平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的具體化構(gòu)造

姚爭(zhēng)鳴

隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的興起與發(fā)展，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)成為改變世界經(jīng)濟(jì)格局的新興力量，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。平臺(tái)由于雙重身份屬性使其成為特殊的經(jīng)濟(jì)主體，具有特殊的法律主體地位，其本身所附帶的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)帶來了經(jīng)濟(jì)層面上空前的規(guī)模效應(yīng)，成為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的最大特性，加之平臺(tái)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使平臺(tái)走向壟斷之路。其本身所具備的復(fù)雜性，平臺(tái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)愈來愈大，資源整合能力愈來愈強(qiáng)，一度出現(xiàn)壟斷趨勢(shì)，甚至發(fā)展成了“大而不能倒”的局面。

數(shù)據(jù)作為平臺(tái)最重要的資產(chǎn)之一，是平臺(tái)賴以存在的基礎(chǔ)，平臺(tái)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)格戰(zhàn)、信息戰(zhàn)① 從而獲得市場(chǎng)份額、強(qiáng)大自身。因此數(shù)據(jù)是各大平臺(tái)爭(zhēng)相搶占與保護(hù)的對(duì)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展絕不是靠某幾個(gè)寡頭或壟斷組織的帶頭作用，而是全部市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行市場(chǎng)選擇的結(jié)果，平臺(tái)會(huì)不惜成本地投入數(shù)據(jù)開發(fā)與保護(hù)中，不利于市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新。數(shù)據(jù)保護(hù)應(yīng)更傾向于對(duì)用戶的保護(hù)，而不是將用戶數(shù)據(jù)捕捉到手后加以封閉性保護(hù)，從而進(jìn)行數(shù)據(jù)商戰(zhàn)。平臺(tái)在成為“平臺(tái)”之前投入了大量前期成本，用以構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施，參與競(jìng)爭(zhēng)并爭(zhēng)取規(guī)模效益；但是一旦形成壟斷控制，新起的小競(jìng)爭(zhēng)者不易進(jìn)入市場(chǎng)或不易存活，其產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新就往往缺乏積極性，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。

通過分析平臺(tái)的法律主體性質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)法上的界定顯得尤為重要。不僅解釋了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生及特性，更可以揭示平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展方向，即數(shù)據(jù)開放。平臺(tái)結(jié)合行業(yè)規(guī)制，采用數(shù)據(jù)開放這一新型監(jiān)管工具，進(jìn)行平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的具體化構(gòu)造，從正面對(duì)平臺(tái)加以制約。

平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀

平臺(tái)及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特征

平臺(tái)被界定為“通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互，以此共同創(chuàng)造價(jià)值的商業(yè)組織形態(tài)”。① 此外，平臺(tái)通過設(shè)置事前預(yù)防機(jī)制、事后爭(zhēng)議解決機(jī)制和有強(qiáng)制力的執(zhí)行機(jī)制來組織和管理互聯(lián)網(wǎng)交易，② 從而成為互聯(lián)網(wǎng)交易的組織者和管理者。平臺(tái)通過算法為用戶提供定制化服務(wù)，通過平臺(tái)規(guī)則同時(shí)對(duì)商戶進(jìn)行約束與激勵(lì)，利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)自行建立業(yè)務(wù)網(wǎng)，作為裁判的同時(shí)還下場(chǎng)與運(yùn)動(dòng)員同臺(tái)競(jìng)技，種種表現(xiàn)使得平臺(tái)有別于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體。

平臺(tái)及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)市場(chǎng)主體與傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的桎梏。平臺(tái)控制著各種主體的交易渠道，能夠自主決定誰有資格入駐平臺(tái)。信息資源的大量收集，平臺(tái)的自主操縱，跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的形成，造就了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的最大特性，也是一般傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)所不能輕易達(dá)到的特性：規(guī)模效應(yīng)。平臺(tái)本身所附帶的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)使其能夠產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而在一個(gè)具有顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征的市場(chǎng)中，放任該市場(chǎng)主體的發(fā)展必然導(dǎo)致壟斷，對(duì)市場(chǎng)形成無與倫比的沖擊，正常的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系將會(huì)被打破，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則將被重新制定，對(duì)新型企業(yè)、小型企業(yè)來說無異于滅頂之災(zāi)。

