政府“漂綠”：全球氣候治理失范危機(jī)解析

王瑞彬

（中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院世界經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）

1 政府“漂綠”行為加速上升

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）第28次締約方大會(huì)（COP28）于2023年11月30日至12月12日在阿聯(lián)酋迪拜舉行，正式公布關(guān)于《巴黎協(xié)定》達(dá)成后第一個(gè)5年國(guó)際社會(huì)氣候政策與行動(dòng)“全球盤點(diǎn)”的主要成果。目前看來(lái)，距離實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所確立的到本世紀(jì)末全球平均氣溫升高不超過(guò)工業(yè)化前水平2℃的目標(biāo)甚遠(yuǎn)，遑論努力控制在1.5℃以內(nèi)。

《巴黎協(xié)定》確立了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的新機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“巴黎機(jī)制”），并成為當(dāng)前全球氣候治理的關(guān)鍵，但其法律約束力不足，缺乏監(jiān)督、核查、懲罰功能等弊端再次凸顯，不僅國(guó)際社會(huì)寄予厚望的“棘輪效應(yīng)”（Ratcheting effect）①棘輪為一種機(jī)械裝置，由圓形齒輪和棘爪組成，棘爪撥動(dòng)齒輪只能作單向轉(zhuǎn)動(dòng)。學(xué)者借用棘輪這一運(yùn)動(dòng)特性，描述經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域中事物一旦發(fā)生變化即難以逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。在應(yīng)對(duì)氣候變化的巴黎機(jī)制下，各國(guó)每5年提交一次“國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案”，新方案目標(biāo)及行動(dòng)力度必須高于前者，以形成步步升級(jí)、成果不斷累積的態(tài)勢(shì)，促使全球氣候目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。未能真正形成并有效發(fā)揮作用，相反地，在履行國(guó)際責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的名義下，政府、企業(yè)等各類參與國(guó)際氣候合作進(jìn)程的主體“漂綠”②從詞源看，漂綠（greenwashing）是由綠色環(huán)保（green）與漂白粉飾（whitewashing）兩個(gè)詞組合而成的新詞，最早由美國(guó)環(huán)保人士杰伊·韋斯特維爾德（Jay Westerveld）于1986年發(fā)表的一篇文章中創(chuàng)造使用，對(duì)酒店行業(yè)為減少成本，以節(jié)省水資源、保護(hù)地球的名義要求客人減少毛巾更換的做法予以批評(píng)。該詞長(zhǎng)期用來(lái)描述企業(yè)為擴(kuò)大市場(chǎng)、獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等目的，夸大自身環(huán)保行動(dòng)，誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為。如今，其適用范圍得以擴(kuò)展。行為出現(xiàn)擴(kuò)散趨勢(shì)，導(dǎo)致全球氣候治理陷入失范危機(jī)。

“漂綠”一詞來(lái)自英文Greenwashing，也常譯為“洗綠”，意指政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等行為主體通過(guò)造假、隱瞞、誤導(dǎo)等手段，塑造、宣揚(yáng)自身履行氣候與環(huán)境責(zé)任的良好形象，為自身謀取政治或經(jīng)濟(jì)利益的行為。很長(zhǎng)一段時(shí)期，學(xué)界相關(guān)研究關(guān)注的“漂綠”行為主體絕大多數(shù)為企業(yè)。2016年底《巴黎協(xié)定》生效后，各國(guó)政府競(jìng)相以“凈零排放”“碳達(dá)峰”“碳中和”“氣候中和”等術(shù)語(yǔ)，向國(guó)際社會(huì)宣示或承諾自身氣候與環(huán)境政策目標(biāo)，從而以政府為行為主體，出于政治、經(jīng)濟(jì)等動(dòng)機(jī)的“漂綠”行為呈現(xiàn)加速上升態(tài)勢(shì)。

2 政府“漂綠”行為的表現(xiàn)類型

學(xué)界對(duì)企業(yè)“漂綠”現(xiàn)象的研究起步較早，分析角度廣泛涉及營(yíng)銷學(xué)、管理學(xué)、傳播學(xué)、行為學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，既有研究成果對(duì)于考察政府“漂綠”行為具有一定的參考和借鑒意義。

