治理審計初探

孫盛?王歡歡

審計作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，如何在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮作用，筆者認(rèn)為應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展對審計的治理需求，將審計重心由管理審計轉(zhuǎn)型升級為治理審計。本文以企業(yè)治理審計為例，提出治理審計這一新的審計類型，旨在為推動內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型升級、更好地服務(wù)企業(yè)改革發(fā)展大局、助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供新的思路。

當(dāng)前，在中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，我國全面開啟了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，而構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是實現(xiàn)新征程的重要途徑。審計作為維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及企業(yè)健康運行的重要工具，在把關(guān)守口、做好經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士、防范和化解各種風(fēng)險、貫徹執(zhí)行黨和國家關(guān)于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序及企業(yè)發(fā)展權(quán)益的方針政策和規(guī)章制度等方面起到重要作用。隨著國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，面臨的國際貿(mào)易和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也愈發(fā)復(fù)雜多變，這對審計工作提出了更高要求。由此，審計工作應(yīng)主動適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，不斷拓寬領(lǐng)域，強化審計手段，提高審計效率，勇于改革創(chuàng)新，從現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和現(xiàn)代化治理需求出發(fā)，探索治理審計，為維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)健康和企業(yè)發(fā)展進(jìn)步，推動建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系保駕護(hù)航。

一、治理審計的內(nèi)涵及特點

（一）治理審計的內(nèi)涵

治理（Governance）即統(tǒng)治、管理，指政府行為方式以及通過某種途徑調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制，出自《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣”。本文提出治理審計的概念，是指通過特定的審計程序和方法，對被審計對象的管理體制、運行機(jī)制、制度設(shè)計與執(zhí)行、決策程序、工作流程、管理理念和方法等治理行為進(jìn)行審查、評價，并提供治理建議和意見，以推進(jìn)被審計對象從根本上完善體制機(jī)制，健全內(nèi)控制度，理順工作流程，提高經(jīng)營管理效益、防范經(jīng)營管理風(fēng)險，推動被審計對象治理水平和治理能力提升的一種綜合性審計模式。

（二）治理審計的特點

治理審計是在現(xiàn)代審計實踐發(fā)展過程中演變而來的，是有別于傳統(tǒng)財務(wù)收支審計和管理審計的一種全新審計模式。相比于管理審計，從內(nèi)容上來看，治理審計包含對經(jīng)濟(jì)行為和管理活動的審計，但更強調(diào)對治理行為和治理能力的審計、對治理效能的評價；從作用上來看，更突出“治”的功能，強調(diào)“治本”，注重破解影響創(chuàng)新發(fā)展的體制機(jī)制障礙、制度設(shè)計缺陷、管理漏洞及系統(tǒng)性風(fēng)險等深層次因素，從根本上推動“治已病，防未病”；從目標(biāo)上來看，治理審計內(nèi)在邏輯是“以審促治，突出為治”，最終目標(biāo)是推動被審計對象實現(xiàn)高效能治理；從角色定位上來看，治理審計將內(nèi)部審計視角由企業(yè)管理引至企業(yè)治理，提升了審計定位層級，擴(kuò)展了審計功能作用，豐富了審計角色定位。治理審計實現(xiàn)了審計從“查病”“防病”到“治病”職能的整體發(fā)揮，推動審計從“免疫系統(tǒng)”到“治理醫(yī)生”的重大角色轉(zhuǎn)變。

二、治理審計的意義

（一）實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，確立了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)遠(yuǎn)景。而這一目標(biāo)的實現(xiàn)離不開現(xiàn)代監(jiān)督治理手段的支撐保障，審計作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是國家治理的有效手段，應(yīng)主動適應(yīng)社會發(fā)展現(xiàn)實需要，創(chuàng)新審計理念和手段，推行治理審計，拓展審計的治理功能，發(fā)揮審計促推器和經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士作用，努力將審計優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，更好地服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）適應(yīng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

高質(zhì)量發(fā)展離不開高效能治理。近年來，體制機(jī)制運轉(zhuǎn)不順暢、內(nèi)控制度建設(shè)不健全、流程設(shè)計不科學(xué)，創(chuàng)新意識不強、改革發(fā)展動力不足等問題不同程度上制約著企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，究其實質(zhì)是企業(yè)治理問題。如何從根源上破解制約企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的深層次瓶頸，推動企業(yè)高效能治理，實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)成為企業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)和現(xiàn)實需求。內(nèi)部審計作為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督部門，具有獨立性強、專業(yè)度高、接觸領(lǐng)域多、涉及知識面廣、視野開闊等優(yōu)勢，是推動企業(yè)治理水平和治理能力提升最直接最有效的助推器。傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計和管理審計已經(jīng)不能滿足企業(yè)治理水平和治理能力提升的現(xiàn)實需求，難以體現(xiàn)審計服務(wù)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的深層價值。推行治理審計是企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，是破解企業(yè)治理難題、助推企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