平臺(tái)及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入這一空前的發(fā)展期，以至于形成了“大而不能倒”的局面。平臺(tái)具有系統(tǒng)重要性，其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)被視為經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，其所涵蓋的用戶、商戶數(shù)量多，如倒閉將會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。而“大而不能倒”會(huì)帶來一系列問題：首先會(huì)帶來道德風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人因?yàn)槠脚_(tái)“不能倒”而失去監(jiān)管的動(dòng)機(jī)，這就使得相關(guān)組織容易隨心所欲、不顧風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)意想不到的風(fēng)險(xiǎn)后果。其次是具有系統(tǒng)重要性的平臺(tái)能夠以低于其他競(jìng)爭(zhēng)者的成本獲得融資，又增強(qiáng)了其“不能倒”的地位，甚至擴(kuò)大市場(chǎng)份額，從而更快地走向壟斷。③

當(dāng)平臺(tái)達(dá)到壟斷地位時(shí)，既有強(qiáng)大的激勵(lì)措施，又有單方面提高價(jià)格和限制供應(yīng)的能力。一般情況下，壟斷導(dǎo)致效率低下和不公正；由于壟斷者缺乏內(nèi)在創(chuàng)新動(dòng)力、故步自封，往往從抑制其他公司創(chuàng)新的反競(jìng)爭(zhēng)行為中獲益。

數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)被平臺(tái)認(rèn)定為資產(chǎn)，導(dǎo)致用戶在不同的平臺(tái)搜索存在差異性，因此數(shù)據(jù)封閉問題愈演愈烈，深陷“信息孤島”局面。擁有相關(guān)數(shù)據(jù)的平臺(tái)拒絕向其他主體提供數(shù)據(jù)，可能是出于拒絕幫助競(jìng)爭(zhēng)者的考量，也可能是出于對(duì)用戶、商戶將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)交給其他平臺(tái)的擔(dān)憂。數(shù)據(jù)對(duì)平臺(tái)而言就如同商業(yè)秘密，即使其他平臺(tái)也可能擁有類似的數(shù)據(jù)，但通過平臺(tái)的整合，差異性只會(huì)越來越大，數(shù)據(jù)也將會(huì)越來越封閉，這無論對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行而言都是致命的打擊。

數(shù)據(jù)開放是在確保新進(jìn)入者不受歧視地進(jìn)入現(xiàn)有平臺(tái)和其他基礎(chǔ)設(shè)施的策略，在具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征的市場(chǎng)中，通過數(shù)據(jù)開放，降低高昂的固定成本和其他進(jìn)入壁壘，聯(lián)結(jié)并使用公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以使新競(jìng)爭(zhēng)者、小競(jìng)爭(zhēng)者能夠快速、低成本地參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，從而促進(jìn)產(chǎn)品及服務(wù)的創(chuàng)新和研發(fā)。而平臺(tái)并不會(huì)因此喪失規(guī)模效益，只是不會(huì)那么輕松地走向壟斷控制之路。例如亞馬遜在正式成為巨型平臺(tái)前所投入的成本是極其高昂的，而這正是新競(jìng)爭(zhēng)者、小競(jìng)爭(zhēng)者所不具備的條件和能力。通過開放數(shù)據(jù)，大型平臺(tái)不設(shè)置歧視性訪問障礙，讓新、小競(jìng)爭(zhēng)者可以以低廉的成本進(jìn)入市場(chǎng)，突破進(jìn)入壁壘，利用大型平臺(tái)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去，既可以激活市場(chǎng)活力，又可以促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。更重要的是既可以延緩大型平臺(tái)的壟斷步伐，又可以使其不喪失規(guī)模效應(yīng)。