但是，當(dāng)“漂綠”行為的主體為政府，特別是各國(guó)中央政府時(shí)，則需要充分考慮政府與企業(yè)在屬性、功能、組織結(jié)構(gòu)、行為方式等方面存在的差異。本文以考察各國(guó)中央政府“漂綠”現(xiàn)象和行為為主。同時(shí)，可以觀察到的是，由政府作為單一“漂綠”行為主體的情形相對(duì)較少，在絕大多數(shù)情形下，企業(yè)、機(jī)構(gòu)等仍是各類“漂綠”行為的主角。但是如果沒(méi)有政府（無(wú)論是中央政府還是地方政府）以某種形式配合、默許，甚至是縱容，企業(yè)“漂綠”行為將難以為繼。因此，政府與企業(yè)通常會(huì)采取某種合作形式，例如，企業(yè)在臺(tái)前作為“代表”實(shí)施“漂綠”行為，以實(shí)現(xiàn)政府的特定目標(biāo)和意圖。本質(zhì)上，此類做法屬于政府“漂綠”行為范疇。此外，鑒于氣候變化問(wèn)題的全球?qū)傩裕捌G”行為往往同時(shí)呈現(xiàn)國(guó)際、國(guó)內(nèi)雙重屬性。當(dāng)前，政府“漂綠”行為的主要表現(xiàn)類型如下。

2.1 浮夸型：國(guó)際減排承諾與《巴黎協(xié)定》2℃溫升目標(biāo)脫節(jié)或背離

目前，幾乎所有《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》成員國(guó)政府已提交國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案（NDC），其中101個(gè)國(guó)家設(shè)立至2050年實(shí)現(xiàn)“凈零排放”的目標(biāo)[1]。但是，根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的估算，如果目前所有國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案目標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)末，全球溫升將達(dá)到2.8℃[2]。顯然，主要經(jīng)濟(jì)體減排行動(dòng)并未以《巴黎協(xié)定》提出的溫升控制要求為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

印度政府在第26次聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上宣布，致力于2070年實(shí)現(xiàn)“凈零排放”。據(jù)此設(shè)計(jì)并向聯(lián)合國(guó)提交新版國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案，承諾到2030年碳排放強(qiáng)度比2005年降低45%、非化石能源發(fā)電量占比提升至50%。由此，印度在國(guó)際上宣稱在氣候行動(dòng)方面發(fā)揮了“領(lǐng)導(dǎo)作用”[3]。但是，有關(guān)機(jī)構(gòu)測(cè)算，根據(jù)印度設(shè)定的非化石能源產(chǎn)能目標(biāo)，至2030年其排放水平將達(dá)到44億～46億噸二氧化碳當(dāng)量。即便印度有望在2030年實(shí)現(xiàn)非化石能源發(fā)電量超過(guò)60%，最終仍會(huì)產(chǎn)生更高排放量，表明印度很少甚至沒(méi)有采取任何具有實(shí)際意義的減排行動(dòng)[4]。從當(dāng)前部分承諾兌現(xiàn)情況看，印度可再生能源發(fā)電量?jī)H約100吉瓦，并未實(shí)現(xiàn)其至2022年175吉瓦的目標(biāo)。印度發(fā)電和工業(yè)排放量分別占總排放量的53%和25%，未減反升。印度是全球第三排放大國(guó)，其行為示范效應(yīng)和影響較大，如果各國(guó)均予以效仿，至本世紀(jì)末全球平均氣溫或?qū)⑸仙?°C以上。

2.2 欺詐型：以氣候與環(huán)境行動(dòng)名義編織綠色騙局

根據(jù)津巴布韋政府發(fā)布的《津巴布韋國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略》（National Climate Change Response Strategy），政府鼓勵(lì)利用聯(lián)合國(guó)所認(rèn)可的“減少毀林和森林退化造成的排放”機(jī)制（Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation,REDD）實(shí)現(xiàn)碳匯收益，以獲得資金，用于改善當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民生福利、維護(hù)生態(tài)環(huán)境，為全球溫室氣體減排作出貢獻(xiàn)。2013年，津巴布韋正式加入聯(lián)合國(guó)REDD項(xiàng)目計(jì)劃。在政府支持下，位于該國(guó)西北部占地約78.5萬(wàn)公頃的“卡里巴森林保護(hù)項(xiàng)目”（Kariba REDD+Project）于同年正式啟動(dòng)，是全球開(kāi)發(fā)最早規(guī)模最大的REDD項(xiàng)目之一。10年來(lái)，成為世界聞名的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益與社會(huì)效益的碳抵銷標(biāo)桿項(xiàng)目。據(jù)稱，該項(xiàng)目已通過(guò)出售超過(guò)2300萬(wàn)噸碳排放信用額，創(chuàng)造近1億美元收入[5]。大眾汽車、雀巢、歐萊雅、麥肯錫、巴克萊、武田制藥等數(shù)十家世界知名跨國(guó)企業(yè)均為其長(zhǎng)期客戶，已購(gòu)買數(shù)百萬(wàn)噸碳排放信用額度。但是，2023年初以來(lái)，該項(xiàng)目財(cái)務(wù)欺詐行徑陸續(xù)曝光。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估算，該項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量被高估5～30倍。這一事件后果和影響巨大，不僅是碳減排量虛報(bào)、重復(fù)計(jì)算等問(wèn)題，其誠(chéng)信缺陷已構(gòu)成對(duì)全球碳信用市場(chǎng)基礎(chǔ)的沉重打擊。目前，津巴布韋政府?dāng)M通過(guò)立法，加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)目及碳抵銷交易的監(jiān)督管理。

