運(yùn)用法律工具保護(hù)我國金融資產(chǎn)安全

中倫研究院

內(nèi)容提要：在國際貿(mào)易中，金融資產(chǎn)安全問題十分重要，是各國必須予以重視的問題。近年來，美國等西方國家利用其在支付體系、金融信息系統(tǒng)等方面的話語權(quán)優(yōu)勢，逐漸將金融制裁作為針對他國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的主要手段，從而保障其單邊國家利益。本文基于保護(hù)中國金融資產(chǎn)安全考量，借鑒國際上運(yùn)用反制裁、反干涉、反長臂管轄等法律工具保護(hù)金融資產(chǎn)安全的法律法規(guī)及實(shí)操案例經(jīng)驗，以及國企央企應(yīng)對金融資產(chǎn)制裁問題的實(shí)際需求，針對我國保護(hù)金融資產(chǎn)安全的法律法規(guī)工具存在的問題，提出如何構(gòu)建金融資產(chǎn)安全保障法律框架的建議。

近年來，大國間博弈加劇。美西方國家將金融制裁作為經(jīng)濟(jì)制裁的常用形式之一，利用對被制裁人經(jīng)濟(jì)資源的控制，精確打擊、遏制被制裁人的金融力量，致使被制裁人陷入經(jīng)濟(jì)困難甚至崩潰、迫使其不得不屈服于制裁方的巨大壓力，甚至對全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展造成負(fù)面影響。

與以物項為主要管制對象的出口管制等形式不同，金融制裁是以金融資產(chǎn)為對象。近年來，美國等西方國家利用其在支付體系、金融信息系統(tǒng)等方面的話語權(quán)優(yōu)勢，愈來愈將金融制裁作為主要的經(jīng)濟(jì)制裁手段，以實(shí)現(xiàn)美國單邊國家利益。例如，美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）僅2023年一年就實(shí)施了17起處罰，累積處罰總額超過15億美元。① 其中就包括約10家線上支付、虛擬幣平臺及銀行等金融機(jī)構(gòu)。從國際貿(mào)易的角度，任何類型的金融制裁都會對企業(yè)正常的經(jīng)貿(mào)活動產(chǎn)生消極影響，尤其是我國國企與央企的境外金融資產(chǎn)在支持國家的國際化、國際貿(mào)易、外交和風(fēng)險管理方面都發(fā)揮著關(guān)鍵作用，更需要謹(jǐn)慎管理，防范金融制裁的風(fēng)險。

境內(nèi)外現(xiàn)行金融制裁法律法規(guī)梳理

金融制裁，一般是以金融資產(chǎn)為對象，凍結(jié)或沒收有關(guān)國主體在美國或由美國人控制的資產(chǎn)、限制融資，這是美國最常使用的金融制裁手段。對企業(yè)而言，金融資產(chǎn)是實(shí)物資產(chǎn)的“對稱”概念，是單位或個人所擁有的以價值形態(tài)存在的資產(chǎn)，也是一種索取實(shí)物資產(chǎn)的無形的權(quán)利，主要包括庫存現(xiàn)金、應(yīng)收賬款、應(yīng)收票據(jù)、貸款、墊款等。美國針對中國最常使用的金融制裁手段，是凍結(jié)或沒收中國主體在美國或由美國人控制的資產(chǎn)以及限制融資，其主要原則是限制美國人（包括法人、自然人和其他機(jī)構(gòu)）與被制裁主體開展交易，最為典型的是SDN清單（特別指定國民清單）；或是不允許美國資金進(jìn)行投資，最為典型的是CMIC清單（非特別指定國民中國軍工復(fù)合體企業(yè)清單）。

從國際法角度看，各國（尤其是西方各國）在制定相關(guān)制裁法律法規(guī)時，均以《聯(lián)合國憲章》及《聯(lián)合國參與法》作為其制定制裁法律法規(guī)的國際法淵源。從立法完善的角度，我國也可以將聯(lián)合國相關(guān)法律納入國際法淵源。