平臺(tái)數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生的問題

首先，平臺(tái)的雙重屬性給傳統(tǒng)法律體系帶來挑戰(zhàn)：平臺(tái)既是市場(chǎng)的參與者也是市場(chǎng)的組織者與管理者，平臺(tái)因雙重身份所產(chǎn)生的盈利行為是傳統(tǒng)法律規(guī)范的局限之處。經(jīng)濟(jì)法在彌補(bǔ)市場(chǎng)自我規(guī)制的不足，通過國(guó)家這一強(qiáng)大且特殊的法律主體來進(jìn)行組織管理，而平臺(tái)竟有部分取代國(guó)家職能的跡象。建立受監(jiān)管的壟斷將允許平臺(tái)利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，但這會(huì)以犧牲未來的競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新為代價(jià)、并增加平臺(tái)濫用其市場(chǎng)力量的可能性。而另一方面，如果拆分占主導(dǎo)地位的平臺(tái)可能抑制其市場(chǎng)權(quán)力的濫用，但也會(huì)阻礙平臺(tái)充分獲取規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效率帶來的收益。對(duì)獲得壟斷地位的平臺(tái)施加罰金，并不能阻止未來的反競(jìng)爭(zhēng)行為，在這種情況下，壟斷者可以簡(jiǎn)單地將相關(guān)的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。①

為了避免大型平臺(tái)走向壟斷，政策制定者在壟斷規(guī)制與拆分平臺(tái)二者之間舉棋不定，難以得出最優(yōu)解。數(shù)據(jù)開放為其提供了一種全新的操作思路，通過數(shù)據(jù)開放，大型平臺(tái)既能保持規(guī)模效應(yīng)，又可以促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新。然而，由于大型平臺(tái)的實(shí)際操縱地位，小、新競(jìng)爭(zhēng)者即使進(jìn)入市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境也不容樂觀，大型平臺(tái)利用公共基礎(chǔ)設(shè)施加快創(chuàng)新步伐，小、新競(jìng)爭(zhēng)者必須跟上腳步，擴(kuò)大成本，否則只能被淘汰。因此，對(duì)平臺(tái)的規(guī)制能否適用反壟斷法仍存有一定的疑慮。

其次，大型平臺(tái)并不愿意進(jìn)行數(shù)據(jù)開放。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，由于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的存在，小平臺(tái)的用戶會(huì)被迫向大型平臺(tái)轉(zhuǎn)移，不進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的選擇往往更有利于大型平臺(tái)。大型平臺(tái)若將自身平臺(tái)的數(shù)據(jù)、端口、算法等開放給其他競(jìng)爭(zhēng)者，會(huì)產(chǎn)生具有負(fù)面作用的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，等于在培養(yǎng)自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。② 新的市場(chǎng)進(jìn)入者若想?yún)⑴c競(jìng)爭(zhēng)，必須接入某個(gè)平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施或者網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)，這種接入反過來又會(huì)擴(kuò)大在位平臺(tái)的用戶數(shù)量，導(dǎo)致其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不斷鞏固，此時(shí)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的積極作用只能在平臺(tái)內(nèi)部發(fā)揮，只對(duì)先發(fā)平臺(tái)有利。

最后，數(shù)據(jù)開放極有可能造成反競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)效果。行業(yè)或者說市場(chǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施大多數(shù)情況下是由大型平臺(tái)開發(fā)或維護(hù)的，大型平臺(tái)通過數(shù)據(jù)開放，能夠輕易決定創(chuàng)新的方向和進(jìn)度。如果大型平臺(tái)將創(chuàng)新改進(jìn)引入公共基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，小、新競(jìng)爭(zhēng)者必須付出高昂的成本來進(jìn)行產(chǎn)品迭代創(chuàng)新，以求能追上大型公司的創(chuàng)新步伐，而這對(duì)小、新競(jìng)爭(zhēng)者而言，既是一種不成比例的負(fù)擔(dān)，也限制了產(chǎn)品差異化的范圍。這種創(chuàng)新根本不算創(chuàng)新，以至于越往后越依賴大型平臺(tái)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，把市場(chǎng)拱手讓給控制基礎(chǔ)設(shè)施的大型平臺(tái)，通過控制基礎(chǔ)設(shè)施從而控制小、新競(jìng)爭(zhēng)者，加強(qiáng)了大型平臺(tái)的壟斷控制程度。即使大型平臺(tái)某天破產(chǎn)或解散，小、新競(jìng)爭(zhēng)者也沒有能力承攬其業(yè)務(wù)， ①更不必說接替市場(chǎng)。

對(duì)平臺(tái)進(jìn)行反壟斷規(guī)制須保持審慎態(tài)度，平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放作為反壟斷規(guī)制手段似乎有失偏頗，其適用定位亟待界定，對(duì)可能產(chǎn)生的反競(jìng)爭(zhēng)效果也應(yīng)當(dāng)加以規(guī)制。