2.3 誤導(dǎo)型：將非綠色行動(dòng)歸類為氣候行動(dòng)

在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)等23個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家承諾：2020—2025年，每年向發(fā)展中國(guó)家和小島嶼國(guó)家籌集1000億美元國(guó)際氣候融資。根據(jù)要求，相關(guān)資金必須為新增和額外資金，而非來(lái)自各國(guó)原有其他發(fā)展援助計(jì)劃中的資金。迄今為止，發(fā)達(dá)國(guó)家從未足額完成資金扶助義務(wù)。除了總額始終未曾達(dá)標(biāo)之外，一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府的“漂綠”行為明顯，包括利用聯(lián)合國(guó)氣候融資跟蹤和報(bào)告系統(tǒng)缺陷，在項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、融資模式使用、承諾與支出情況等方面采取模糊等會(huì)計(jì)手段和宣傳技巧，增加氣候資金項(xiàng)下金額，并借機(jī)宣揚(yáng)各自協(xié)助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化的成績(jī)。例如，2017—2018年，日本政府向聯(lián)合國(guó)報(bào)告了一項(xiàng)金額為7億多美元的國(guó)際氣候融資，受資助者為位于孟加拉國(guó)吉大港的“馬塔巴里超超臨界燃煤電廠”項(xiàng)目（Matarbari Ultra Super Critical Coal-Fired Power Project）。該項(xiàng)目性質(zhì)為熱電廠，與綠色發(fā)展目標(biāo)相悖，受到日本國(guó)內(nèi)外的質(zhì)疑和批評(píng)。對(duì)此，日本政府辯稱，該工廠溫室氣體排放量低于類似規(guī)模使用亞臨界技術(shù)的工廠，有利于增強(qiáng)孟加拉國(guó)可持續(xù)發(fā)展能力。但實(shí)際上該廠1號(hào)和2號(hào)機(jī)組所引進(jìn)和采用的均為日本國(guó)內(nèi)嚴(yán)禁的落后技術(shù)，二氧化硫排放量和致命顆粒物排放量分別是日本普通新建燃煤電廠的21倍和10倍[6]。日本政府表示，今后將避免類似情況再次發(fā)生。

2.4 詆毀型：借貶低他國(guó)綠色行動(dòng)掩蓋自身貢獻(xiàn)不足或拔高成績(jī)

從18世紀(jì)下半葉，西方國(guó)家陸續(xù)進(jìn)入并完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式增長(zhǎng)的同時(shí)，化石能源消費(fèi)量迅猛增加，造成規(guī)?？涨暗臏厥覛怏w累積量。據(jù)估算，自1751年以來(lái)，世界已排放超過(guò)1.5萬(wàn)億噸二氧化碳。其中，美國(guó)和歐盟分別占?xì)v史排放量的25%和22%[7]。西方國(guó)家巨大的歷史排放量，以及對(duì)世界其他國(guó)家資源、能源、生態(tài)、環(huán)境等長(zhǎng)期掠奪破壞造成損失與損害的事實(shí)，決定了其在參與全球氣候治理中必須承擔(dān)更大的責(zé)任。但是，部分發(fā)達(dá)國(guó)家僅從自身狹隘利益出發(fā)，不僅模糊、回避所應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任，也無(wú)視國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工等因素，片面批評(píng)、指責(zé)新興經(jīng)濟(jì)體因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而快速上升的能源消費(fèi)及生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，并利用國(guó)際輿論場(chǎng)上的強(qiáng)勢(shì)地位，反復(fù)展示、強(qiáng)化、宣揚(yáng)自身對(duì)氣候、環(huán)境及人類前途負(fù)責(zé)的形象。借此形成對(duì)比，向其他國(guó)家施加政治壓力，目的在于轉(zhuǎn)移外界或國(guó)際輿論對(duì)自身氣候行動(dòng)不力和成效欠佳的關(guān)注與批評(píng)。例如，在哥本哈根氣候大會(huì)前，美國(guó)聯(lián)手部分歐洲國(guó)家集中攻擊和詆毀中國(guó)、印度等新興經(jīng)濟(jì)體生存與發(fā)展排放的合理性，確實(shí)一度轉(zhuǎn)移了國(guó)際輿論焦點(diǎn)，掩蓋了美國(guó)兩手空空參會(huì)，未有任何計(jì)劃推動(dòng)國(guó)際氣候合作取得進(jìn)展的事實(shí)。