美西方金融制裁法律法規(guī)體系與其他國家反制裁相關(guān)法律體系的建立與發(fā)展

1.境外部分國家地區(qū)制裁相關(guān)法律法規(guī)。

目前，出臺制裁相關(guān)法律法規(guī)的國家或地區(qū)，主要有美國、歐盟、英國等。

美國制裁的核心法律為《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《國家緊急狀態(tài)法》《愛國者法案》等，并通過法案與總統(tǒng)令等方式，在特定時期針對特定國家或事件實(shí)施制裁。作為運(yùn)用制裁手段最頻繁的國家，美國已經(jīng)初步構(gòu)建了包括《聯(lián)合國憲章》《國家緊急狀態(tài)法》《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》等核心法律；《愛國者法案》《國防授權(quán)法案》《對敵貿(mào)易法》等相關(guān)法律；《伊朗制裁法》《赫爾姆斯-伯頓法案》《支持烏克蘭自由法》等針對特定國家/地區(qū)的法案；以及針對特定問題的美國總統(tǒng)行政令和財政部公布的專門條例等政策文件條例在內(nèi)的完整對外制裁體系，從而實(shí)現(xiàn)對受制裁主體的全方位針對性打擊。

美國金融制裁措施的執(zhí)行實(shí)施則主要由美國財政部負(fù)責(zé)組織，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是“外國資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control， OFAC）”。

常見金融制裁手段。直接以禁止或限制向被制裁國企業(yè)放貸并提供出口信貸和擔(dān)保；禁止被制裁國在美投資；停止向被制裁國進(jìn)行官方援助；要求國際金融組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織等）停止向被制裁國提供援助或貸款；凍結(jié)被制裁者在美國本土資產(chǎn)或在海外金融機(jī)構(gòu)中被美國控制的財產(chǎn)；對被制裁者處以罰金；對違反規(guī)定與被制裁者進(jìn)行交易的個人處以罰金或監(jiān)禁等方式，直接實(shí)施“點(diǎn)對點(diǎn)”制裁等。

制裁效果。美國通過所謂的“二級制裁”（或稱“次級制裁”），突破一般的地域管轄范圍，使其制裁直接作用于他國實(shí)體，達(dá)到多邊制裁效果。由于外國金融機(jī)構(gòu)不在美國執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)際管轄之下，美國政府的二級制裁措施通常有兩種表現(xiàn)形式，一是將有關(guān)外國金融機(jī)構(gòu)列入黑名單，予以罰款；二是直接禁止有關(guān)外國金融機(jī)構(gòu)通過美國銀行及海外分支機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)、開立或維持美國賬戶、進(jìn)行清算等。通過二級制裁，美國可迫使第三國及其企業(yè)在被制裁國和美國的金融市場之間做出選擇，從而達(dá)到事實(shí)上的多邊制裁效果。①

在歐盟語境內(nèi)，經(jīng)濟(jì)制裁也可被稱為“限制性措施”（Restrictive Measures）。歐盟制裁的核心法律為《歐洲聯(lián)盟條約》《歐盟運(yùn)行條約》。隨著歐盟《保護(hù)聯(lián)盟及其成員國免受第三國經(jīng)濟(jì)脅迫條例（草案》等立法的公布，歐盟的對外制裁體系有所升級。英國制裁的核心法律為《制裁和反洗錢法》《反恐法》《反恐怖主義、犯罪和安全法》等，均包含經(jīng)濟(jì)及金融制裁相關(guān)的條款。

2.境外部分國家地區(qū)反制裁相關(guān)法律法規(guī)。

西方國家制裁法律法規(guī)的發(fā)展相應(yīng)伴隨著其他國反制裁相關(guān)法律體系的建立與發(fā)展。受到不公正制裁的各國也相應(yīng)建立并逐步完善了其反制裁法律體系。

以俄羅斯為例，自2014年克里米亞危機(jī)以來，部分國家對俄羅斯多次實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁；在俄烏沖突爆發(fā)后，此類針對俄羅斯的制裁更進(jìn)一步上升到了史無前例的規(guī)模與強(qiáng)度，制裁對象從企業(yè)到個人，包括俄羅斯的政要、精英及企業(yè)家等，針對行業(yè)涉及俄羅斯的高科技產(chǎn)品、能源、金融等重點(diǎn)行業(yè)，制裁手段包括禁止交易、凍結(jié)資產(chǎn)、阻斷融資、排除國際金融系統(tǒng)等等，可謂是制裁工具“盡出”。俄羅斯為了保護(hù)其國內(nèi)主體的合法利益，也積極創(chuàng)建本國反制裁法律及政策體系，以撬動各國制裁的封鎖堡壘，積極主動采取行動，通過各種渠道予以反擊。

