我國邊境地區(qū)生物安全協(xié)同治理機(jī)制建構(gòu)研究
——以云南瑞麗市新冠疫情防控工作為例

何宛儒

（云南大學(xué)政府管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

一、引言

新冠肺炎疫情的大范圍、國際性暴發(fā)背景下，“生物安全”概念以一種特殊的方式進(jìn)入普通人的視野。作為生物安全領(lǐng)域突發(fā)的，最緊迫、最重大的非傳統(tǒng)安全事件，新冠疫情極大改變了社會生產(chǎn)生活方式和國家行為方式，波及政治、外交、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)等各個領(lǐng)域，給世界格局和各國安全帶來難以估量的影響和沖擊。2020 年2 月14 日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議發(fā)表重要講話，把生物安全納入國家安全體系[1]。“生物安全”問題成了自然科學(xué)研究和社會科學(xué)研究共同關(guān)注的跨學(xué)科綜合性研究主題。但在社會科學(xué)研究領(lǐng)域，以“生物安全” 為研究對象的視角多基于法學(xué)學(xué)科，討論了生物安全法的立法現(xiàn)狀[2]、立法法原則[3]、立法重點[4]等問題。在公共管理領(lǐng)域，研究更多是以公共衛(wèi)生管理和應(yīng)急管理體系為對象，聚焦于如何對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件等非常態(tài)化的響應(yīng)與管理[5]，直接以“生物安全” 作為本體的研究幾乎空白。邊境地區(qū)作為國家的屏障，受地理特征、行政體系、民族沖突、國家財力、醫(yī)療衛(wèi)生條件、病毒核酸檢測能力等因素的綜合影響，生物安全不可預(yù)知性較大，無形中加大了危機(jī)輸入的風(fēng)險。全球生物安全形勢的快速變化給中國生物安全治理帶來了挑戰(zhàn)，治理的重點也從國內(nèi)防控轉(zhuǎn)向了國境防控，中國邊境沿線地區(qū)因口岸和通道眾多，成為生物安全風(fēng)險防控的重點。

協(xié)同治理是變革時代反思傳統(tǒng)治理模式和治理理論基礎(chǔ)上應(yīng)對復(fù)雜性和不確定性公共問題的實踐探索與理論創(chuàng)新。作為一種治理形態(tài)，實現(xiàn)了價值理性和工具理性的有機(jī)統(tǒng)一[6]。作為社會治理體系的重要組成部分，應(yīng)對生物安全風(fēng)險是一個復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，其需要醫(yī)療與公共衛(wèi)生體系內(nèi)外組織機(jī)構(gòu)和個人共同參與，包括政府部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、市場生產(chǎn)部門等。邊境地區(qū)生物安全防控受特殊地理位置影響，涉及重大傳染性疾病跨境傳播及防范打擊跨境犯罪活動等任務(wù)，存在著非常規(guī)的治理需求和碎片化的治理供給之間的不均衡問題，導(dǎo)致生物安全治理亟待建立協(xié)同治理機(jī)制。

基于此，本文從協(xié)同治理的視角出發(fā)，結(jié)合新冠疫情在邊境地區(qū)蔓延這一顯著生物安全事件，深入研究我國邊境地區(qū)生物安全治理面臨的新態(tài)勢和應(yīng)對措施，根據(jù)邊境地區(qū)生物安全事件的特征，建立多主體協(xié)同治理機(jī)制。旨在整合應(yīng)對邊境生物安全事件的優(yōu)勢資源，提升事件治理結(jié)構(gòu)和水平，發(fā)揮最大治理效能。

