浙江省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策演化與思考

□浙江省國土整治中心 張 博 李 璟 黃 雯 劉軍保

浙江省是最早試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）政策的省份。伴隨著“千村示范、萬村整治”工程（以下簡稱“千萬工程”）開展和深化，浙江不斷調(diào)整完善相關(guān)管理機(jī)制。鑒于新時(shí)期新形勢下，穩(wěn)進(jìn)提質(zhì)實(shí)施增減掛鉤，對于改進(jìn)國土空間治理能力，助力浙江省全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，支撐高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，具有不可或缺的作用。本文通過梳理浙江省增減掛鉤政策演化歷程，分析面臨的問題困境，嘗試給出相關(guān)改進(jìn)的思路，以期為后續(xù)政策改革提供有益借鑒。

一、演化歷程

1999 年，原國土資源部提出土地置換政策，增減掛鉤政策的初始思路形成。20 多年來，浙江省不斷創(chuàng)新優(yōu)化增減掛鉤政策，演化進(jìn)程共可分為四個主要階段。

（一）探索階段（2001—2005年）

2001 年，浙江省試行建設(shè)用地復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)政策，實(shí)施建設(shè)用地復(fù)墾，可以申請核撥復(fù)墾成耕地面積80% 的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于村鎮(zhèn)建設(shè)，周轉(zhuǎn)期滿歸還。2003 年，啟動“千萬工程”，確立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤原則，農(nóng)村宅基地復(fù)墾自此成為管控新增建設(shè)用地，保護(hù)有限耕地資源，保障中心村建設(shè)發(fā)展的新路徑。此階段從探索農(nóng)村建設(shè)用地置換起步，試行建設(shè)用地復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)，采取預(yù)撥時(shí)入賬、使用時(shí)核銷、歸還時(shí)結(jié)算、封閉運(yùn)行的賬冊管理模式，初步形成復(fù)墾和建新分離指標(biāo)化管理模式。

（二）試點(diǎn)階段（2006—2009年）

2006 年，浙江省成為全國首批增減掛鉤試點(diǎn)省份。湖州市嘗試以增減掛鉤為平臺，將農(nóng)用地和建設(shè)用地整理、中心城鎮(zhèn)發(fā)展與小城市培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等內(nèi)容統(tǒng)籌一體的農(nóng)村綜合整治項(xiàng)目。2008年，嘉興市創(chuàng)新開展宅基地?fù)Q錢、換房、換地方和承包地?fù)Q股、換租、增保障的“兩分兩換”，推進(jìn)宅基地復(fù)墾和土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村土地整治和統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)。此階段存在兩種模式并行，以延續(xù)復(fù)墾產(chǎn)生周轉(zhuǎn)指標(biāo)置換方式為主，同時(shí)結(jié)合增減掛鉤試點(diǎn)，對農(nóng)村綜合整治積極嘗試，但試點(diǎn)采用項(xiàng)目區(qū)內(nèi)平衡的管理模式，推進(jìn)緩慢。

（三）常態(tài)階段（2010—2018年）

2010 年，浙江省以“1 號文件”形式，明確深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)；持續(xù)跟進(jìn)出臺項(xiàng)目報(bào)批、實(shí)施、驗(yàn)收、調(diào)整和監(jiān)管等配套管理政策，建立項(xiàng)目備案監(jiān)管系統(tǒng)，保障農(nóng)村土地綜合整治工作有序開展。該階段農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目從周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理模式，調(diào)整為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)“邊復(fù)墾，邊掛鉤”模式。雖然擱置了湖州試點(diǎn)內(nèi)涵豐富的綜合整治，回歸到單一增減掛鉤項(xiàng)目，但是通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，精準(zhǔn)掛鉤為導(dǎo)向，省內(nèi)“812”土地整治工程順利實(shí)施，農(nóng)村布局優(yōu)化，助力“千萬工程”推進(jìn)。

（四）提升階段（2018年至今）

2018 年，浙江省率先實(shí)行“先復(fù)墾，后掛鉤”，要求先建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目驗(yàn)收備案產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，再匹配建新區(qū)掛鉤使用；同時(shí)，制定節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)調(diào)劑使用管理政策。模式的改變和范圍的擴(kuò)展，提升了靈活性和統(tǒng)籌度，使增減掛鉤成為2018 年以來實(shí)施的土地綜合整治試點(diǎn)的重要政策抓手和動力引擎。2023 年，進(jìn)一步執(zhí)行“先復(fù)墾，再變更，后掛鉤”模式。此階段既避免“邊復(fù)墾，邊掛鉤”模式實(shí)施驗(yàn)收周期長、靈活性差、周轉(zhuǎn)指標(biāo)難歸還的問題，又有效盤活土地資源，支持省內(nèi)山區(qū)海島縣高質(zhì)量跨越式發(fā)展。

二、問題困境

（一）拆舊建新項(xiàng)目區(qū)形式逐一掛鉤困難

不同于指標(biāo)化分類管理的耕地占補(bǔ)平衡政策，增減掛鉤采用拆舊建新逐一掛鉤的項(xiàng)目區(qū)管理方式，要求項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。