2018年，俄羅斯正式出臺了《關(guān)于影響（反制）美國和其他國家不友好行為的措施的法律》，列舉了6類俄羅斯可以實(shí)施的反制措施等。2022年以來，為應(yīng)對他國制裁，俄羅斯針鋒相對地出臺了一系列反制裁措施，并通過一系列的總統(tǒng)令構(gòu)建了快速響應(yīng)的反制措施決策體系，包括：以名單形式列明包括美國、英國等主要制裁實(shí)施國家在內(nèi)的“不友好國家和地區(qū)”，要求俄羅斯企業(yè)與不友好地區(qū)企業(yè)進(jìn)行交易時均須俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，且一律以俄貨幣盧布進(jìn)行交易、限制“不友好國家”主體在俄羅斯境內(nèi)的合同履行、金融交易、股份交易等；禁止俄羅斯金融機(jī)構(gòu)向境外機(jī)構(gòu)提供交易信息、消費(fèi)者信息等。在財政政策上，俄羅斯提出了SWIFT系統(tǒng)的國內(nèi)替代性方案SPFS，意圖用其取代SWIFT的功能角色，作為對國際主流金融基礎(chǔ)設(shè)施的替代性方案。這一系列應(yīng)對措施及反制裁工具引起了國際社會的廣泛關(guān)注，為我國的反制裁、反干涉、反長臂管轄立法和政策體系創(chuàng)建提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。

其他被制裁國家制定的反制裁法律還有伊朗《反制裁戰(zhàn)略法》、古巴《重申古巴尊嚴(yán)和主權(quán)法案》、委內(nèi)瑞拉《反封鎖法》、墨西哥《保護(hù)貿(mào)易和投資免受違反國際法的外國法律規(guī)制法》等。歐盟的反制裁主要法律為《阻斷法令》《免受第三國立法及由此產(chǎn)生行動之域外適用影響的保護(hù)法案》，其目的在于阻斷和抵消美國制裁措施對歐盟自然人和法人的適用效果。有類似效果的法律還有英國《貿(mào)易利益保護(hù)立法》、澳大利亞《外國反托拉斯判決法》、加拿大《域外措施法案》等。

3.境外部分國家地區(qū)反制裁相關(guān)實(shí)際案例。

在對抗美國等西方國家的金融制裁過程中，有部分實(shí)操案例，運(yùn)用包括主權(quán)國家司法管轄權(quán)、阻斷法、政治協(xié)商與外交手段等工具，有效地抵抗了單邊主義制裁行為，有力地捍衛(wèi)了國家主權(quán)，值得我國進(jìn)一步研究借鑒。

例如，在Tsargrad Media v. Google LLC （USA）和Google Ireland Ltd. and Google（Russia）（合稱“Google”）一案中，被告Google對俄羅斯法院的管轄權(quán)提出異議，稱根據(jù)Google公司的一般性條款規(guī)定，此案應(yīng)由英國法院及美國法院管轄。但俄羅斯法院認(rèn)為，受英美兩國對俄羅斯主體制裁的影響，Tsargrad Media公司無法在上述實(shí)施制裁的司法轄區(qū)獲得實(shí)質(zhì)性的司法救助，俄羅斯法院合法擁有對境外實(shí)體的專屬管轄權(quán)，駁回了Google的管轄權(quán)異議，并最終認(rèn)定Google封鎖Youtube頻道的行為是非法的，判令Google公司在判決生效的5天內(nèi)解除對“Tsargrad TV”油管賬戶的封鎖，否則從第6天開始需要每天支付10萬盧布的司法違約金，司法違約金數(shù)額還會每周翻倍，直至法院判決得到履行。①