平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的適用路徑探討

反壟斷法路徑

反壟斷法將平臺(tái)視為特殊的“壟斷主體”，意欲通過靈活執(zhí)行反壟斷法的方式對(duì)平臺(tái)加以規(guī)制。反壟斷法是全行業(yè)的法律，并非針對(duì)某一特定行業(yè)。② 反壟斷法的強(qiáng)項(xiàng)在于解決策略性市場(chǎng)失靈問題，③ 平臺(tái)所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)性壟斷特征為贏者通吃，而反壟斷法較難解決結(jié)構(gòu)性問題。④ 此外，反壟斷法主要處理競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系問題，平臺(tái)與其商戶既是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，同時(shí)又是交易關(guān)系，當(dāng)平臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)行為擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，反壟斷法下場(chǎng)規(guī)制自無問題。但平臺(tái)異常的交易行為，如拒絕交易，反壟斷法的規(guī)制就不合時(shí)宜，因?yàn)閺?qiáng)制平臺(tái)進(jìn)行交易會(huì)嚴(yán)重?fù)p害平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)自由，反壟斷法對(duì)此應(yīng)當(dāng)慎重。平臺(tái)所具備的雙重身份在涉及具體的利益問題時(shí)就會(huì)顯得尤為復(fù)雜，反壟斷法的適用需抱持審慎態(tài)度。

此外，反壟斷法是行為規(guī)制法，只有在平臺(tái)進(jìn)行了違法的壟斷行為后，才會(huì)對(duì)其做出否定性評(píng)價(jià)。而平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放是一種積極性義務(wù)，要求平臺(tái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)如開放獲取、互操作性、數(shù)據(jù)共享等開放義務(wù)，這與反壟斷法的適用理念不合，存在一定的規(guī)制沖突。⑤反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)很難直接要求大型平臺(tái)承擔(dān)數(shù)據(jù)開放義務(wù)，通常情況下，只有在大型平臺(tái)拒絕承擔(dān)義務(wù)、出現(xiàn)壟斷行為時(shí)，方可要求大型平臺(tái)停止違法行為，嚴(yán)重的進(jìn)行行政處罰。而這也只是阻止先前的違法壟斷行為，并沒有說明大型平臺(tái)還需要積極承擔(dān)其他何種義務(wù)，不能從事何種行為，也不過問市場(chǎng)運(yùn)行是否達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)。對(duì)平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放而言，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，大型平臺(tái)僅僅進(jìn)行數(shù)據(jù)共享或者只進(jìn)行互操作，并不代表平臺(tái)達(dá)到了數(shù)據(jù)開放的要求。從這個(gè)角度看，平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放在反壟斷法路徑下適用存在一定的困難。

行業(yè)規(guī)制路徑

歐盟的《數(shù)字市場(chǎng)法》① 以及美國(guó)的《終結(jié)平臺(tái)壟斷法案》等五部立法草案② 拉開了對(duì)平臺(tái)進(jìn)行行業(yè)規(guī)制的序幕，創(chuàng)造性地引入“看門人”理論。這些法案將平臺(tái)視為看門人，因?yàn)槠脚_(tái)控制著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，控制著其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)交易的渠道或者瓶頸，③ 因此平臺(tái)須承擔(dān)一定的義務(wù)。行業(yè)規(guī)制采用命令式的立法模式，設(shè)定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以禁止的方式告知被規(guī)制者什么行為是被禁止的，在具體的市場(chǎng)環(huán)境中，行業(yè)規(guī)制無須分析競(jìng)爭(zhēng)行為的負(fù)面效果，只要該行為違反相應(yīng)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)或義務(wù)，就可以直接命令式地禁止。