上述4類政府“漂綠”表現(xiàn)并非是各自獨(dú)立、靜止不動(dòng)的，而往往是相互交疊、相互作用，并且隨著全球氣候治理形勢(shì)和各國(guó)政治生態(tài)的變化而出現(xiàn)調(diào)整。

3 政府“漂綠”行為的基本動(dòng)因

企業(yè)“漂綠”行為通常以增加利潤(rùn)、搶奪市場(chǎng)、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)為優(yōu)先，政府“漂綠”行為的動(dòng)因則在諸多方面與之有所區(qū)別，但其目的歸根結(jié)底在于謀取和擴(kuò)大政治和經(jīng)濟(jì)利益。

3.1 政府“漂綠”的政治動(dòng)因

政治意圖突出且復(fù)雜是政府“漂綠”不同于企業(yè)“漂綠”的一項(xiàng)顯著特征。

3.1.1 回避所應(yīng)承擔(dān)的氣候責(zé)任和義務(wù)

一些國(guó)家不愿自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃為國(guó)際氣候承諾所束縛，但又不希望背負(fù)“污染制造者”的惡名?！毒┒甲h定書(shū)》為《公約》附件所列發(fā)達(dá)國(guó)家確定了量化減排義務(wù)；《巴黎協(xié)定》改變做法，采取各國(guó)“自下而上”設(shè)定和報(bào)告國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案的方式，客觀上為《公約》所有成員國(guó)確立了減排義務(wù)，但缺乏法律意義上的強(qiáng)約束力。一些國(guó)家經(jīng)過(guò)對(duì)本國(guó)能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)曲線等因素的綜合評(píng)估，并不是盡己所能實(shí)施減排，而是自利意識(shí)占據(jù)上風(fēng)，經(jīng)過(guò)算計(jì)和粉飾，提出貌似積極的減排承諾方案，展示其應(yīng)對(duì)氣候變化的負(fù)責(zé)姿態(tài)，以有利于其國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)訴求，實(shí)際則是藉此實(shí)施迂回和拖延策略，為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保留盡可能大的碳排放空間。據(jù)估算，按照印度當(dāng)前氣候政策目標(biāo)，到2030年，其溫室氣體排放總量不僅不會(huì)減少，而是將增加40%以上[8]。

3.1.2 維護(hù)在全球氣候治理體系中的影響力

從《京都議定書(shū)》到《巴黎協(xié)定》，全球氣候治理理念和實(shí)踐發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，氣候博弈態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻且復(fù)雜，迫切需要國(guó)際社會(huì)通力合作、主要經(jīng)濟(jì)體攜手推動(dòng)，以尋求解決之道。同時(shí)，世界格局演進(jìn)，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇，主要經(jīng)濟(jì)體在全球氣候治理體系中的地位、影響、相互關(guān)系等正在經(jīng)歷調(diào)整，全球氣候治理體系面臨深度改革的緊迫任務(wù)。改革意味著相關(guān)規(guī)則需要重新制定。全球氣候治理新規(guī)則與國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際法、國(guó)家安全等議題緊密相連。一些國(guó)家高調(diào)宣揚(yáng)自身的在氣候領(lǐng)域的貢獻(xiàn)，甚至不惜借助“漂綠”手段，目的在于提升其國(guó)家政治影響力，幫助其占據(jù)更大戰(zhàn)略主動(dòng)，掌控新規(guī)則的制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，在全球氣候治理體系改革進(jìn)程中發(fā)揮重要和主導(dǎo)作用。

3.1.3 塑造重視氣候責(zé)任的國(guó)際形象

政府借助氣候議題塑造自身重視生態(tài)環(huán)保、清潔發(fā)展的良好國(guó)家形象，贏得更廣泛國(guó)際認(rèn)同。近些年，阿聯(lián)酋、沙特阿拉伯等中東地區(qū)石油生產(chǎn)國(guó)紛紛順應(yīng)時(shí)代潮流，高調(diào)推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。其中，全球最大液化天然氣（LNG）出口國(guó)卡塔爾提出“2030國(guó)家愿景”（National Vision 2030）計(jì)劃，明確提出減少能源消耗及國(guó)家碳足跡等目標(biāo)。其政府在申辦2022年世界杯足球賽主辦權(quán)過(guò)程中，向國(guó)際社會(huì)承諾，將采用清潔電力、建造低能耗綠色場(chǎng)館、使用純電交通工具等，打造全球首屆“碳中和”世界杯。根據(jù)卡塔爾世界杯組委會(huì)發(fā)布的2022世界杯溫室氣體排放報(bào)告，從2011年4月至2023年6月的籌備、賽事和賽后三個(gè)階段，世界杯報(bào)告期溫室氣體排放總量估計(jì)為363萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，已實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。這一結(jié)論得到國(guó)際足聯(lián)（FIFA）的支持與認(rèn)可。但是，瑞士氣候聯(lián)盟（Alliance Climatique Suisse）、比利時(shí)碳市場(chǎng)觀察（Carbon Market Watch）等6個(gè)非政府組織對(duì)此表示強(qiáng)烈質(zhì)疑，并發(fā)起訴訟，指出其并未兌現(xiàn)減少碳足跡的承諾。2023年6月，獨(dú)立的傳播廣告行業(yè)自律機(jī)構(gòu)瑞士公平委員會(huì)（Swiss Commission for Fairness）審理后作出裁決，認(rèn)為國(guó)際足聯(lián)關(guān)于卡塔爾世界杯環(huán)境影響的陳述虛假，具有誤導(dǎo)性，且有失公平[9]。

