例中收費(fèi)期限不超過30年的規(guī)定。因此，可以利用經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期限延長的政策，提高使用者付費(fèi)收入和項(xiàng)目投資收益情況。

3.投資+現(xiàn)匯模式

在政府財(cái)政補(bǔ)償、自然資源補(bǔ)償受限的情況下，可以考慮采用“投資+現(xiàn)匯”模式，將高速公路投資項(xiàng)目A與國省干線項(xiàng)目B 打包實(shí)施，依法通過公開招標(biāo)選擇社會資本，確保社會資本同時中標(biāo)投資項(xiàng)目A 和現(xiàn)匯項(xiàng)目B，由中標(biāo)社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目A 的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營與移交工作，同時參與項(xiàng)目B 的施工份額，利用國省干線現(xiàn)匯項(xiàng)目的施工利潤反哺高速公路投資建設(shè)缺口。

4.新建+改擴(kuò)建模式

新建高速公路多數(shù)為高速加密線和聯(lián)絡(luò)線，運(yùn)營期交通量較小，自身收益難以達(dá)到投資人合理收益。而早期建成的國家高速公路骨架網(wǎng)、省會城市放射線以及城市群聯(lián)系通道逐步出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象，公路服務(wù)水平和出行滿意度下降明顯，急需開展通道擴(kuò)容和改擴(kuò)建研究?；诖耍山柚б孑^好的高速公路改擴(kuò)建契機(jī)，捆綁實(shí)施效益較差的新建高速公路加密線，采用肥瘦搭配方式推動區(qū)域高速公路建設(shè)。湖南省零陵至道縣高速公路、桂陽至新田高速公路與G4 京港澳高速耒陽大市至宜章（湘粵界）段擴(kuò)容工程采用“新建+改擴(kuò)建”模式捆綁實(shí)施，既解決了新建高速建設(shè)資金缺口問題，又緩解了改擴(kuò)建高速交通擁堵壓力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.基金+EPC 模式

在地方政府平臺公司缺乏投資項(xiàng)目建設(shè)資本金，同時有意愿控股高速公路以做大自身資產(chǎn)規(guī)模時，可以采用基金+EPC 模式實(shí)施。在此模式下，平臺公司通過組建私募股權(quán)基金公開招標(biāo)社會投資人，社會投資人則通過認(rèn)購基金方式獲取高速公路施工份額，并在運(yùn)營期初依據(jù)基金分紅或基金轉(zhuǎn)讓協(xié)議實(shí)現(xiàn)退出。廣西壯族自治區(qū)天峨-北海公路平果至南寧段項(xiàng)目，由廣西交通投資集團(tuán)投資建設(shè)采用基金+EPC 模式投資建設(shè)，發(fā)起廣西交投5 期交通建設(shè)投資基金籌集19.34億元社會資金，解決項(xiàng)目資本金出資問題。

五、結(jié)語

高速公路作為交通運(yùn)輸業(yè)的基礎(chǔ)，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動社會進(jìn)步起到重要作用，但隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度和規(guī)模持續(xù)增大，地方政府負(fù)債率和財(cái)政預(yù)算支出負(fù)擔(dān)過重，高速公路發(fā)展遇到瓶頸。在新時代背景下，相關(guān)部門需要充分挖掘社會投資人資金潛力和創(chuàng)新高速公路投融資模式，通過沿線礦產(chǎn)、旅游等自然資源開發(fā)收益，實(shí)施國家收費(fèi)公路經(jīng)營期延長政策，現(xiàn)匯高速公路施工利潤反哺，以及改擴(kuò)建項(xiàng)目老路資產(chǎn)移交補(bǔ)償?shù)确绞剑鉀Q高速公路投資建設(shè)資金短缺問題，進(jìn)一步完善我國高速公路網(wǎng)絡(luò)布局，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會高質(zhì)量發(fā)展。