二、生物安全協(xié)同治理理論視角

（一）相關(guān)概念

1. 生物安全

生物安全是指地球生態(tài)系統(tǒng)和生命系統(tǒng)中的生物相關(guān)因子對經(jīng)濟(jì)、社會、公共健康和生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的危害或潛在風(fēng)險，及對其所采取的有效預(yù)防和控制措施。當(dāng)前，生物安全問題主要集中在全球防控重大新發(fā)、突發(fā)傳染病與動植物疫情，研發(fā)和應(yīng)用生物技術(shù)，保障實驗室生物安全，保障生物資源和人類遺傳資源安全，防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性，應(yīng)對微生物耐藥，防范生物恐怖襲擊，防御生物武器威脅等方面。近20 年來，先后出現(xiàn)過Ebola、SARSCoV、MERS-CoV 等病毒引發(fā)的嚴(yán)重疫情，重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)重?fù)p害了人類的身心健康，威脅著人類生存安全[7]。近期期爆發(fā)并流行于全球的新冠肺炎疫情更是二戰(zhàn)以來全人類面臨的最嚴(yán)重危機(jī)，可以說，生物安全問題與人類發(fā)展的進(jìn)程如影相隨。

2. 邊境生物安全治理

邊境生物安全防控是輸入性重大新發(fā)、突發(fā)傳染病與動植物疫情的第一道防線，是國家生物安全的屏障。邊境地區(qū)是我國面向周邊國家的重要門戶，在“一帶一路”實施的背景下，對外開放進(jìn)一步發(fā)展，文化互相滲透，交流合作增多、貿(mào)易往來頻繁，人口流動性增大，不利于生物安全防控。國家安全治理和人民身體健康面臨較大隱患。強(qiáng)化規(guī)范化治理，閉環(huán)治理，構(gòu)建邊境生物安全穩(wěn)定屏障，是阻斷生物風(fēng)險傳播，維護(hù)邊境整體安全的重要條件。

3.協(xié)同治理

“協(xié)同”是德國赫爾曼?哈肯（Hermann Haken）教授最先提出。他認(rèn)為，協(xié)同就是各要素彼此作用與結(jié)合的過程。協(xié)同過程中強(qiáng)調(diào)集體效應(yīng)。協(xié)同思想的核心要義在于強(qiáng)調(diào)彼此融合。協(xié)同思想反映了量變引起質(zhì)變?！爸卫怼钡脑庵缚刂?、引導(dǎo)和操縱。但發(fā)展至今，治理的核心觀點更側(cè)重于多主體。它強(qiáng)調(diào)平等、互動和協(xié)同。近年來學(xué)術(shù)界對協(xié)同治理關(guān)注度較高。但因每個人的研究角度不同，對協(xié)同治理的界定有所差異。綜合國內(nèi)外研究發(fā)現(xiàn)，協(xié)同治理是指一起從事公共事務(wù)的多元主體經(jīng)過彼此協(xié)調(diào)，進(jìn)而形成聯(lián)合行動與信息共享。協(xié)同治理終極目標(biāo)是使社會穩(wěn)定并規(guī)律發(fā)展。本文所指的協(xié)同治理是多元主體通過合作、互動和融合，就共同關(guān)心的公共事務(wù)治理問題制定集體行動方案，實現(xiàn)治理效能，發(fā)揮治理優(yōu)勢的過程。

(二）理論基礎(chǔ)：協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論具有以下四個特征:一是治理主體多元化，政府不再是治理的唯一主體，社會組織、企業(yè)、公民等社會力量都是治理的參與者；二是自組織間的協(xié)同，自組織通常存在于正式組織管理空白的領(lǐng)域。參與治理的各個主體通過發(fā)揮各自的資源和優(yōu)勢，進(jìn)行各要素的互補(bǔ)互促，從而使各治理主體實現(xiàn)有效的協(xié)同聯(lián)動；三是政府的主導(dǎo)性，協(xié)同治理理論雖然強(qiáng)調(diào)各治理主體的自主性和協(xié)調(diào)性，但并未否定政府的重要性，四是目標(biāo)的統(tǒng)一性，在公共危機(jī)的協(xié)同治理中，各治理主體基于統(tǒng)一的目標(biāo)，調(diào)和彼此之間相互沖突的利益，最終完成維護(hù)公共利益的目標(biāo)[8][9]。簡言之，協(xié)同治理就是擁有統(tǒng)一目標(biāo)的不同治理主體，在政府的主導(dǎo)下，通過協(xié)同聯(lián)動，將彼此的資源與優(yōu)勢進(jìn)行互補(bǔ)，從而優(yōu)化社會秩序，實現(xiàn)公共利益最大化的治理過程。