3.1.4 獲取國(guó)內(nèi)政治資本

實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為人類社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的方向，也被絕大多數(shù)國(guó)家確定為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，是各國(guó)政府展示其政治正確和執(zhí)政業(yè)績(jī)的重要方面。一些西方國(guó)家，特別是在歐洲，生態(tài)環(huán)保運(yùn)動(dòng)活躍，民意基礎(chǔ)強(qiáng)大，綠色議題更成為爭(zhēng)取選民政治支持的“王牌”。由于部署和推動(dòng)綠色發(fā)展計(jì)劃往往需要較長(zhǎng)時(shí)間周期，且存在眾多不確定性因素，為應(yīng)選舉政治的現(xiàn)實(shí)需要，部分政客運(yùn)用“漂綠”手段提高支持率、積累政治資本的功利性作法屢見(jiàn)不鮮。根據(jù)歐盟2009年可再生能源指令（EU Renewable Energy Directive），至2020年可再生能源在歐盟最終能源消費(fèi)中占比需達(dá)到20%，其中法國(guó)的目標(biāo)為23%。2017年，馬克龍就任法國(guó)總統(tǒng)后即回應(yīng)支持其贏得大選的“中間派”力量，大力宣揚(yáng)其可再生能源發(fā)展計(jì)劃，承諾到2035年關(guān)閉14座反應(yīng)堆，將核電占比從75%降至50%，3年后完全退出煤電。在氣候外交領(lǐng)域，高調(diào)啟動(dòng)“讓我們的星球再次偉大”（Make Our Planet Great Again）的國(guó)際氣候倡議，并獲聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署所頒“地球衛(wèi)士”獎(jiǎng)。但事實(shí)上，馬克龍政府清潔能源部署行動(dòng)遲緩，核電占比迄今仍高達(dá)70%，煤電退出期限也延至2027年。法國(guó)成為歐盟中唯一未達(dá)成2020年可再生能源發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。

3.2 政府“漂綠”的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因

與企業(yè)“漂綠”顯著不同的是，政府主導(dǎo)或參與“漂綠”的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因往往關(guān)涉宏觀戰(zhàn)略層面，與培育和增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力存在密切聯(lián)系，服務(wù)于國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。

3.2.1 爭(zhēng)奪國(guó)家產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

在美國(guó)聯(lián)邦政府、部分州及地方政府的長(zhǎng)期鼓勵(lì)和扶助下，進(jìn)入新世紀(jì)后，美國(guó)頁(yè)巖油氣行業(yè)發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，成本具有更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，不僅大幅降低了美國(guó)對(duì)進(jìn)口石油的依賴，而且使其一舉轉(zhuǎn)變?yōu)橛蜌獬隹诖髧?guó)。據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）估計(jì)，2022年美國(guó)頁(yè)巖油產(chǎn)量為28.4億桶（約779萬(wàn)桶/日），占美國(guó)原油總產(chǎn)量約66%[10]。目前，美國(guó)石油和天然氣行業(yè)提供1030萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，占美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的近8%。該行業(yè)對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的杠桿作用不斷增強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)力明顯上升，對(duì)支持美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地區(qū)和全球地緣爭(zhēng)奪具有重大戰(zhàn)略意義。頁(yè)巖油氣行業(yè)且屬化石能源，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)大，但是上世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)歷任總統(tǒng)均對(duì)頁(yè)巖油氣鉆探技術(shù)研發(fā)、資源開(kāi)發(fā)給予財(cái)政或稅收補(bǔ)貼等支持，并宣稱其為綠色能源。2012年，奧巴馬借發(fā)表年度國(guó)情咨文講話之機(jī)，反復(fù)向全球推銷頁(yè)巖油氣所具有的“綠色”優(yōu)勢(shì)，即“更清潔、更低廉、充滿新的就業(yè)機(jī)會(huì)”，為其政府繼續(xù)扶持化石能源行業(yè)進(jìn)行辯護(hù)[11]。