（三）順應(yīng)內(nèi)部審計工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求

我國內(nèi)部審計發(fā)展已近40年，審計理論和實踐也在實踐中不斷探索發(fā)展，隨著新時代中國特色社會主義思想的確立，新發(fā)展理論和新發(fā)展格局對審計監(jiān)督提出了新要求，但當(dāng)前內(nèi)部審計發(fā)展仍面臨著觀念落后、手段單一、內(nèi)容簡單、廣度和深度不夠、審計作用得不到有效發(fā)揮、審計價值難以體現(xiàn)等發(fā)展瓶頸。如何推動內(nèi)部審計持續(xù)向前發(fā)展，就需要在審計實踐中不斷發(fā)現(xiàn)和掌握工作規(guī)律，總結(jié)提煉升華審計理論，指導(dǎo)審計工作實踐。企業(yè)對審計需求經(jīng)歷了從查錯糾偏到管理需求，再到治理需求的轉(zhuǎn)變，也迫切要求內(nèi)部審計理論和實踐的創(chuàng)新。推行治理審計，正是適應(yīng)審計實踐工作和社會發(fā)展需要，創(chuàng)新審計理論和實踐，豐富審計手段和方法的有力舉措，是突破內(nèi)部審計發(fā)展困境，實現(xiàn)新跨越的最有效路徑。

（四）推動經(jīng)濟(jì)和公司治理健康有序發(fā)展

在把牢政治方向、樹牢政治意識的同時，要積極發(fā)揮審計監(jiān)督“利劍”作用，高效高質(zhì)種好“責(zé)任田”，干好“分內(nèi)事”，讓“田不荒人不閑”成為工作常態(tài)，讓“守土有責(zé)”思想貫穿審計工作全業(yè)態(tài)全過程。要強化責(zé)任意識，保持工作定力，明確重點職責(zé)和任務(wù)，圍繞“六穩(wěn)”“六?！?、優(yōu)化營商環(huán)境、鄉(xiāng)村振興等政策落實跟蹤審計要點，以提升審計整體效能為目標(biāo)，以深化審計工作兩統(tǒng)籌為手段，大力推進(jìn)審計全覆蓋，揭露和查處重大違法違紀(jì)問題；要圍繞發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計力度；要強化對審計發(fā)現(xiàn)問題整改的督促檢查力度，積極加強與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等監(jiān)督的貫通協(xié)作，推動將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭提供保障。

三、治理審計的對象及主要內(nèi)容

（一）治理審計對象

企業(yè)治理審計可以就企業(yè)整體治理體系和治理能力開展，也可對企業(yè)治理體系中的某一領(lǐng)域?qū)嵤?，如營銷工作、財務(wù)管理工作、人事管理工作等，還可對企業(yè)的具體工作開展，如國家扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接等重大政策的落實、企業(yè)的內(nèi)部食堂運營、企業(yè)信息化建設(shè)及采購管理等，同時也可就工作中的某一關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施，如生產(chǎn)經(jīng)營中的資金使用、收取與存放開展。

（二）治理審計的內(nèi)容

治理審計的主要內(nèi)容是被審計對象的體制機(jī)制、制度建設(shè)、運行模式、財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，企業(yè)管理、決策、考核及效益方面等，具體內(nèi)容包括：

1.體制機(jī)制。審查、評價被審計對象的組織架構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理，是否堅持黨管一切的原則；人員配備是否齊全，結(jié)構(gòu)是否合理；員工的勝任能力與其工作內(nèi)容、工作量、工作職責(zé)是否匹配；崗位設(shè)置及職責(zé)分工是否清晰、明確、合理；責(zé)權(quán)利配置是否科學(xué)、合理、對等，是否相互制衡；選人用人、考核、分配、評價、風(fēng)險防控及整改等工作機(jī)制是否建立且高效運轉(zhuǎn)。

2.內(nèi)控制度。一是審查、評價內(nèi)控制度是否完整，主要包括是否建立了科學(xué)高效的制度體系，重點評審是否制定了企業(yè)章程；是否建立了企業(yè)人、財、物等方面的管理制度；是否對企業(yè)的主要經(jīng)營業(yè)務(wù)工作全流程進(jìn)行具體操作性規(guī)定；是否制定了相關(guān)的監(jiān)督考核管理辦法。二是評審已建立的內(nèi)控制度設(shè)計是否合理，是否適應(yīng)企業(yè)的實際，是否存在空而不實的制度。三是抽樣測試已建立的內(nèi)控制度是否得到有效執(zhí)行，是否存在“兩張皮”現(xiàn)象。

3.風(fēng)險管理。評價風(fēng)險防控體系是否建立健全；查找、分析及評價企業(yè)經(jīng)營管理中的主要矛盾和重大風(fēng)險點，揭示經(jīng)濟(jì)運行和經(jīng)營管理中存在的不穩(wěn)定因素和風(fēng)險隱患；抽樣測試重大風(fēng)險防控是否有效，是否對重大風(fēng)險隱患建立了應(yīng)急預(yù)案；是否存在系統(tǒng)性的廉政風(fēng)險。