歐盟近年來作為制裁的主要實(shí)施地區(qū)，在應(yīng)對他國制裁及反制裁上也具備相關(guān)的實(shí)操經(jīng)驗。如在Bank Melli Iran v. Telekom Deutschland GmBH一案中，伊朗梅利銀行（Bank Melli Iran）被美國OFAC列入“SDN清單”， 并被凍結(jié)了該銀行在美國管轄下的資產(chǎn)。德國電信公司（Telekom Deutschland）因此終止了雙方間的所有合作。梅利銀行向德國漢堡地方法院起訴，認(rèn)為德國電信終止合同的行為違反了《阻斷法案》第 5條的規(guī)定， ② 要求德國電信繼續(xù)履行合同義務(wù)。2021年 12 月 21 日，歐洲法院回應(yīng)，歐盟經(jīng)營者出于降低經(jīng)營風(fēng)險等原因的考慮，可能傾向于自發(fā)遵守外國制裁法案以規(guī)避風(fēng)險第5條的適用范圍。最終，德國法院出具禁令，強(qiáng)制要求Telekom Deutschland恢復(fù)向被制裁企業(yè)Bank Melli Iran提供電信服務(wù)。③

除此之外，政府機(jī)構(gòu)的發(fā)聲、強(qiáng)硬態(tài)度及外交活動也能有效幫助受制裁主體實(shí)現(xiàn)“解圍”。如2007年，美國投資者Cerberus Capital試圖以32億歐元的價格收購?qiáng)W地利BAWAG銀行。BAWAG銀行因此對大約100名古巴客戶表示，必須取消這些人在BAWAG銀行開立的賬戶，否則新東家Cerberus Capital收購可能會因美國的“二級制裁”而受阻。對此，奧地利指控其違反《歐盟阻斷法》，奧地利外交部長Ursula Plassnik公開表示，“美國法律不適用于奧地利。我們不是美國的第51 個州……歐盟和聯(lián)合國都沒有對伊朗或古巴實(shí)施全面經(jīng)濟(jì)或接觸封鎖?！雹?Cerberus立即向美國當(dāng)局尋求豁免，并獲得了批準(zhǔn)，美國允許BAWAG銀行恢復(fù)這些古巴公民的銀行賬號，而 Cerberus 可以繼續(xù)接管BAWAG。②

這些實(shí)踐經(jīng)驗為我國運(yùn)用各類法律工具反擊阻礙國際自由貿(mào)易與資本自由流動的行為、維護(hù)國家利益與國際經(jīng)濟(jì)秩序提供了寶貴的借鑒。

我國反制裁法律法規(guī)體系初具框架

1.法律。

2020年起，全國人大先后出臺了《中華人民共和國出口管制法》《中華人民共和國反外國制裁法》《中華人民共和國對外貿(mào)易法》《中華人民共和國對外關(guān)系法》與《中華人民共和國外國國家豁免法》，形成了我國反制裁法律法規(guī)系統(tǒng)的初步框架，填補(bǔ)了我國在制裁與反制裁工具上的空白。

2.部門規(guī)章。

2020年起，商務(wù)部先后發(fā)布了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》與《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》以達(dá)到完善、細(xì)化以及在實(shí)踐中運(yùn)用前述法律的目的。2023年2月16日，我國首次使用“不可靠實(shí)體清單”，將兩家對臺軍售企業(yè)列入清單并采取一系列制裁措施，探索通過制裁手段反擊他國實(shí)施非法行為的主體，9月15日，進(jìn)一步依據(jù)《中華人民共和國反外國制裁法》，對美國洛克希德·馬丁公司密蘇里州圣路易斯市分公司和諾斯羅普·格魯曼公司實(shí)施制裁。

多邊及雙邊爭端解決機(jī)制與金融制裁

我國可以借助以下途徑應(yīng)對金融制裁：一是借助世貿(mào)組織（WTO）和國際投資爭端解決中心（ICSID）等全球性爭端解決機(jī)制；二是利用北美自貿(mào)區(qū)（NAFTA）、歐盟爭端解決機(jī)制、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）等區(qū)域性爭端解決機(jī)制，通過談判、磋商、仲裁等方式化解金融制裁；三是通過簽訂雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，與相應(yīng)國家設(shè)定明確的爭議解決機(jī)制。

