人民城市理念下國土空間規(guī)劃公眾參與數(shù)字化探索
——浙江省為例

□許新宇 郭 英 彭 瑞

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國社會經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會主要矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)代背景下，國土空間規(guī)劃不應(yīng)僅僅關(guān)注物質(zhì)空間環(huán)境的問題，還需注重“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向。2019 年11 月，習(xí)近平總書記在考察上海時(shí)提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，強(qiáng)調(diào)人民群眾在城市規(guī)劃、建設(shè)和治理等方面的重要性，為新時(shí)期城市建設(shè)工作推進(jìn)提供了基本遵循。建設(shè)人民城市的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了滿足人民群眾對美好生活的向往，如果規(guī)劃工作沒有體現(xiàn)出群眾的迫切意愿、解決好群眾的實(shí)際需求等，那么國土空間規(guī)劃的整體目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。因此，只有實(shí)現(xiàn)公眾有效參與，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化才擁有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，“人民城市人民建、人民城市為人民”的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

公眾參與起源于上個世紀(jì)60 年代的“倡導(dǎo)性規(guī)劃”，經(jīng)過一系列的發(fā)展演變，逐步成為西方國家規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域重要的理念之一。隨后，公眾參與理念被引入國內(nèi)，并在解決城市規(guī)劃與公眾生活沖突的過程中發(fā)揮了重要的作用。但是，也暴露出接受信息被動、參與程度有限等問題。隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新技術(shù)的發(fā)展，以社交網(wǎng)絡(luò)、移動終端為代表的新媒體重塑了傳統(tǒng)的人際交往和信息傳播方式，也改變了公眾參與方式，但是目前規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用相對較少。因此，本文以浙江省為例，探索數(shù)字化時(shí)代新媒體介入公眾參與的新路徑，開發(fā)更全面的公眾參與模式，增強(qiáng)規(guī)劃者和公眾交流與協(xié)作，從而更加便捷地參與到國土空間規(guī)劃管理過程中，帶動“人民城市”建設(shè)向更高水平邁進(jìn)。

一、規(guī)劃公眾參與的現(xiàn)狀

（一）公眾參與的內(nèi)涵理解

作為一種國土空間規(guī)劃與設(shè)計(jì)的重要手段，公眾參與將市民納入國土空間規(guī)劃管理的公共決策環(huán)節(jié)，從而幫助規(guī)劃者全面了解公眾需求和利益，增加決策的科學(xué)性、公正性和可行性，提高國土空間規(guī)劃的透明度和可操作性，增強(qiáng)公眾對城市規(guī)劃的認(rèn)同感和滿意度，提升國土空間治理的效率和效益。其中，公眾參與主體包括政府機(jī)構(gòu)、公眾個體、新聞媒體以及企業(yè)單位等；參與客體則包括國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，貫穿國土空間規(guī)劃全生命周期；參與形式則主要有座談會、聽證會、現(xiàn)場會以及問卷調(diào)查、電話咨詢、領(lǐng)導(dǎo)信箱、平臺問政等溝通渠道。

在國土空間規(guī)劃管理過程中，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)充分征集、吸納社會公眾的需求和意見，協(xié)調(diào)好公眾利益與項(xiàng)目建設(shè)效益的關(guān)系，提升國土空間規(guī)劃落地性和可實(shí)施性。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和新媒體的普及，在線調(diào)查、虛擬現(xiàn)實(shí)、微信公眾號等公眾參與新方式的應(yīng)用比例正逐步提高，一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公眾參與的弊端。但是總體來看，現(xiàn)有的參與渠道并沒有隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的迭代，難以滿足公眾日益豐富的參與需求，從而導(dǎo)致公眾參與的意愿相對較低。結(jié)合新媒體和數(shù)字化技術(shù)，加強(qiáng)規(guī)劃者和公眾之間的溝通和協(xié)作，提高公眾參與的積極性和真實(shí)性，才能為城市的可持續(xù)發(fā)展注入新的動力。