3.2.2 維護(hù)自身在全球金融體系中的地位

近10年來(lái)，全球綠色金融發(fā)展勢(shì)頭迅猛，對(duì)全球金融體系帶來(lái)深刻變革。綠色金融的成熟品類主要包括綠色債券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色并購(gòu)、綠色股權(quán)、碳排放權(quán)交易等。據(jù)估算，2012—2021年，綠色金融在全球金融市場(chǎng)中占比從0.1%升至4%，規(guī)模已突破7200億美元。其中，綠色債券為最大宗，規(guī)模達(dá)5227億美元。美國(guó)、英國(guó)等金融業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視全球綠色產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)的增長(zhǎng)空間，積極搶占發(fā)展先機(jī)，確保其在綠色金融領(lǐng)域界定、認(rèn)證、分類等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則方面的話語(yǔ)權(quán)，以延續(xù)其在全球金融體系中的強(qiáng)勢(shì)地位。值得關(guān)注的是，當(dāng)前綠色主權(quán)債券方興未艾，但是關(guān)于綠色金融“漂綠”的爭(zhēng)議極大。一方面，綠色主權(quán)債券完全基于各國(guó)政府信譽(yù)。為成功發(fā)行，爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外投資者認(rèn)購(gòu)，必須對(duì)其政府在氣候、環(huán)境、能源領(lǐng)域?qū)嵤┚G色和可持續(xù)政策與行動(dòng)的成效和愿景予以推廣和營(yíng)銷。另一方面，發(fā)行綠色主權(quán)債券本身也常被質(zhì)疑為政府的“漂綠”行為。由于各國(guó)監(jiān)管制度力度不一、分類與衡量標(biāo)準(zhǔn)相異以及政治運(yùn)行的周期性變化等問(wèn)題，或?qū)е戮G色債券所宣稱的綠色、可持續(xù)承諾并不能真正兌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)背道而馳的情況。

3.2.3 服務(wù)綠色資本擴(kuò)張

自上世紀(jì)70年代全球氣候治理進(jìn)程啟動(dòng)以來(lái)，發(fā)展綠色、低碳、氣候友好型經(jīng)濟(jì)逐漸成為國(guó)際社會(huì)共識(shí)，并已被納入聯(lián)合國(guó)提出的17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。據(jù)估計(jì)，為實(shí)現(xiàn)2050年“凈零排放”，全球每年清潔能源投資在2030年前需增加兩倍以上，約達(dá)4萬(wàn)億美元，這將創(chuàng)造數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的新就業(yè)機(jī)會(huì)，極大促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[12]?？鐕?guó)資本均視其為充滿財(cái)富創(chuàng)造機(jī)遇的“富礦”，競(jìng)相投入其中，推動(dòng)一個(gè)龐大的綠色市場(chǎng)快速形成、蓬勃發(fā)展。對(duì)此，部分國(guó)家政府部門與綠色資本結(jié)成形成某種利益共同體，前者給予后者所需的政策便利，并與之相互配合，實(shí)施“漂綠”行為。前文所述津巴布韋卡里巴森林保護(hù)項(xiàng)目，正是在所在國(guó)政府支持下，由全球首屈一指的碳交易項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商瑞士南極點(diǎn)公司（South Pole）推動(dòng)，與該國(guó)碳綠投資公司（Carbon Green Investments）等合作開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，各方從中分利。

除上述主動(dòng)性因素之外，政府“漂綠”行為決策還受到一些外部因素刺激促成，例如在國(guó)際氣候政治領(lǐng)域，關(guān)于針對(duì)政府“漂綠”行為的約束、監(jiān)管制度建設(shè)迄今闕如。由于事前缺乏防范、事后未見(jiàn)懲罰，使得相關(guān)政府為“漂綠”行為所付出的成本或代價(jià)幾乎為零?？陀^上，這種“零風(fēng)險(xiǎn)、正收益”的情形也使得政府“漂綠”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

4 政府“漂綠”行為產(chǎn)生的危害

政府“漂綠”不像企業(yè)“漂綠”那樣泛濫③2021年，歐盟委員會(huì)等通過(guò)對(duì)企業(yè)網(wǎng)站的各類綠色聲明進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)約有42%的企業(yè)其綠色聲明可能是虛假或欺騙性的。[13]，但是因其性質(zhì)、功能、角色等特點(diǎn)，所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)生的危害更大。政府直接“漂綠”大多表現(xiàn)為政府默許或支持企業(yè)的“漂綠”行為，其影響范圍與破壞程度遠(yuǎn)甚于特定企業(yè)的個(gè)體行為。

4.1 破壞國(guó)際氣候合作的互信基礎(chǔ)