行業(yè)規(guī)制能較好地解決市場(chǎng)中的結(jié)構(gòu)性問題。行業(yè)規(guī)制在面對(duì)結(jié)構(gòu)性市場(chǎng)失靈時(shí)可以從市場(chǎng)主體、交易客體、交易條件、競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等多層面重新構(gòu)建市場(chǎng)條件，使得市場(chǎng)機(jī)制按照政府的意志運(yùn)行。④ 行業(yè)規(guī)制存在著大量的積極義務(wù)要求，甚至是遠(yuǎn)超正常市場(chǎng)條件的規(guī)制義務(wù)，這對(duì)平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放而言是一種有力的保障。平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放要求平臺(tái)（尤其是大型平臺(tái)）進(jìn)行包括（不限于）互操作、開放獲取、數(shù)據(jù)共享等開放行為，這樣既可以保障平臺(tái)的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，也能有效防止平臺(tái)因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)效應(yīng)擴(kuò)大市場(chǎng)地位，限制新、小競(jìng)爭(zhēng)者的加入和競(jìng)爭(zhēng)行為，同時(shí)能夠促進(jìn)平臺(tái)的創(chuàng)新，維持市場(chǎng)活力。

將平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放劃定為平臺(tái)義務(wù)，通過事前規(guī)制，制定行業(yè)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)，有利于監(jiān)管平臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)行為，似乎是平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的應(yīng)走之路。

新型監(jiān)管工具

平臺(tái)的數(shù)據(jù)開放這一策略工具可視為對(duì)平臺(tái)進(jìn)行規(guī)制的有效手段，其定位應(yīng)當(dāng)是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的新型監(jiān)管工具。平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，既是一種政策性要求，也是市場(chǎng)所追求的理想效果。將數(shù)據(jù)開放作為對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管工具，目的是規(guī)制平臺(tái)的壟斷行為，延緩其壟斷步伐。既要保障平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)，又要維持創(chuàng)新環(huán)境，使得小、新競(jìng)爭(zhēng)者能夠進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這既是在反壟斷法的適用理念之下，也是對(duì)行業(yè)規(guī)制的一種軟化。行業(yè)規(guī)制給數(shù)據(jù)開放提供了一條標(biāo)準(zhǔn)化的思路，反壟斷法的全行業(yè)視角更是為其打造了一幅規(guī)制藍(lán)圖。

平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的具體化構(gòu)造

正向激勵(lì)策略

數(shù)據(jù)開放作為制約平臺(tái)走向壟斷的強(qiáng)有力工具，對(duì)平臺(tái)、新小競(jìng)爭(zhēng)者而言都提供了一種正向激勵(lì)，這也是整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所期待的局面。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)開放的具體構(gòu)造缺乏體系建設(shè)，相關(guān)數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)及政策要求也是新近提出，① 且大多以政府部門的數(shù)據(jù)開放優(yōu)先，對(duì)于大型平臺(tái)的規(guī)制顯得捉襟見肘。

美國(guó)于2009年設(shè)立“data.gov”網(wǎng)站拉開了全球數(shù)據(jù)開放的序幕，② 主要采取三種合作模式：政府主導(dǎo)型模式、企業(yè)主導(dǎo)型模式、政府主導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)作模式。政府主導(dǎo)型是由政府作為數(shù)據(jù)開放共享的主體，通過政府主動(dòng)開放自身數(shù)據(jù)的方式來深化政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用。企業(yè)主導(dǎo)型是指企業(yè)主動(dòng)面向政府開放數(shù)據(jù)，支持政府的宏觀決策的創(chuàng)新模式，例如Uber公開交通出行數(shù)據(jù)庫。政府主導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)作是指政府作為數(shù)據(jù)開放共享的主體，通過與企業(yè)簽訂合作協(xié)議方式，鼓勵(lì)企業(yè)開放自身數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)與政府?dāng)?shù)據(jù)的雙邊共享和互利共贏。三種模式均是以政府為主導(dǎo)，即使在企業(yè)主導(dǎo)型模式下政府仍占據(jù)權(quán)威位置。

平臺(tái)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，數(shù)據(jù)亦是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)模式下的重要生產(chǎn)要素。借鑒美國(guó)數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行我國(guó)數(shù)據(jù)開放的具體化構(gòu)造，以政府為主導(dǎo)可謂是第一選擇。但仍然要注意本土化的差別對(duì)待，市場(chǎng)環(huán)境不同、政策工具相異，對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)開放的反壟斷工具應(yīng)用也不同，具體應(yīng)把握以下三點(diǎn)。