（二）數(shù)字化時(shí)代公眾參與主要特征

數(shù)字化時(shí)代是一個信息爆炸的時(shí)代，尤其是新媒體的普及，讓公眾可以更加便捷地掌握實(shí)時(shí)信息，在此背景下，公眾參與也被賦予更多的形式和更新的理念。一是互動性，新媒體所依托的各種社交平臺，具有高度的社交性和互動性，公眾可借助這些平臺隨時(shí)隨地參與規(guī)劃活動，通過互動和反饋的方式，提高公眾參與的滿意度，也為規(guī)劃部門更好地了解公眾需求和意見提供渠道；二是匿名性，借助數(shù)字化手段，可以讓公眾在匿名的情況下坦率和真實(shí)地表達(dá)自己的意見和看法，避免公眾因表達(dá)意見而受到攻擊或者壓力；三是便利性，通過數(shù)字化技術(shù)和管理措施，可以為廣大公眾提供更多的參與機(jī)會和途徑，讓更多的人參與到規(guī)劃決策中來，促進(jìn)規(guī)劃的科學(xué)性和民主性；四是高效性，新媒體能夠快速、準(zhǔn)確地收集和分析公眾的反饋，提高規(guī)劃者對公眾需求和意見的把握程度?？傊旅襟w在規(guī)劃公眾參與中的應(yīng)用，可以提高公眾參與的效率、支持公眾參與的互動性和更好地覆蓋公眾。通過新媒體，規(guī)劃部門可以更加全面地了解公眾需求和意見，從而制定更加合理和有效的規(guī)劃方案。

（三）數(shù)字化時(shí)代公眾參與優(yōu)化路徑

公眾參與的反饋應(yīng)該是真誠的、人性化的，除了傳統(tǒng)的官網(wǎng)在線咨詢外，規(guī)劃管理部門可以采取多種手段保證公眾參與效果。一是利用手機(jī)APP 強(qiáng)化規(guī)劃信息傳播，聚焦目標(biāo)群體，以重點(diǎn)新聞資訊、當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)等APP 為載體，及時(shí)發(fā)布國土空間規(guī)劃管理的相關(guān)信息，推送至目標(biāo)群體手機(jī)，讓人們了解規(guī)劃管理動態(tài)，拉近規(guī)劃與公眾之間的距離；二是利用自媒體拓展公眾參與渠道，借助微博、微信、抖音所具有的廣泛用戶基礎(chǔ)，申請開通官方賬號，以漫畫、小視頻、抽獎競賽等方式輔助開展在線調(diào)查、意見征集和規(guī)劃公示、方案解讀等活動，減少嚴(yán)肅性、增加趣味性，從而吸引更多人參與進(jìn)來；三是利用新技術(shù)增強(qiáng)公眾參與的互動性，通過VR、AR 和UE4 等虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)，將專業(yè)性的規(guī)劃成果轉(zhuǎn)譯為公眾看得清、看得懂、能參與的場景，讓公眾身臨其境感受規(guī)劃實(shí)施后的效果，降低公眾參與的門檻，激發(fā)公眾參與的熱情。

二、浙江規(guī)劃公眾參與的數(shù)字化實(shí)踐

（一）既有基礎(chǔ)

作為中國改革開放的先鋒，浙江數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會同樣處于全國前列。早在2003 年習(xí)近平總書記主政浙江時(shí)，就提出了“數(shù)字浙江”的重要理念，并成為“八八戰(zhàn)略”實(shí)施的重要支撐。隨后，浙江省開啟了一系列的數(shù)字化改革，2017 年啟動“最多跑一次改革”，推動全方位的數(shù)字政府建設(shè)，形成了以社會公眾為用戶的“浙里辦”和以政府部門為用戶的“浙政釘”兩大明星產(chǎn)品，極大地推動了新媒體和數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用。2021年初，浙江省組織召開全省數(shù)字化改革大會，對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行了全方位拓展與升級。在此背景下，浙江省自然資源部門聚焦空間業(yè)務(wù)場景，夯實(shí)空間數(shù)字底座，深化業(yè)務(wù)與平臺的融合力度，構(gòu)建了以“多規(guī)合一”為引領(lǐng)的國土空間治理體系，推進(jìn)了國土空間規(guī)劃管理領(lǐng)域的數(shù)字化改革。良好的數(shù)字化改革氛圍為國土空間規(guī)劃公眾參與提供了更多選擇。截至目前，省級與地市級國土空間總體規(guī)劃均已通過官方網(wǎng)站、微信公眾號完成公眾意見征求。其中，省級規(guī)劃共征求意見11 大類648 條，6 類完全采納、5 類部分采納。