三、生物安全協(xié)同治理機(jī)理

(一）生成動因

生物安全治理涉及多學(xué)科和交叉學(xué)科的內(nèi)容，注重風(fēng)險分析和公共危機(jī)治理，生物安全威脅最終作用的終端是人類社會，造成重大傳染病和疫情?？梢?，生物安全事件具備不確定性、復(fù)雜性、擴(kuò)散性和流動性等特殊性，一旦發(fā)生，就會削弱集體適應(yīng)能力，致使常規(guī)治理模式遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[10]。其不確定性與復(fù)雜性要求建立協(xié)同治理機(jī)制，整合多元力量、共同參與。重大傳染病疫情引發(fā)的生物安全事件，在發(fā)生之后的較短時間內(nèi)會造成重大后果，需要盡快識別病毒、查明源頭、判斷風(fēng)險，并切斷傳播途徑，同時需要確定診療方案、救治藥物、疫苗研發(fā)以及愈后恢復(fù)等相關(guān)事宜。這不僅需要醫(yī)療工作者等科學(xué)群體的深入?yún)⑴c，積極進(jìn)行病患救治工作；需要政府機(jī)構(gòu)等價值群體的有效參與，精準(zhǔn)制定合理的應(yīng)對策略; 還需要社區(qū)及公眾等社會群體的積極參與，配合投身防控工作。參與主體的多元化恰是協(xié)同治理的顯著特征，而且，協(xié)同治理機(jī)制提供了多元主體共同參與的有效路徑和制度安排，符合突發(fā)生物安全事件治理的基本要求。對于生物安全事件的擴(kuò)散性與流動性，要求建立協(xié)同治理機(jī)制強(qiáng)化區(qū)域協(xié)合力應(yīng)對。人口的流動性和便捷的交通條件使傳染性疾病隨著人口遷徙和流動迅速擴(kuò)散，進(jìn)而嵌入到不同的地理空間和生活場景，最終演化成為跨域性的生物安全事件。因此，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同、合力應(yīng)對生物安全事件治理的重要維度之一。

(二）生成路徑

生物安全治理是一個國家或地區(qū)、單位和管理者個體，防范和控制事件中的生物致害因子，減輕消除威脅的過程。通常適用預(yù)防原則、準(zhǔn)備原則和先期處置原則，核心目標(biāo)是避免事件發(fā)生，主要包括監(jiān)測、預(yù)警、鑒別、處置、恢復(fù)等方面。生物安全協(xié)同治理的生成要求治理體系的主體、客體和關(guān)系等各要素發(fā)揮作用。一是主體能力的全面性。生物安全事件系統(tǒng)性風(fēng)險特征，需要政府、市場主體、社會組織和公眾的共同參與，尤其是縱向、橫向上不同層級政府間的職能協(xié)調(diào)、資源配置能力。二是客體能力的激勵有效性。通過各環(huán)節(jié)機(jī)制的有效設(shè)計，實現(xiàn)治理各環(huán)節(jié)的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、處置應(yīng)對、恢復(fù)重建的能力。三是治理關(guān)系的規(guī)范能力。規(guī)范能力通過增強(qiáng)治理關(guān)系的確定性，實現(xiàn)治理參與者行動的可預(yù)期性，進(jìn)而對沖生物安全事件的不確定性。