國(guó)際氣候談判迄今已逾30年，無(wú)論是初期以聯(lián)合國(guó)為核心的合作框架，還是后來(lái)20國(guó)集團(tuán)等其他形式的合作機(jī)制，其運(yùn)行的基礎(chǔ)都在于各國(guó)政府的信譽(yù)。基本不受監(jiān)管和懲罰的政府“漂綠”行為會(huì)引發(fā)各國(guó)之間出現(xiàn)“逐底效應(yīng)”，導(dǎo)致信任赤字不斷惡化，國(guó)際氣候合作機(jī)制陷于“空心化”，以至崩潰。

4.2 干擾關(guān)于全球綠色行動(dòng)進(jìn)展?fàn)顩r的評(píng)估

“漂綠”將造成事實(shí)歪曲與數(shù)據(jù)失真，使得任何關(guān)于氣候、生態(tài)、環(huán)境治理形勢(shì)的判斷與討論都將建立在錯(cuò)誤的基礎(chǔ)上。如果主要溫室氣體排放國(guó)家或化石能源生產(chǎn)國(guó)持續(xù)放縱“漂綠”行為，則探求能夠切實(shí)有效推進(jìn)全球治理的方案根本無(wú)從談起。

4.3 動(dòng)搖全球經(jīng)濟(jì)治理秩序

“漂綠”行為是對(duì)國(guó)際法及各國(guó)法律規(guī)范的空白或薄弱地帶的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前，綠色金融成為各國(guó)部署氣候行動(dòng)的熱點(diǎn)領(lǐng)域。這一領(lǐng)域要求有明確的具有法律保障的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等劃分。但是，由政府實(shí)施或受政府支持和配合的“漂綠”行為在不同程度上存在或制造了信息不對(duì)稱現(xiàn)象，表述模糊遮掩，承諾難以求證，導(dǎo)致與“漂綠”行為相關(guān)的國(guó)際民事糾紛或訴訟呈現(xiàn)加速上升趨勢(shì)。由于“漂綠”訴訟往往涉及更多利益相關(guān)方，所造成的負(fù)面影響也更為嚴(yán)重。

5 關(guān)于政府“漂綠”治理的思考

5.1 監(jiān)管：構(gòu)建國(guó)際監(jiān)管協(xié)作機(jī)制

目前，各國(guó)政府在其主權(quán)管轄范圍內(nèi)，針對(duì)企業(yè)、機(jī)構(gòu)“漂綠”行為的監(jiān)管措施日趨嚴(yán)格。在專責(zé)機(jī)構(gòu)職能、部門協(xié)作便利、立法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面均見(jiàn)大幅增強(qiáng)，但是在國(guó)際層面，直接針對(duì)政府氣候行動(dòng)誠(chéng)信表現(xiàn)及“漂綠”行為的監(jiān)管、防范工作仍然極為薄弱。面對(duì)政府“漂綠”行為的蔓延態(tài)勢(shì)，各國(guó)加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作的必要性、迫切性急劇上升。雖然當(dāng)前建立“自上而下”的監(jiān)管機(jī)制尚缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是開(kāi)展國(guó)際監(jiān)管協(xié)作已具備一定條件，可考慮從兩個(gè)方向著手推進(jìn)相關(guān)工作。

一方面，在聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)、20國(guó)集團(tuán)、主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇等重要國(guó)際氣候談判議程中增添關(guān)于“漂綠”問(wèn)題的正式討論，進(jìn)一步強(qiáng)化合作共識(shí)，為未來(lái)形成具有更高權(quán)威的監(jiān)管機(jī)制探尋可能性或奠定基礎(chǔ)。雖然在當(dāng)前談判中，關(guān)于各國(guó)氣候承諾的監(jiān)督、履約等問(wèn)題因主權(quán)管轄、社會(huì)制度、國(guó)家安全等原因分歧嚴(yán)重，短期內(nèi)難以取得突破。但是針對(duì)“漂綠”行為這一具體議題，各國(guó)開(kāi)展合作的需求是現(xiàn)實(shí)的，而且政治阻礙相對(duì)較小。

另一方面，借助各國(guó)已有約束企業(yè)“漂綠”行為的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)合作，即采用從企業(yè)到政府的治理思路。例如，借助美國(guó)的《綠色指南》（Green Guides）、歐盟的《可持續(xù)金融信息披露條例》（SFDR）、英國(guó)的《綠色聲明準(zhǔn)則》（Green Claims Code）、中國(guó)的《金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露指南》等。如前所述，大部分政府“漂綠”行為與所在國(guó)企業(yè)、跨國(guó)企業(yè)之間存在著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，如果能夠有效約束和打擊企業(yè)的“漂綠”行為，客觀上也會(huì)相應(yīng)地削弱政府的“漂綠”沖動(dòng)。在各國(guó)相關(guān)司法合作機(jī)制尚未建立的情況下，可先從信息披露規(guī)則，或基于個(gè)案的司法協(xié)助或執(zhí)法合作等方面入手，漸次達(dá)成更廣泛的共識(shí)。