此外，中國政府還可以援引國際禮讓原則，或借助“法庭之友”制度① 和外交手段、外交保護(hù)來應(yīng)對相關(guān)制裁、干涉和長臂管轄：

例如在河北維爾康公司維生素C美國反壟斷案中，美國得克薩斯州及新澤西州的兩家公司指控維爾康公司等多家中國維生素C制造商通過達(dá)成固定價格協(xié)議違反了美國反壟斷法，美國法院一審判決維爾康公司敗訴并承擔(dān)約1.53億美元的高額賠償。維爾康公司提出上訴，我國商務(wù)部新聞發(fā)言人公開表示，相關(guān)中國企業(yè)的行為完全符合當(dāng)時中國的法律法規(guī)，美國針對中國企業(yè)的審理結(jié)果“不公正、不恰當(dāng)”。中國政府出面向美國國務(wù)院遞交了抗議一審裁決的外交照會，商務(wù)部向美國上訴法院以“法庭之友”書面建議的形式陳述意見。最終，美國二審法院認(rèn)定，由于中國法律要求維爾康公司協(xié)商定價并削減維生素C出口數(shù)量，是中國的法律體系與美國的反壟斷法的沖突導(dǎo)致了被告的法律責(zé)任。因此，根據(jù)國際禮讓原則，美國法院判決，撤銷一審判決，維爾康公司勝訴。

我國企業(yè)在應(yīng)對國際貿(mào)易訴訟時，可以考慮在我國商務(wù)部、相關(guān)行業(yè)協(xié)會的支持與幫助下，運(yùn)用“法庭之友”及“國際禮讓原則”，說服美國當(dāng)?shù)胤ㄔ撼蜂N判決，有效維護(hù)自身合法利益，盡可能避免相關(guān)損失。

國央企針對金融資產(chǎn)制裁的問題及需求

中國企業(yè)在面臨金融資產(chǎn)制裁時面臨巨大挑戰(zhàn)。具體而言，以美國制裁為例，我們將中國企業(yè)，特別是國企面臨的風(fēng)險梳理為以下七項：

1.企業(yè)獲取信息的被動性與美國制裁突發(fā)性的沖突；

2.金融資產(chǎn)交易的持續(xù)性與美國制裁令即刻生效的矛盾；

3.金融資產(chǎn)交易的合法性與美國制裁的違法性之間的矛盾；

4.金融資產(chǎn)交易主體的排他性與美國制裁涉及主體的全面性之間的矛盾；

5.企業(yè)交易內(nèi)容的具體性與美國制裁禁止內(nèi)容的廣泛性之間的矛盾；

6.合同法律關(guān)系與制裁法律存在適用法律的矛盾，并導(dǎo)致了企業(yè)救濟(jì)手段適用的困難；

7.中國現(xiàn)有司法體系的支持較少，對企業(yè)支持有限。

企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極采取措施，制定實(shí)施多層次、全方位的反制裁應(yīng)對策略來維護(hù)和捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益。同時，政府也應(yīng)當(dāng)在不同階段給予企業(yè)更多的支持與幫扶。本文主要從事前預(yù)警、事中合作、事后救濟(jì)三個維度展開針對金融資產(chǎn)制裁問題的各參與方可實(shí)施的應(yīng)對策略進(jìn)行分析。

事前預(yù)警：建立完備預(yù)警機(jī)制

一方面，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險意識，應(yīng)當(dāng)：

1.密切關(guān)注國際事務(wù)及新聞動態(tài)，建立完備的貿(mào)易合規(guī)體系；

2.對交易相對方的經(jīng)營行為，經(jīng)營物項進(jìn)行定期盡職調(diào)查，以獲得更全面的風(fēng)險評估；

3.對高風(fēng)險貿(mào)易相對方、高風(fēng)險貿(mào)易方式及行業(yè)進(jìn)行整合和規(guī)避，降低被制裁可能；

4.建立多樣化的供應(yīng)鏈及合作關(guān)系，減少對特定企業(yè)、產(chǎn)品及技術(shù)和高風(fēng)險相對方的依賴；①

5.運(yùn)用信息技術(shù)來提高對企業(yè)信息的保護(hù)，減少數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險；