四、瑞麗市突發(fā)生物安全事件協(xié)同治理案例分析

(一）新冠肺炎疫情中瑞麗

2020 年初突如其來的新冠肺炎疫情是新中國成立以來生物安全領(lǐng)域面臨的最為嚴(yán)峻的考驗之一。位于中緬邊境的瑞麗市，半年多發(fā)生了4 次新冠肺炎疫情事件，特別是發(fā)生在2021 年3 月和7 月的疫情事件，對全省、全疫情防控大局造成沖擊。據(jù)云南省衛(wèi)健委公布消息，3 月30日0 時至24 時，云南新增確診病例6 例，新增無癥狀感染者3 例，均在瑞麗市。2021 年7 月瑞麗市經(jīng)歷第四次疫情。7 月6 日，新增本土確診病例15 例、無癥狀感染者2 例。在15 例本土確診病例中，緬甸籍12 例[11]。截至7 月31 日，云南省共計確診病例380 例（本土63 例，境外輸入317 例）、無癥狀感染者28 例（本土2 例，境外輸入26 例）[12]。

(二）瑞麗市防疫困境

瑞麗市三面國境線，西北與西南方向與緬甸水路接壤，東北方向與緬甸陸路接壤。國境線長且無天然屏障阻隔，云南省全省口岸出入境人員以中緬邊境口岸占比最多，而在中緬邊境13個口岸中出入境人員最多又?jǐn)?shù)瑞麗口岸。瑞麗口岸的流動性特征成為生物安全事件突發(fā)的物理條件。在本次疫情中，瑞麗市雖對口岸進(jìn)行了嚴(yán)格管控，但由于緬甸方的疫情存在不可預(yù)測性，大量民間通道存在，非法入境現(xiàn)象層出不窮。流動性背景下瑞麗邊境面臨巨大的生物安全防控風(fēng)險。首先，與瑞麗市接壤的緬北地區(qū)面臨戰(zhàn)爭和疫情的雙重災(zāi)禍，產(chǎn)生了大量的“避戰(zhàn)邊民”及相當(dāng)數(shù)量的“避疫邊民”。與瑞麗僅“一墻之隔”的緬甸木姐疫情呈爆發(fā)增長之勢。2021 年8 月8日，木姐市衛(wèi)生部工作人員對97 人進(jìn)行檢測，發(fā)現(xiàn)67 人確診感染，確診率高達(dá)69.07%。戰(zhàn)爭和疫情的雙重壓力給瑞麗邊境人員管控和疫情防控帶來了巨大壓力[13]。其次，瑞麗市分布著大量的緬籍入境務(wù)工人員和跨境婚姻緬籍人員，這些緬籍人員居住在瑞麗，與緬甸有著密切的聯(lián)系。緬甸民眾在受到戰(zhàn)事和疫情影響后，必定會向生活在瑞麗的親友尋求庇護(hù)，緬甸籍人員很有可能會通過口岸或借助通道便道繞道避開關(guān)卡涌入中國，從而無法對其進(jìn)行檢疫，很難及時發(fā)現(xiàn)從緬甸輸入的病例。最后，持續(xù)升級的動亂和疫情的持續(xù)蔓延，導(dǎo)致在緬甸務(wù)工、經(jīng)商和從事電信詐騙的中國人紛紛回國。2021 年3 月14 日緬甸仰光的打砸事件造成37 家中資工廠受損、3 名中國員工受傷[14]。一連串的打砸搶燒事件使得工廠的外籍和本地員工無法安心上班，部分人員紛紛離緬回國。此外，緬北地區(qū)是國內(nèi)詐騙團(tuán)隊首選的棲身之地，預(yù)計在緬甸從事電信詐騙的人員超過10 萬人。2021 年來各地陸續(xù)出臺注銷戶口、限制子女就學(xué)等打擊境外電信詐騙的措施，導(dǎo)致緬北電信詐騙人員紛紛回國，部分回國人員已在緬甸感染新冠病毒，加劇了邊境疫情防控的壓力[15]。

(三）基于協(xié)同理論的應(yīng)對措施

在本次疫情邊境管控過程中，瑞麗形成了“黨政主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會協(xié)同治理體系。