（二）推進(jìn)思路

“人民城市人民建”，強(qiáng)調(diào)的是人民群眾在城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市治理過程中的主體地位，體現(xiàn)的是城市共建、空間共治、發(fā)展共享。規(guī)劃是城市建設(shè)的前提和引領(lǐng)，在規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)，都要強(qiáng)調(diào)“人民性”，發(fā)揮人民群眾的能動性，激勵城市正向發(fā)展。

針對規(guī)劃面向人民群眾互動渠道過于單一、成果表達(dá)過于專業(yè)，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督渠道欠豐富等規(guī)劃公眾參與、監(jiān)督方面的難點(diǎn)痛點(diǎn)，按照“全過程、多群體、多路徑”的思路，以數(shù)字化技術(shù)和新媒體為載體，充分發(fā)揮人民群眾的主體性，強(qiáng)化規(guī)劃共謀共商共建共享，打造規(guī)劃公眾參與新平臺，普及規(guī)劃知識、播報(bào)規(guī)劃動態(tài)、推廣規(guī)劃成果，不斷豐富平臺功能和系統(tǒng)應(yīng)用，探索更多群眾喜聞樂見的程序應(yīng)用，讓廣大市民群眾點(diǎn)點(diǎn)手機(jī)就能沉浸式了解規(guī)劃、參與規(guī)劃、讀懂規(guī)劃、體驗(yàn)規(guī)劃實(shí)施成果，讓規(guī)劃工作更加貼近群眾，提高規(guī)劃“顯示度”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“零距離”，切實(shí)提高人民群眾獲得感、滿意度。

表 全省及各地市自然資源主管部門微信公眾號特色欄目

（三）具體措施

1.規(guī)劃啟動階段：利用微信公眾號優(yōu)勢，摸清公眾參與意愿

在規(guī)劃項(xiàng)目開始之前，發(fā)揮微信公眾號的自帶流量、互動性強(qiáng)的優(yōu)勢，推送規(guī)劃項(xiàng)目相關(guān)信息和網(wǎng)絡(luò)問卷，讓公眾及時(shí)了解項(xiàng)目制定的背景和意義，讓規(guī)劃部門及時(shí)了解公眾關(guān)心的問題所在。在啟動《浙江省海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃》編制時(shí)，浙江省自然資源廳以微信公眾號為載體，組織開展了“我為省級海岸帶規(guī)劃建言獻(xiàn)策”問卷調(diào)查活動，設(shè)置了4 類22 條調(diào)查事項(xiàng)，廣泛聽取各方意見。寧波市、嘉興市、衢州市等地市在謀劃總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)等項(xiàng)目，均啟動了相關(guān)在線問卷調(diào)查工作，通過這種具體的、直接的交流方式，公開征集社會公眾意見和需求，以提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。

2.規(guī)劃編制階段：運(yùn)用多種新媒體手段，拓展公眾參與渠道

國土空間規(guī)劃的編制是一個調(diào)整、協(xié)調(diào)各方利益的過程，社會公眾作為利益相關(guān)人應(yīng)當(dāng)享有一定的主導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。由于傳統(tǒng)公共參與方式局限性，普通市民反而沒有恰當(dāng)途徑參與方案比選。但新媒體應(yīng)用可大大降低規(guī)劃方案的參與成本，并且提高公眾參與效率。在本輪國土空間規(guī)劃編制過程中，浙江規(guī)劃主管部門利用微信、抖音、網(wǎng)站等新媒體優(yōu)勢，拓展公眾參與規(guī)劃編制渠道。針對杭州2035 年城市愿景目標(biāo)設(shè)定，杭州市在《杭州日報(bào)》開設(shè)《開門規(guī)劃2035 助力打造一城一窗·杭州國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行時(shí)》專欄，并上線“杭州市國土空間總體規(guī)劃公眾參與平臺”，引導(dǎo)公眾深入理解國土空間規(guī)劃相關(guān)知識，拓寬公眾參與渠道，共同暢想杭州2035 的城市愿景。紹興市圍繞“未來城市”主題，面向青少年發(fā)起方案有獎?wù)骷顒?，激發(fā)公眾參與激情。