6.通過交易合同、簽署合規(guī)承諾函等方式強(qiáng)化交易相對方的信息披露義務(wù)及違約責(zé)任，明確受損賠償機(jī)制；②

7.建立應(yīng)對金融制裁危機(jī)的計劃，迅速采取適當(dāng)措施以減輕風(fēng)險。

另一方面，政府應(yīng)加大幫扶力度，提供多方面的信息指引與監(jiān)督：

1.政府相關(guān)部門可以建立金融風(fēng)險信息共享平臺，定期發(fā)布相關(guān)國家管控政策的變化和趨勢。

2.各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以有計劃地對管轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行必要的訪談，確保風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的落實(shí)。

3.政府可以與律師事務(wù)所及法律專家進(jìn)行合作，協(xié)助國央企建立合規(guī)體系，獲得更專業(yè)更有針對性的法律意見。

事中合作：開展多元化合作，增強(qiáng)業(yè)務(wù)韌性

各方應(yīng)開展多元化合作，最大限度地保證金融交易的安全：國資委應(yīng)加強(qiáng)對國企防范金融制裁的政策指導(dǎo)，提高其風(fēng)險防范及應(yīng)對的能力；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求企業(yè)就特定金融資產(chǎn)業(yè)務(wù)出具貿(mào)易合規(guī)分析報告，并建立跨部門的信息共享機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)作；相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)減少對美元資產(chǎn)的依賴，優(yōu)化外匯資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并保持與政府監(jiān)管機(jī)關(guān)的有效溝通與聯(lián)絡(luò)；律師事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)提供方可以主動接觸相關(guān)受制裁主體、為其提供必要法律建議與合規(guī)方案建設(shè)服務(wù)；其他第三方機(jī)構(gòu)可以主導(dǎo)建立企業(yè)金融資產(chǎn)風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，供企業(yè)參考。

事后救濟(jì)：建立迅速響應(yīng)及救濟(jì)機(jī)制

一方面，在國內(nèi)私法救濟(jì)上，私人主體可以通過《反外國制裁法》第十二條及《阻斷辦法》第九條規(guī)定的追償訴訟制度實(shí)現(xiàn)私人救濟(jì)。同時，在企業(yè)因遭受美國制裁而無法開展正常貿(mào)易往來活動時，企業(yè)可根據(jù)《阻斷辦法》，向商務(wù)部報告情況尋求指引，商務(wù)部會根據(jù)具體情況出臺不承認(rèn)美國制裁的禁令，協(xié)助企業(yè)減少不利影響。① 另一方面，在國外法律救濟(jì)上，以美國為例，企業(yè)可以向管理制裁清單的部門提交除名申請，也可以向美國財政部等有關(guān)部門提起行政訴訟或聯(lián)邦訴訟。目前，中國企業(yè)小米公司（Xiaomi Corporation）和籮筐技術(shù)（Luokuang Technology Corp.）都已先后通過美國法院的訴訟獲得了勝訴。

我國現(xiàn)有反制性法律工具的運(yùn)用情況和立法政策建議

我國反制性法律工具及司法銜接有待完善

我國已頒布了《反外國制裁法》《對外關(guān)系法》《外國國家豁免法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等法律法規(guī)、行政規(guī)章，填補(bǔ)了反制性法律的頂層框架設(shè)計上的空白。但仍有部分問題有待進(jìn)一步解決：

在實(shí)施細(xì)則配套措施方面，仍需要相關(guān)的配套規(guī)章解決執(zhí)法問題，首先應(yīng)明確何時將由國務(wù)院有關(guān)部門出臺相關(guān)細(xì)化的配套措施。同時，在出臺配套措施時，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)注意平衡運(yùn)用國際規(guī)則維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益與深化改革、擴(kuò)大開放的關(guān)系，避免法益的沖突。

對于實(shí)踐中《反外國制裁法》第十一條、第十二條可能會產(chǎn)生的多法域管轄權(quán)沖突問題，應(yīng)當(dāng)盡快出臺詳細(xì)的措施，為企業(yè)提供明確指引。