政府間:縱向?qū)蛹墔f(xié)同方面國家給予足夠重視，加強(qiáng)與緬甸的會談，向緬甸援助口罩、酒精等防疫物資，并提供經(jīng)費支持，以便建設(shè)境外村寨的疫情防控點。省委省政府應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組指揮部第一時間組織由國家、省、州、市四級專家組成的專家組連夜馳援瑞麗，指導(dǎo)疫情防控工作，隨后又陸續(xù)派出了醫(yī)療、護(hù)理、感控骨干力量，直接參與到核酸采樣、檢測、流調(diào)和患者救治等工作中[16]。橫向?qū)蛹墔f(xié)同方面，云南瑞麗出入境邊防檢查站聯(lián)合瑞麗海關(guān)、瑞麗市委宣傳部、瑞麗市民族醫(yī)院等單位全力保障出入境人員、車輛和重要物資的通關(guān)順暢；市場監(jiān)督管理局、市林草局、市森林公安局聯(lián)合行動，形成監(jiān)管和執(zhí)法合力，阻斷可能出現(xiàn)的傳染源和傳播途徑；衛(wèi)健、工信等各部門組成前臺混編、后臺合屬的流調(diào)溯源專班，深度融合，信息共享，提升效率[17]。

政府與非政府間:瑞麗市在此次疫情防控中，政府與社會組織、企業(yè)、廣大志愿者、人民群眾等多元治理力量，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建了協(xié)同有力的治理體系。各社會組織開展援助瑞麗的項目，在整合社會中的人力、物力和財力等各方資源上發(fā)揮了獨特的優(yōu)勢。如北京揚帆公益基金會在瑞麗開展了“風(fēng)帆行動”；云南省志愿服務(wù)聯(lián)合會主動參與到應(yīng)對瑞麗疫情中，多措并舉支持瑞麗市疫情防控志愿服務(wù)保障工作。云南省紅十字會通過多方協(xié)調(diào)籌集認(rèn)捐經(jīng)費30萬元并調(diào)撥中國紅十字基金會轉(zhuǎn)贈物資價值56.5萬元[18]。企業(yè)在基礎(chǔ)建設(shè)，醫(yī)療防護(hù)物資與生活必需品的生產(chǎn)、運輸、供給，大數(shù)據(jù)、云計算等方面發(fā)揮了積極的作用。核子華曦、凱普和金域等第三方力量及時參與支援，使得瑞麗市檢測能力迅速提高；7 家保供超市+4 家電商平臺+網(wǎng)格化包保單位同社區(qū)、物業(yè)相互配合，為居家隔離群眾配送生活必需品；互聯(lián)網(wǎng)公司實時更新城市的疫情地圖，研發(fā)健康碼與人工智能輔助診斷手段為疫情防控助力[19]。政府與群眾方面，全市共設(shè)置執(zhí)勤點655 個，投入黨政軍警民力量7400 余人，全天在一線輪流值守；基層黨組織積極動員群眾守好抵邊村寨邊境線，整合村干部、社區(qū)管理員、民兵、護(hù)邊員、界務(wù)員、綜治員、護(hù)林員等各種力量，調(diào)動黨員干部、志愿者、群眾等各方力量，群防群控、確保出入境便道、小路、渡口等全部封控到位。

(四）對邊境生物安全治理的啟示

在黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同措施下，瑞麗市五次反復(fù)疫情都未曾擴(kuò)散出市，甚至不曾上升到危重癥。但“政府—市場—社會”協(xié)同的治理體系尚不成熟，保持清零依舊十分困難。瑞麗市三面臨緬，邊境線長達(dá)169.8 千米，其確診的偷渡入境疫情，抗疫艱難的情況，是整個云南的縮影，甚至是整個中國的縮影。云南與老撾、越南、緬甸三國接壤，邊境線長達(dá)4060 公里，有17 個邊境口岸，25 個邊境縣和鄰國接壤。中國邊境線長22000 多千米，是世界上邊境線最長的國家，與14 個國家接壤。