浙江省歷經(jīng)20 年土地整治，面臨的是建新仍以現(xiàn)有城鎮(zhèn)及集聚中心周邊擴(kuò)張為主，占用水田且質(zhì)量等別較高；而拆舊地塊則多位于農(nóng)民向中心城鎮(zhèn)搬遷集聚意愿較強(qiáng)的高山遠(yuǎn)山、生態(tài)保護(hù)區(qū)等山區(qū)丘陵地帶，新增耕地比例降低，多為旱地且質(zhì)量等別較低，導(dǎo)致兩者組成項(xiàng)目區(qū)時(shí)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目逐一掛鉤困難，削弱了地方開展增減掛鉤的積極性，難以發(fā)揮其優(yōu)化空間布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等作用。

（二）拆舊復(fù)墾新增其他農(nóng)用地資源難以有效激活

浙江省山地丘陵地形面積占比大，復(fù)墾新增耕地比例已降至80%左右，隨著對補(bǔ)充耕地的坡度限制進(jìn)一步升級，該比例將持續(xù)降低，部分拆舊區(qū)只能復(fù)墾為林地、園地等其他農(nóng)用地，而建設(shè)占用仍以耕地為主，增減掛鉤實(shí)施范圍和作用效果日漸受限。

一方面，無法盤活拆舊復(fù)墾所釋放的新增建設(shè)用地計(jì)劃和規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模；另一方面，項(xiàng)目資金難平衡，尤其面臨著節(jié)余指標(biāo)跨縣調(diào)劑需求和效益下降，難以發(fā)揮助力淳安等山區(qū)26 縣發(fā)展的初衷，不利于高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)。

（三）拆舊復(fù)墾地塊地類變更進(jìn)度制約增減掛鉤效率

按照現(xiàn)行拆舊區(qū)管理政策，拆舊復(fù)墾地塊需納入國土變更調(diào)查后方可產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，能夠確保復(fù)墾真實(shí)性。但是實(shí)際執(zhí)行復(fù)墾后地類日常變更和相應(yīng)變更結(jié)果檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，增減掛鉤與國土變更調(diào)查等兩項(xiàng)工作有待加強(qiáng)協(xié)同配合，存在不同地類變更周期錯位協(xié)調(diào)難、調(diào)查實(shí)地舉證重復(fù)開展互認(rèn)難等問題，制約“先復(fù)墾，再變更，后掛鉤”模式的執(zhí)行效率，不利于省內(nèi)高質(zhì)量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地保護(hù)、用途管制和要素保障等工作。

三、思考建議

隨著浙江省全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興，高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，增減掛鉤迫切需要通過管理方式的改革創(chuàng)新，以更加符合創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，支撐“千萬工程”不斷深化，貢獻(xiàn)省域空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“浙江方案”。

（一）實(shí)施拆舊建新分離指標(biāo)化管理

在已有“先復(fù)墾，后掛鉤”模式基礎(chǔ)上，取消現(xiàn)行的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊與建新逐一對應(yīng)的掛鉤管理模式，實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模流量指標(biāo)、補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量指標(biāo)、水田指標(biāo)、糧食產(chǎn)能指標(biāo)等5 類節(jié)余指標(biāo)臺賬式管理。其中后3 類指標(biāo)可納入已指標(biāo)化管理的耕地占補(bǔ)平衡儲備庫統(tǒng)籌管理，建新占用時(shí)，根據(jù)核銷5 類節(jié)余指標(biāo)數(shù)量完成掛鉤。拆舊建新分離指標(biāo)化管理的實(shí)施，能夠解決項(xiàng)目區(qū)逐一掛鉤難問題，破解“小賬越算越精，大賬越算越窄”的僵局。

（二）探索自然生態(tài)空間增存置換

協(xié)同林草、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，國土變更調(diào)查成果為底圖，探索自然生態(tài)空間增存置換政策。通過構(gòu)建項(xiàng)目新增林地、園地、草地、水域等其他農(nóng)用為主的自然生態(tài)空間流量指標(biāo)庫，置換相應(yīng)自然生態(tài)空間，推動高田下山、散林歸山、水域增效替代等實(shí)施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與增減掛鉤政策銜接融合，進(jìn)一步以耕地占補(bǔ)、建設(shè)用地增減、自然生態(tài)空間置換等流量平衡為核心，形成全省乃至全國統(tǒng)一的指標(biāo)管控與交易運(yùn)行體系，激活資源要素、優(yōu)化空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值。

（三）構(gòu)建國土變更調(diào)查協(xié)同機(jī)制

國土整治部門與調(diào)查登記部門加強(qiáng)竣工測繪定界、現(xiàn)場舉證拍攝和變更數(shù)據(jù)制作與審核等方面的協(xié)同配合，切實(shí)推進(jìn)建立流程交互共建、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共商、成果數(shù)據(jù)共享等協(xié)同機(jī)制。實(shí)施拆舊建新分離指標(biāo)化管理模式，促進(jìn)建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目管理提質(zhì)增效。這既能在項(xiàng)目監(jiān)管上，確保拆舊復(fù)墾的真實(shí)有效性，又能將建設(shè)用地減少、耕地等農(nóng)用地新增情況上圖入庫確認(rèn)，及時(shí)納入國土空間用途管制體系，高質(zhì)量開展增減掛鉤。