在補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面，我國可以借鑒歐盟《阻斷法案》、加拿大《域外措施法案》制定補(bǔ)償性條款，對制裁對象遭受制裁后受到的損失進(jìn)行補(bǔ)償，并細(xì)化補(bǔ)償?shù)倪m用前提、補(bǔ)償范圍和程序。

我國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化健全受制裁主體匯報機(jī)制，便于我國政府及時采取措施，保護(hù)我國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易利益。

除此之外，我國現(xiàn)行法律工具也存在一定的境內(nèi)外司法銜接問題，有待進(jìn)一步明晰：

第一，在司法禁訴令和拒絕承認(rèn)和執(zhí)行外國判決方面，建議我國完善不承認(rèn)他國司法判決和行政規(guī)定的立法，宣示和捍衛(wèi)我國司法主權(quán)，為我國實(shí)體在域外受到制裁時提供有效的抗辯主張和本國法援引來源。

第二，在反制措施的執(zhí)行上，依據(jù)《外國國家豁免法》，對于在外國法院針對我國啟動的司法程序并危及我國金融機(jī)構(gòu)在外資產(chǎn)安全的情況，我國可以依法采用對等原則予以反制，有助于維護(hù)我國金融機(jī)構(gòu)在外資產(chǎn)安全、遏阻針對我國金融資產(chǎn)的濫訴行為。2023年以來，我國在出口管制和反制領(lǐng)域頻頻出臺相關(guān)舉措，建議嚴(yán)格執(zhí)行目前生效的反制措施，同時考慮在提高司法適用程序銜接的順暢度、明確清晰精準(zhǔn)地阻斷指向、加強(qiáng)企業(yè)遵守禁令的動力等方面出臺各項配套措施，以確保加強(qiáng)和完善對生效措施的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果。

創(chuàng)設(shè)針對性立法及政策

1.建立針對金融領(lǐng)域的反制裁、反干涉、反長臂管轄專門立法和政策工具。

在我國現(xiàn)有的法律框架中，尚沒有明確的適用金融機(jī)構(gòu)金融資產(chǎn)的反制裁、反干涉和反長臂管轄法律政策工具。建議制定專門針對金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn)的反制裁和阻斷法律法規(guī)：要求境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)遵守我國反外國不當(dāng)制裁的合規(guī)義務(wù)。賦予國家金融監(jiān)管總局或人民銀行適當(dāng)授權(quán)，要求在華經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)報告、凍結(jié)義務(wù)，以阻斷外國不當(dāng)制裁在中國境內(nèi)的效力。

在政策和機(jī)制設(shè)計上，建議進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建人民幣結(jié)算系統(tǒng)及其他非美元結(jié)算系統(tǒng)，可考慮參考?xì)W盟SPV支付系統(tǒng)與INSTEX易貨系統(tǒng)，降低對美元結(jié)算系統(tǒng)依賴度，從而減弱依托美元體系的經(jīng)濟(jì)制裁對我國金融機(jī)構(gòu)的沖擊。

現(xiàn)階段也應(yīng)做好損害評估工作，鼓勵相關(guān)機(jī)構(gòu)建立完善有針對性的域外管轄風(fēng)險篩查機(jī)制；建立海外利益損失報告機(jī)制，制定對應(yīng)救濟(jì)方式，為出臺對應(yīng)反制法律提供實(shí)務(wù)依據(jù)、為提起國際爭端解決提供證據(jù)。

2.完善針對保護(hù)在華外國金融資產(chǎn)安全的立法和政策。

在域外經(jīng)濟(jì)管轄原則上，不宜全盤照搬美國的“效果原則”。我國應(yīng)當(dāng)堅定遵循反映發(fā)展中國家要求的域外管轄原則，積極參與和促進(jìn)國家間合作，注重國內(nèi)協(xié)調(diào)和國際協(xié)調(diào)并重。建議我國以保護(hù)國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益為原則，以協(xié)商合作為基礎(chǔ)，考慮“合理原則”，本著平等原則進(jìn)行立法。在具體適用時，在互惠、公平、合理的前提條件下，對外國的機(jī)構(gòu)提供方便，完善針對保護(hù)在華外國金融資產(chǎn)安全的立法和政策。新出臺的《外國國家豁免法》提供了一個有效的解決方案，以保護(hù)外國國家資產(chǎn)豁免為原則，以特定領(lǐng)域商業(yè)金融資產(chǎn)為例外的制度，能夠取得保護(hù)和反制不同立法目的的平衡。