3.規(guī)劃審批階段：推出規(guī)劃一點(diǎn)通應(yīng)用，及時(shí)公開規(guī)劃成果

通常情況下，規(guī)劃草案形成后，業(yè)務(wù)主管部門將組織開展批前公示工作，征求社會各界的意見建議。但是，這階段公眾參與往往以專家學(xué)者、地方精英為主，普通市民難以及時(shí)了解規(guī)劃成果信息，導(dǎo)致意見反饋較為滯后。為加強(qiáng)規(guī)劃審批階段的公眾參與度，浙江省依托微信、支付寶以及“浙里辦”APP，上架“規(guī)劃一點(diǎn)通”應(yīng)用，以圖文并茂的方式向公眾推送規(guī)劃方案介紹文章，征求社會公眾尤其是利益相關(guān)人的意見。通過構(gòu)建“陽光規(guī)劃”子模塊，將各級各類國土空間規(guī)劃成果在正式報(bào)批前向社會予以公示，并疊加地名地址、電子地圖、遙感影像等，實(shí)現(xiàn)批前公示的群眾意見收集；通過“規(guī)劃早知道”子模塊，將經(jīng)批準(zhǔn)后的各級各類國土空間規(guī)劃成果及時(shí)向社會公開，方便社會公眾、企業(yè)單位等了解規(guī)劃。

▲規(guī)劃公眾參與數(shù)字化應(yīng)用體系

4.規(guī)劃實(shí)施階段：構(gòu)建閉環(huán)式反饋渠道，強(qiáng)化公眾監(jiān)督職能

規(guī)劃的生命在于實(shí)施，必須堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。針對規(guī)劃實(shí)施過程中的違法違規(guī)行為，推出“規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督”功能，提供定位、拍照、留言和回復(fù)等功能，構(gòu)建發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、有效研判、及時(shí)回復(fù)的閉環(huán)式反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)線上收集公眾對已批規(guī)劃成果的建議、線上跟蹤已批規(guī)劃的實(shí)施情況。當(dāng)市民發(fā)現(xiàn)疑似不合規(guī)行為時(shí)，可以借助手機(jī)APP 查詢當(dāng)前地塊詳細(xì)規(guī)劃信息，進(jìn)行規(guī)劃與現(xiàn)狀比對，明確當(dāng)前行為是否合規(guī)。針對不合規(guī)行為，市民可通過定位、拍照、上傳等功能，完成不合規(guī)行為舉報(bào)，破除以往監(jiān)督不及時(shí)的弊端，讓每一個市民都成為移動的監(jiān)督員。配套建立公眾意見投訴的處理機(jī)制，受理規(guī)劃實(shí)施、項(xiàng)目違法建設(shè)等違法違規(guī)行為投訴，并推送給相關(guān)執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行分辦、處理和反饋。通過閉環(huán)式互動反饋渠道，市民可以將城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題及時(shí)反應(yīng)，主管部門也可以借助數(shù)字化手段將處理結(jié)果及時(shí)回復(fù)給市民，從而增強(qiáng)公眾參與的熱情。