4.運營模式。審查企業(yè)主要工作運營模式的總體設(shè)計是否適應(yīng)現(xiàn)行實際工作，主要工作流程和程序是否過于簡單（繁雜）、冗長、低效；管理方式方法與建立現(xiàn)代化企業(yè)的要求是否匹配。企業(yè)的管理手段、作業(yè)工具是否科學(xué)、高效；管理模式是否具有可操作性；管理理念與實際工作是否存在偏差。

5.經(jīng)營管理。審核主要工作目標(biāo)完成情況，評價企業(yè)相關(guān)工作經(jīng)營管理效率是否高效，取得效果是否達(dá)到預(yù)期，是否存在低效經(jīng)營、管理不到位的現(xiàn)象；是否存在經(jīng)營管理上的重大漏洞和風(fēng)險；是否存在虛列收入少計成本；是否存在資源浪費，現(xiàn)有的資源配置與取得的效果是否匹配；經(jīng)營管理方法和手段是否高效；是否存在管理政策束縛等。

6.財務(wù)管理。審查資產(chǎn)、負(fù)債及權(quán)益是否真實、安全、完整；對固定資產(chǎn)及存貨的管理方法和手段是否高效；對閑置資產(chǎn)和虛掛資產(chǎn)盤活和處置方法是否可行；資金收取、使用及存放是否真實安全，資金鏈的供給是否順暢；重大投資是否經(jīng)過可行性分析和集體決策，是否存在重大的投資風(fēng)險；往來款項是否進(jìn)行了定期、不定期清理核對；權(quán)益分配方法是否科學(xué)合理。

四、推行治理審計的幾點建議

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視是前提

治理審計作為一種新型審計模式，其推行需要堅強有力的組織保障，治理審計的任務(wù)和特點決定了其有效推進(jìn)必須具有一定的獨立性和權(quán)威性。而內(nèi)部審計工作能否獨立，威懾力能否樹立，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是前提。只有領(lǐng)導(dǎo)重視審計，鼓勵審計創(chuàng)新，支持新的審計方式、方法推進(jìn)，治理審計理論才可以有效運用到實際中，才能在企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中體現(xiàn)審計價值。再者，治理審計要想得到廣泛有效推行，真正發(fā)揮應(yīng)有價值，需要廣大干部員工樹立治理意識，營造良好的治理環(huán)境，自覺自愿提出治理審計需求，接受治理審計。

（二）隊伍素質(zhì)是關(guān)鍵

治理審計最主要的特點就是“治”，而決定“治”的高度在于審計人員的能力素質(zhì)。審計人員問題挖掘能力、宏觀系統(tǒng)分析能力和提供有效治理辦法能力，直接關(guān)乎著治理審計質(zhì)量的好壞，關(guān)乎著企業(yè)治理水平和治理能力提升的高低。這就要求審計人員具有較強的學(xué)習(xí)、研究、分析和洞察問題、解決問題的能力，具有政治意識、大局意識和宏觀意識，具有系統(tǒng)、整體思維，具有卓有遠(yuǎn)見的眼光和精準(zhǔn)獨特的視野，善于抓住問題的實際本質(zhì)和核心關(guān)鍵，能夠針對性提出根治問題的科學(xué)有效方法。

（三）治理方法是根本

治理審計的目標(biāo)是推動被審計對象從根上 “治”問題。這需要對審計發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行溯源式查找原因，系統(tǒng)性分析問題的本質(zhì)，科學(xué)認(rèn)證并提出解決問題的根治方法（審計建議）。提出的根治方法不是簡單的查賬糾錯，補充完善資料，提出批評教育，加強管理。而是從體制機(jī)制、運營模式、管理工具、隊伍建設(shè)及風(fēng)險防控等方面提出系統(tǒng)、科學(xué)、長效、精準(zhǔn)的解決方法，從而推動問題從根本上得到根治。

（四）審計研究是手段

要想開展好治理審計，拓展審計的廣度和深度，切實達(dá)到查癥準(zhǔn)，剖因深，善治根的效果，離不開審計研究這一重要手段。需要在治理審計中廣泛開展調(diào)查研究，并不斷豐富審計研究方式方法，把審計研究貫穿治理審計全過程，通過深入研究審計發(fā)現(xiàn)的問題，研究國家和行業(yè)的政策背景，研究被審對象（事項）的本質(zhì)特征和內(nèi)在發(fā)展規(guī)律、研究問題背后的原因，研究解決問題的治理對策，研究審計報告的撰寫，研究審計問題的整改，充分發(fā)揮研究的作用，從而真正提高審計發(fā)現(xiàn)問題、分析原因，根治問題的質(zhì)量，確保治理審計發(fā)揮實效。

結(jié)語：

實施治理審計是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大現(xiàn)實需求，也是助推企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然需求，更是審計理論和實踐創(chuàng)新的內(nèi)在需要。治理審計的推行，將為內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型升級提供新思路，也將推動審計人員主動適應(yīng)新形勢，自覺融入企業(yè)發(fā)展大局中，開拓創(chuàng)新，苦練內(nèi)功，成為“治已病、防未病”的高手，為企業(yè)高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展充分發(fā)揮審計作用。