邊境省區(qū)作為多種傳染性疾病傳播、流行的重災(zāi)區(qū)，艾滋病、登革熱等重大傳染病都呈現(xiàn)跨境傳入、境內(nèi)高發(fā)、危害嚴(yán)重和病原多樣性流行的典型特征。面對嚴(yán)峻的國際生物安全形勢加上我國特殊的地理環(huán)境，邊境地區(qū)生物安全風(fēng)險管控十分艱難且具有挑戰(zhàn)性?！斑吘成锇踩卫怼背休d著包括預(yù)防控制生物安全風(fēng)險入侵重及防范打擊各種跨境犯罪活動等任務(wù)，建立協(xié)同治理的長效機(jī)制，通過以人類命運共同體理念為指導(dǎo)開展生物安全防控工作，攜手邊境鄰國合作，廣泛發(fā)動群眾，是有效處置邊境地區(qū)生物安全風(fēng)險蔓延的堅實基礎(chǔ)。

五、邊境地區(qū)生物安全協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建

結(jié)合瑞麗市疫情防控工作，我們可以發(fā)現(xiàn)“政府—市場—社會”的有機(jī)協(xié)同機(jī)制是生物安全治理的關(guān)鍵，邊境地區(qū)生物安全治理體制設(shè)計中需充分考慮政府部門、社會組織、公民個人在生物安全風(fēng)險預(yù)防和應(yīng)對中的責(zé)任與義務(wù)，推動形成多元主體協(xié)同治理機(jī)制。

(一）信息共享機(jī)制

信息是社會治理主體制定公共危機(jī)決策的根據(jù)來源。暢通生物安全治理主體之間的信息共享，是增強(qiáng)多元主體信任關(guān)系、克服危機(jī)信息不對稱性的有效舉措。邊境地區(qū)生物安全風(fēng)險不確定性極強(qiáng)，治理主體難以迅速、全面地收集和掌握準(zhǔn)確的危機(jī)信息，阻礙了治理決策的制定和決策行動的執(zhí)行。多元主體之間需要突破行政區(qū)劃與部門壁壘溝通障礙，實現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)互通以全面了解生物安全事件勢態(tài)和發(fā)展趨勢，科學(xué)客觀地制定決策以應(yīng)對復(fù)雜多變的生物危機(jī)。在面對生物安全事件時，邊境地區(qū)要借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)＋等技術(shù)搭建信息共享平臺，整合零散的信息來源，減少收集、提取和處理信息的時間成本，提高整體信息的價值。另外，要建立生物安全事件信息通報機(jī)制。通過信息通報將事態(tài)及預(yù)警信息及時告知相關(guān)治理主體，提醒其做好防范應(yīng)對工作。加強(qiáng)事態(tài)信息對公眾的及時公開與公布，將有關(guān)信息以官方、權(quán)威的形式告知公眾，澄清謠言安撫公眾情緒，充分保障公眾的知情權(quán)[20]。

(二）資源統(tǒng)合機(jī)制

資源協(xié)同聯(lián)動機(jī)制保障突發(fā)生物安全事件應(yīng)急資源的“活取活用”，避免出現(xiàn)“需要的得不到，得到的不需要”的現(xiàn)象。盡管瑞麗市抗擊新冠肺炎傳播治理中，企業(yè)、社會團(tuán)體和公眾都為贏得防疫戰(zhàn)爭做出了重要的貢獻(xiàn)，但社會組織的低專業(yè)化低、低物資分配效率，少數(shù)商家和群眾利用疫情通過哄抬物價謀取暴利等行為使得保障資源最大化發(fā)揮效力成為應(yīng)對邊境地區(qū)生物安全突發(fā)事件的關(guān)鍵問題。必須完善和建立邊境地區(qū)生物安全專業(yè)人才隊伍建設(shè)機(jī)制、物資與經(jīng)費保障機(jī)制，按照統(tǒng)一部署，及時配置救治人員和救治物資[21]。企業(yè)、社會組織或個人直接捐贈的物資，也應(yīng)該經(jīng)過經(jīng)費和物資管理部門實現(xiàn)物質(zhì)的再分配。為物資和經(jīng)費開辟綠色通道，確保對突發(fā)生物安全事件的應(yīng)急處置、醫(yī)療救治經(jīng)費采取特殊時期“先預(yù)撥、后清算”和“急事急辦、特事特辦”方式，開通資金撥付綠色通道，及時足額撥付資金。