5.規(guī)劃宣傳階段：發(fā)揮新媒體宣傳優(yōu)勢，降低公眾參與壁壘

綜觀國內(nèi)外實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，國土空間規(guī)劃對于社會公眾來說過于專業(yè)，公眾只能得出一些大方向上的結(jié)果，難以起到實(shí)質(zhì)的作用。因此，浙江省充分利用新媒體宣傳優(yōu)勢，采用漫畫、小視頻和制作三維成果模型等形式，向社會公眾普及規(guī)劃基本知識，展示規(guī)劃實(shí)施對人民群眾日常生活的改善，以多樣、靈活、生動的方式加深公眾對規(guī)劃的了解。依托規(guī)劃一點(diǎn)通，面向公眾推出規(guī)劃信息查詢、規(guī)劃成果沉浸體驗(yàn)等功能，提供公共服務(wù)設(shè)施空間位置查詢、屬性查詢等功能，真正實(shí)現(xiàn)一鍵信息查詢搜索和場景可視化功能。此外，杭州市圍繞西湖和蘇東坡兩大文化IP，設(shè)計(jì)了富有杭州特色的“小西子”“蘇先生”等卡通人物形象，拉近規(guī)劃工作與群眾的距離。寧波市推出阿拉羋月圖，用地圖宣傳城市形象、詮釋規(guī)劃理念，增強(qiáng)群眾對寧波未來城市發(fā)展的理解，同時(shí)又圍繞衣食住行等，推出多期專題圖，為市民出行游玩提供更多便利與選擇。

（四）機(jī)制保障

在數(shù)字化工具已經(jīng)成為規(guī)劃公眾參與中重要的手段之后，提出數(shù)字化工具改善規(guī)劃公眾參與的策略和建議變得至關(guān)重要。

一是構(gòu)建部門高效聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化自然資源部門內(nèi)部數(shù)據(jù)融通，同步集成發(fā)改、建設(shè)、交通、水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門規(guī)劃數(shù)據(jù)，強(qiáng)力推動基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)互聯(lián)互享，落實(shí)以“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺”為核心的協(xié)同責(zé)任，夯實(shí)國土空間規(guī)劃公眾參與的數(shù)字化底座。

二是健全信息安全管理機(jī)制，鞏固核心技術(shù)團(tuán)隊(duì)架構(gòu)，強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，會同開展“多源異構(gòu)數(shù)據(jù)融合”“降密脫敏”“數(shù)字孿生”等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)提高系統(tǒng)穩(wěn)定性、可靠性，提升信息安全防護(hù)等級，強(qiáng)化數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)應(yīng)用等過程安全管控，建立系統(tǒng)開發(fā)、運(yùn)維技術(shù)人員保密承諾制度，筑牢防數(shù)據(jù)泄露安全防線。

三是加大公眾參與宣傳力度，以運(yùn)用為導(dǎo)向，通過舉辦培訓(xùn)班、開展“規(guī)劃進(jìn)校園”活動等多種方式，加大公眾參與數(shù)字化專題培訓(xùn)力度，引導(dǎo)規(guī)劃管理人員、規(guī)劃編制單位、社會公眾在線使用，提升公眾的數(shù)字化素養(yǎng)，提高“規(guī)劃一點(diǎn)通”應(yīng)用覆蓋率以及社會各界的規(guī)劃參與度。

三、結(jié)語

伴隨中國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會公眾的“主人翁”意識不斷提升，對城市發(fā)展建設(shè)的關(guān)注也有所提高。面對已然到來的數(shù)字化時(shí)代，現(xiàn)有的公眾參與渠道并沒有隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的迭代，難以滿足社會公眾日益豐富的參與需求。因此，本文結(jié)合新媒體和數(shù)字化技術(shù)，以浙江省為例，圍繞規(guī)劃啟動、編制、審批、實(shí)施等環(huán)節(jié)，提出國土空間規(guī)劃管理公眾參與數(shù)字化路徑，加強(qiáng)規(guī)劃者和公眾之間的溝通和協(xié)作，提高公眾參與積極性和真實(shí)性，從而為城市可持續(xù)發(fā)展注入新動力。當(dāng)然，新媒體為規(guī)劃公眾參與帶來創(chuàng)新和便利的同時(shí)，也提出了數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)隱私等未來需要解決的問題。數(shù)字化工具在規(guī)劃公眾參與中應(yīng)用仍需進(jìn)一步完善，以更好滿足公眾參與的需求。