1.建立政府與平臺(tái)合作機(jī)制，以平臺(tái)為主導(dǎo)，以政府為保障。

在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)開放時(shí)代仍應(yīng)秉持市場(chǎng)資源的自我配置，平臺(tái)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊法律主體，既是市場(chǎng)的參與者、競(jìng)爭(zhēng)者，亦是數(shù)據(jù)的持有者、開發(fā)者，在數(shù)據(jù)開放層面應(yīng)當(dāng)由平臺(tái)進(jìn)行主導(dǎo)，開放共享何種數(shù)據(jù)，開放多少，由市場(chǎng)主體說了算，政府只是起到監(jiān)管及保障作用，并不直接下場(chǎng)干預(yù)。

數(shù)據(jù)開放本身就是針對(duì)平臺(tái)的反壟斷規(guī)制工具，政府應(yīng)繼續(xù)擔(dān)任好管理者這一角色，但相關(guān)數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)掌握在政府手中。數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)據(jù)開放的重要抓手，平臺(tái)必須在此基礎(chǔ)之上實(shí)行自身權(quán)利，為數(shù)據(jù)開放提供政策保障和依據(jù)。

2.實(shí)行嚴(yán)苛的數(shù)據(jù)開放策略，以安全為導(dǎo)向，以開放為目標(biāo)。

數(shù)據(jù)開放的策略必須明晰，數(shù)據(jù)安全問題不可忽視，必須建立數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。平臺(tái)將數(shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)部評(píng)定，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與敏感等級(jí)，上報(bào)政府部門進(jìn)行認(rèn)定。針對(duì)涉及商業(yè)秘密、平臺(tái)構(gòu)建本身、競(jìng)爭(zhēng)策略等的重要數(shù)據(jù)施以嚴(yán)格保護(hù)，并由政府進(jìn)行備案；針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、商戶用戶信息等相對(duì)而言敏感度較低、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)低的數(shù)據(jù)，由平臺(tái)和政府進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)控，在可控范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)開放，建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。需要明確的是，數(shù)據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由政府部門制定，在具體的認(rèn)定程序中，以安全為第一導(dǎo)向。

3.設(shè)置數(shù)據(jù)安全沙箱。

安全計(jì)算沙箱可以解決數(shù)據(jù)開放主體和數(shù)據(jù)利用主體之間的數(shù)據(jù)互信使用、安全合規(guī)流通、數(shù)據(jù)價(jià)值如何賦能等問題，防止平臺(tái)企業(yè)利用算法進(jìn)行壟斷造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)。充分利用安全計(jì)算沙箱“邏輯封閉、進(jìn)出審計(jì)”功能特點(diǎn)進(jìn)一步降低數(shù)據(jù)分析挖掘門檻，在注重隱私保護(hù)的同時(shí)確保開放數(shù)據(jù)的安全。

對(duì)數(shù)據(jù)開放反競(jìng)爭(zhēng)效果的規(guī)制措施

數(shù)據(jù)開放作為新型監(jiān)管工具所帶來的反競(jìng)爭(zhēng)效果是市場(chǎng)所不愿看到的，造成這種反競(jìng)爭(zhēng)的效果有三點(diǎn)，須針對(duì)其進(jìn)行具體化構(gòu)造。

1.構(gòu)建、連接、維護(hù)、更新公共基礎(chǔ)設(shè)施的高昂成本不能公平分配。

初期的主導(dǎo)大型平臺(tái)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建需要投入大量成本，中期的新、小競(jìng)爭(zhēng)者為連接和使用公共基礎(chǔ)設(shè)施以及保持與基礎(chǔ)設(shè)施的兼容性上也需要投入高昂的成本，后期對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與更新的成本仍然高昂，這些成本需要大型主導(dǎo)平臺(tái)與新、小競(jìng)爭(zhēng)者共同承擔(dān)。雖然主導(dǎo)的大型平臺(tái)在初期已經(jīng)投入了大量的構(gòu)建成本，甚至這個(gè)成本遠(yuǎn)高于所有的新、小競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入成本，但后續(xù)的連接成本、兼容性成本、維護(hù)成本、更新成本等對(duì)新、小競(jìng)爭(zhēng)者來說仍然高昂。