5.2 自律：嘗試建立誠(chéng)信的合作機(jī)制

“漂綠”實(shí)質(zhì)為欺詐，相對(duì)應(yīng)的行為是誠(chéng)信。國(guó)際上尚未針對(duì)“漂綠”重災(zāi)區(qū)，或者敏感、關(guān)鍵領(lǐng)域建立和發(fā)展必要的綠色誠(chéng)信保障機(jī)制，例如碳信用交易市場(chǎng)?！栋屠鑵f(xié)定》第六條明確規(guī)定，支持以市場(chǎng)工具促進(jìn)減排。中國(guó)、歐盟、英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的排放交易市場(chǎng)不斷發(fā)展壯大，碳信用額需求大幅增長(zhǎng)。但是目前無(wú)論是合規(guī)碳市場(chǎng)（CCM），還是自愿碳市場(chǎng)（VCM），對(duì)其交易標(biāo)的碳信用本身的質(zhì)和量的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等需求愈益迫切?？紤]到未來(lái)地區(qū)或全球碳交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)相互連接的前景，這一工作尤顯必要。為回應(yīng)相關(guān)需求，在各國(guó)政府、國(guó)際組織等尚不能充分發(fā)揮作用的情況下，一些影響力較大的跨國(guó)非政府機(jī)構(gòu)自行組織訂立規(guī)章，形成獨(dú)立運(yùn)作的治理機(jī)構(gòu)，例如“自愿碳市場(chǎng)誠(chéng)信委員會(huì)”（ICVCM）。其目的在于“利用現(xiàn)有的最佳科學(xué)和專業(yè)知識(shí)”確立“高質(zhì)量的碳信用額”標(biāo)準(zhǔn)，以便有效地吸引、管理和使用氣候資金[14]。各國(guó)更為積極地支持建立類似機(jī)制是現(xiàn)實(shí)政策選擇，有助于減少和避免政府間談判最易產(chǎn)生、又最難解的與主權(quán)和管轄權(quán)相關(guān)的分歧，調(diào)動(dòng)國(guó)際上非政府的社會(huì)資源發(fā)揮專業(yè)作用，突出公正中立的第三方立場(chǎng)，擠壓“漂綠”操作空間。當(dāng)然，在設(shè)計(jì)、建立和運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中，須高度防范其轉(zhuǎn)變?yōu)槟承﹪?guó)家或勢(shì)力操控的新“霸權(quán)”機(jī)構(gòu)。

5.3 監(jiān)督：支持發(fā)揮外部力量的監(jiān)督作用

政府“漂綠”行為的重要特性是運(yùn)用國(guó)家公共資源，以政府信譽(yù)為擔(dān)保，為特定集團(tuán)利益服務(wù)，主要依靠自我陳述、自我聲明、自我宣揚(yáng)的傳播方式，其目標(biāo)、手段、過(guò)程等方面的合法性、真實(shí)性以及行為與責(zé)任分離等弊端，難以依靠政府的自覺(jué)、自我監(jiān)督、內(nèi)部制衡機(jī)制予以解決。特別是“漂綠”行為大多具有長(zhǎng)期性、隱蔽性、專業(yè)性，加之政府輪替等變動(dòng)因素，導(dǎo)致其政策、行動(dòng)效果的可核驗(yàn)性尤為薄弱。

因此，相對(duì)獨(dú)立、客觀的外部力量以適當(dāng)方式介入，加強(qiáng)對(duì)政府綠色承諾及行動(dòng)的長(zhǎng)期跟蹤、深入分析、全面評(píng)估成為必要。能夠履行這一職責(zé)的外部力量須同時(shí)具備平衡的中立立場(chǎng)、合格的專業(yè)能力、強(qiáng)大的社會(huì)資源等。一般地，大眾媒體、社交媒體、自媒體等信息傳播實(shí)體，以及環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等社會(huì)機(jī)構(gòu)在這一方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，可以發(fā)揮更為積極的推動(dòng)協(xié)調(diào)作用。一項(xiàng)關(guān)于全球主要碳抵銷項(xiàng)目成效的深度調(diào)查報(bào)告就是由英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》與美國(guó)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)“企業(yè)責(zé)任組織”（Corporate Accountability）合作完成的，并于2023年9月底發(fā)布，對(duì)若干由政府主導(dǎo)或參與的“漂綠”項(xiàng)目的真實(shí)情況予以披露。不僅對(duì)遏制相關(guān)國(guó)家的“漂綠”行為起到立竿見(jiàn)影的效果，而且為氣候減緩方法論的討論增添了有力的實(shí)證支持。當(dāng)前，各國(guó)政府正普遍加強(qiáng)針對(duì)“漂綠”行為的法律監(jiān)管，有必要考慮從立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確上述外部力量的合法權(quán)益并予以保障，以支持其更為有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。