3.考慮創(chuàng)設(shè)主動防御的反制裁、反干涉、反長臂管轄立法和政策。

俄羅斯出臺了《對美國和其他國家的敵對行為的反制措施》，通過采用反制措施減輕美國制裁的影響，呈現(xiàn)出主動防御的特征：在適用主體上，俄羅斯的各級政府部門、俄羅斯公民及受俄羅斯司法管轄的法律實(shí)體都必須執(zhí)行該法律。在適用對象上，針對美國等“敵對國家”以及其域內(nèi)的實(shí)體的官員、國民采取的危害俄羅斯的主權(quán)和領(lǐng)土完整，國家利益與安全，俄羅斯人民的自由與權(quán)利的措施。在具體措施上，該法律采用了禁止、限制進(jìn)出口、政府采購、私有化參與主體限制等方法。

我國法律對于域外管轄則總體上持被動保守態(tài)度。在復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境背景下，我國在一定程度上可借鑒俄羅斯的反制裁法，從法律角度整體上創(chuàng)設(shè)主動防御的反制裁、反干涉、反長臂管轄立法和政策，尤其是針對金融行業(yè)和金融資產(chǎn)的特點(diǎn)制定專章專款，以此加強(qiáng)對本國人利益的保護(hù)。

（編輯 季節(jié)）

① OFAC， Civil Penalties and Enforcement Information，https：//ofac.treasury.gov/civil-penalties-and-enforcement-information

① 走出去智庫，《涉外合規(guī)管理 | 美國金融制裁解析：從發(fā)展演變到案例分析》。

① Overview Of The Latest Court Practice On The Russian Sanctions-related Amendments—is Winter Coming？， https：//hsfnotes.com/ sanctions/2021/11/26/overview-of-the-latest-court-practice-on-the-russian-sanctions-related-amendments-is-winter-coming/

② 《歐盟阻斷法案》第5條第1款規(guī)定，“本法第十一條所規(guī)定的任何人，無論是直接地還是通過子公司或其他中間人，都不得積極作為或故意不作為地遵守基于本法附件中所指定的法律或由此導(dǎo)致的行動而直接或間接地產(chǎn)生的，包括外國法院要求的任何要求或禁止令。”

③ 建投研究院，《中國<阻斷辦法>的影響簡析》，http：//jic.cn/Uploads/File/2021/03/23/u605985db93314.pdf

① Reuters， Austria charges bank after Cuban accounts cancelled， https：//www.reuters.com/article/austria-bawag-idUSL2711446820070427

② Tom Ruys， Cedric Ryngaert， Secondary Sanctions： A Weapon out of Control？ The International Legality of， and European Responses to，US Secondary Sanctions， British Yearbook of International Law， 2020， https：//doi.org/10.1093/bybil/braa007

① “法庭之友”（“amicus curiae”）是指“非訴訟當(dāng)事人，因為訴訟的主要事實(shí)涉及其重大利益，要請求法院或受法院的請求而于訴訟過程中提出書面意見者”?！胺ㄍブ选眱H就法院所面臨的法律等問題向法院提供書面意見，不需要參與庭審。而在英美法系司法體系下，個人、團(tuán)體、乃至政府都可以成為“法庭之友”。在司法實(shí)踐中，作為“法庭之友”的社會團(tuán)體多是某個行業(yè)的組織，其為了整個行業(yè)的利益而向法庭提交意見。

① 李婧，李世恒，《美國長臂管轄下受制裁中資企業(yè)的特征研究》。

② 閆麗萍，《美國對外制裁的法律邏輯簡析及中國企業(yè)的應(yīng)對策略 - 以俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)以來美國對俄發(fā)動的制裁措施為切入點(diǎn)》，https：//mp.weixin.qq.com/s/UJvF6MDNiEn9ZDJUlQ08KQ 。

① 劉桂強(qiáng)，《我國反制裁追償訴訟制度面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《環(huán)球法律評論》2023年第3期。