(三）責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

明確生物安全治理過程中責(zé)權(quán)關(guān)系是各級政府與其他社會主體協(xié)同的關(guān)鍵，而有效的協(xié)同必須建立在各相關(guān)主體責(zé)任和權(quán)力明晰劃分的基礎(chǔ)上，各盡其責(zé)，責(zé)任共擔(dān)，良性互動。具體來講，政府在宏觀層面上發(fā)揮監(jiān)管者和主導(dǎo)者的作用，集中統(tǒng)籌規(guī)劃及總體協(xié)調(diào)配置；在微觀層面上改變大包大攬的局面，讓其他社會主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府部門將部分決策權(quán)力下放給有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣M織，賦予其一定的決策、管理和協(xié)調(diào)權(quán)力，有助于其結(jié)合自己的優(yōu)勢發(fā)揮出最高的水平[22]。另外，在責(zé)權(quán)劃分方面，要以政府為核心，按照責(zé)權(quán)對等的首要原則，處理好政府與其他社會主體的責(zé)任邊界，通過縱向與橫向的分權(quán)對其他社會主體賦予相應(yīng)的責(zé)任，實現(xiàn)其他社會主體自主與責(zé)任之間的平衡。在面對生物安全事件時，各社會主體應(yīng)承擔(dān)各自的責(zé)任，盡可能提供最大的資源支持和公益服務(wù)，實現(xiàn)多角度協(xié)同治理，提高應(yīng)急處置中主體的責(zé)任意識和社會協(xié)同的自主能力。

(四）權(quán)威保障機(jī)制

邊境生物安全形勢越是嚴(yán)峻，依法防控越顯得重要，在法治軌道和相關(guān)制度基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，各邊境地區(qū)政府要完善規(guī)范的法律體系。當(dāng)前，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中只有鼓勵企業(yè)、社會組織、公民參與危機(jī)志愿服務(wù)和捐贈活動的相關(guān)規(guī)定，并沒有明確政府之外的危機(jī)治理主體的權(quán)利和責(zé)任。為更好發(fā)揮社會力量在危機(jī)治理中的作用，政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上明確界定企業(yè)、社會組織、社會公眾等治理主體的職責(zé)與權(quán)限，確定其參與生物安全治理的合法性地位，從而激發(fā)政社協(xié)同、政社合作的活力，提升公共危機(jī)協(xié)同。

(五）監(jiān)督反饋機(jī)制

邊境地區(qū)生物安全治理的高復(fù)雜性使得直接監(jiān)督治理過程難以開展，為保證各治理主體的有序參與，各治理主體必須在實現(xiàn)權(quán)責(zé)任統(tǒng)一的基礎(chǔ)上對權(quán)利進(jìn)行有效的監(jiān)督。完善全員協(xié)同監(jiān)測預(yù)警與響應(yīng)體系在防范為主、防治結(jié)合的應(yīng)對理念下，除疾病預(yù)防控制中心的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測、哨點監(jiān)測、專項檢測等監(jiān)測項目外，整合現(xiàn)有資源，將生物安全事件易發(fā)生地點或機(jī)構(gòu)納入?yún)f(xié)同監(jiān)測預(yù)警體系，如口岸及出入境檢驗檢疫部門。充分運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、人工智能技術(shù)等實現(xiàn)生物安全潛在風(fēng)險預(yù)警，包括發(fā)生的概率、發(fā)生的范圍、涉及的人群數(shù)量等，進(jìn)行智慧化監(jiān)控[23]。實現(xiàn)早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處理等協(xié)同預(yù)警響應(yīng)。