因此需要建立成本公平承擔(dān)機(jī)制，明確公共基礎(chǔ)設(shè)施的初始固定成本和連接、更新等的持續(xù)成本，按比例確定公共基礎(chǔ)設(shè)施的共同所有權(quán)，按比例承擔(dān)成本并享有權(quán)利。同樣的百分之十，對(duì)大型平臺(tái)和新、小競(jìng)爭(zhēng)者而言完全是不同的份額占比。大型平臺(tái)多承擔(dān)，小型競(jìng)爭(zhēng)者少承擔(dān)；小型競(jìng)爭(zhēng)者中規(guī)模較大的多承擔(dān)，規(guī)模較小的少承擔(dān)，需要明確的是，連接、更新成本本應(yīng)由規(guī)模小的競(jìng)爭(zhēng)者承擔(dān)，現(xiàn)在共同承擔(dān)，需要對(duì)大型主導(dǎo)平臺(tái)及規(guī)模相對(duì)較大的競(jìng)爭(zhēng)者做出一定讓步，如基于數(shù)量的市場(chǎng)定價(jià)、小公司破產(chǎn)后業(yè)務(wù)的優(yōu)先承接權(quán)等。

2.大型主導(dǎo)平臺(tái)決定基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新和投資的方向和速度。

每當(dāng)大型主導(dǎo)平臺(tái)推出一項(xiàng)新產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，數(shù)據(jù)開放的效果迫使那些規(guī)模較小、技術(shù)水平較低的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手要么采用同樣的改進(jìn)措施，要么退出市場(chǎng)。當(dāng)小、新競(jìng)爭(zhēng)者采用同樣的改進(jìn)措施時(shí)，高昂的創(chuàng)新成本使其望而卻步，但退出市場(chǎng)的選擇亦不是其本意。造成此種境地的原因在于平臺(tái)太大，話語權(quán)太強(qiáng)。此時(shí)，平臺(tái)并無反壟斷規(guī)制的必要，而創(chuàng)新亦是市場(chǎng)主體尤其是平臺(tái)的良性競(jìng)爭(zhēng)行為，于市場(chǎng)而言是好事。因此，政策制定者應(yīng)該考慮使用協(xié)同治理安排，以確保占主導(dǎo)地位的平臺(tái)不能單方面推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新和投資的方向和速度。建立投票權(quán)協(xié)調(diào)治理機(jī)制，禁止一家獨(dú)大?；诒壤碛械墓餐袡?quán)，大型主導(dǎo)平臺(tái)、規(guī)模較大的新小競(jìng)爭(zhēng)者、規(guī)模較小的新小競(jìng)爭(zhēng)者，均有投票權(quán)，這能阻止大型平臺(tái)主導(dǎo)重大決策，包括有關(guān)新基礎(chǔ)設(shè)施投資的性質(zhì)、方向、速度、時(shí)間、規(guī)模等的決策?；谏鲜龀杀締栴}，大型平臺(tái)投入的高昂成本應(yīng)當(dāng)為其帶來較多甚至是壓倒性的投票權(quán)，這對(duì)新、小競(jìng)爭(zhēng)者是不利的；若按競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量來劃定投票權(quán)，又是對(duì)大型平臺(tái)的不公平對(duì)待（大型平臺(tái)往往數(shù)量較少）。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置“成本+數(shù)量”的綜合投票權(quán)模式，按一定比例劃分投票權(quán)，而這個(gè)比例劃分權(quán)應(yīng)該在政策制定者手中。

3.數(shù)據(jù)開放阻礙了市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)。

數(shù)據(jù)開放是推動(dòng)新、小競(jìng)爭(zhēng)者有條件參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去，促進(jìn)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這里，數(shù)據(jù)開放變成了一種高度標(biāo)準(zhǔn)化的外包形式，新、小競(jìng)爭(zhēng)者疲于高昂的連接成本，已無力進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更別提產(chǎn)品及服務(wù)的迭代創(chuàng)新，導(dǎo)致其對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的過度依賴，不利于產(chǎn)品及服務(wù)的差異化創(chuàng)新。

因此，在設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)開放時(shí)，政策制定者必須為新、小競(jìng)爭(zhēng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)留出空間。新、小競(jìng)爭(zhēng)者不僅僅要和大型平臺(tái)的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，自己之間也需要競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行創(chuàng)新、產(chǎn)品迭代。在成本公平機(jī)制建立起來后，通過“成本+數(shù)量”的投票權(quán)模式抑制大型平臺(tái)的決定，使得新、小競(jìng)爭(zhēng)者更好地參與競(jìng)爭(zhēng)中去，避免高昂成本的同時(shí)，猶有精力進(jìn)行創(chuàng)新。

例如Visa的實(shí)際操縱，其向成員銀行授權(quán)其核心技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)接入，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)使用情況制定交易費(fèi)用，交易量較大的大銀行比規(guī)模較小的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手支付了更大份額的費(fèi)用。與此同時(shí)，任何超出Visa運(yùn)營(yíng)成本的費(fèi)用都會(huì)自動(dòng)再投資到網(wǎng)絡(luò)中。Visa的治理結(jié)構(gòu)根據(jù)交易量為會(huì)員分配投票權(quán)。由于Visa的許可證費(fèi)用是基于交易量的，規(guī)模較大的銀行要支付更高比例的運(yùn)營(yíng)成本和網(wǎng)絡(luò)改善投資。雖然這樣做的結(jié)果實(shí)際上是對(duì)小銀行的補(bǔ)貼，但這種收費(fèi)結(jié)構(gòu)也有助于抵消信用卡市場(chǎng)中巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)扭曲。第二，通過組織非營(yíng)利實(shí)體并保留額外費(fèi)用收入，Visa可以集中資金投資新技術(shù)。第三，“一股一票”的治理模式阻止了大型銀行主導(dǎo)重大決策，包括有關(guān)新基礎(chǔ)設(shè)施投資的性質(zhì)、方向和速度的決策。最后，這一安排的范圍僅限于Visa的核心網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，這給會(huì)員銀行在其他方面提供了足夠的競(jìng)爭(zhēng)空間，包括利率、獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃和其他銀行卡功能。這表明經(jīng)過深思熟慮的成本分配和治理結(jié)構(gòu)可以促進(jìn)數(shù)據(jù)開放的競(jìng)爭(zhēng)效果，從而獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并抵消壟斷的勢(shì)頭。

（編輯 楊利紅）

① 淘寶（中國(guó)）軟件有限公司訴安徽美景信息科技有限公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院（2018）浙01民終7312號(hào)民事判決書。

① 《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》第2條。

② 高薇：《互聯(lián)網(wǎng)爭(zhēng)議解決中的執(zhí)行問題—從司法、私人到去中心化數(shù)字執(zhí)行》，載《法商研究》2018年第6期，第140頁。

③ Mark J. Roe， Structural Corporate Degradation Due to Too-Big-to-Fail Finance， 162 U. PA. L. REV.1419， 1426 （2014）.

① 參見國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局行政處罰決定書，國(guó)市監(jiān)處〔2021〕28號(hào)。

② 周漢華：《互操作的意義及法律構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》2023年第3期，第606頁。

① Dan Awrey & Joshua C. Macey，Open Access， Interoperability， and DTCCs Unexpected Path to Monopoly，132 Yale Law Journal 96，p.161-168（2022）.

② 李劍：《被規(guī)避的反壟斷法》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第3期，第56頁。

③ 侯利陽：《平臺(tái)反壟斷的中國(guó)抉擇：強(qiáng)化反壟斷法抑或引入行業(yè)規(guī)制？》，載《比較法研究》2023年第1期，第35頁。

④ Alexandre de Streel，The Scope of Economic Sector Regulation in Electronic Communications， 62 Communications & Strategies 147 ，147-170（2006）.

⑤ 焦海濤：《平臺(tái)互聯(lián)互通義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2022年第3期，第119頁。

① See Regulation （EU） 2022/1925 of the European Parliament and of the Council of 14 September 2022 on contestable and fair markets in the digital sector and amending Directives （EU） 2019/1937 and （EU） 2020/1828 （Digital Markets Act）， OJ L265/1， 12 October 2022.

② See US House Lawmakers Release， A Stronger Online Economy： Opportunity， Innovation， Choice （2021）， https：//cicilline.house.gov/ pressrelease/house-lawmakers-release-anti-monopoly-agenda-stronger-online-economy-opportunity （accessed Sep. 24， 2023）.

③ See Lina Khan， Source of Tech Platform Power， 2 Georgetown Law Technology Review 325， 326 （2018）.

④ 侯利陽：《市場(chǎng)與政府關(guān)系的法學(xué)解構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第198頁。

① 參見《電子商務(wù)法》第二十五條，《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》。

② 陳新：《市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究》，載《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2022年第9期，第75頁。