預算管理一體化背景下實施全面預算績效管理的優(yōu)化路徑

羅文亮

摘 要：隨著國家預算改革的推進，預算管理一體化機制的提出對提升預算管理和績效管理水平起到了積極作用。本文對預算管理一體化與全面預算績效管理的內(nèi)涵和關系進行了分析。針對實施全面預算績效管理所面臨的難題，提出了一些措施，包括基于預算流程實現(xiàn)預算業(yè)務聚集、構建完善的全過程預算管理框架、加大預算績效管理隊伍建設力度、強化對績效考評的制度約束以及搭建預算績效一體化管理信息系統(tǒng)。

關鍵詞：預算管理一體化；全面預算績效管理；對策

《預算管理一體化規(guī)范（試行）》的發(fā)布進一步推動了我國預算管理體制改革，從制度層面增強了預算和績效管理的力度，隨著預算管理一體化系統(tǒng)的應用，它在制度落實、層級銜接和動態(tài)監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。在有效提高預算績效的同時，也為全面預算績效管理的提升提供了保障。

一、預算管理一體化與全面預算績效管理的內(nèi)涵與關系

（一）內(nèi)涵

預算管理一體化是指在組織內(nèi)部，將預算制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評估等各個環(huán)節(jié)有機地結合在一起，形成一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的預算管理體系。預算管理一體化要求各部門或單位在制定預算時，要根據(jù)組織的制度改革和發(fā)展規(guī)劃進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確保各個預算編制環(huán)節(jié)之間的一致性和銜接性。預算單位的執(zhí)行應該與日常業(yè)務有機結合，通過明確責任和權限，使預算執(zhí)行過程中的決策與目標一致，并及時調(diào)整和控制預算執(zhí)行的過程，確保預算的有效執(zhí)行。以預算管理一體化為載體，對預算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)測和分析，對預算目標的實現(xiàn)情況、資源利用效率、成本控制情況等進行評估分析，為下一階段的預算制定提供參考和改進建議的同時發(fā)現(xiàn)偏差和問題，并采取相應的措施進行調(diào)整，以實現(xiàn)預算管理各個環(huán)節(jié)的有機銜接和協(xié)同作用。

全面預算績效管理是指在預算管理的基礎上，通過建立有效的績效評估和監(jiān)控機制，將預算編制和執(zhí)行與組織績效的實現(xiàn)緊密結合起來，以實現(xiàn)資源的有效配置和目標的達成。全面預算績效管理要求在預算編制階段就明確制定績效目標，績效目標應該具體、可衡量、可達成，并與預算資源的分配相對應。同時選擇適當?shù)目冃е笜藖砗饬拷M織績效，并與預算編制的各個環(huán)節(jié)相對應。建立有效的績效監(jiān)控和評估機制，通過對績效指標的實時追蹤和分析，及時發(fā)現(xiàn)問題和偏差，并采取相應的措施進行調(diào)整，不斷改進預算管理的效果和質(zhì)量，推動組織向著既定目標不斷前進，并為持續(xù)改進和創(chuàng)新提供支持和指導。

（二）關系

預算管理一體化和全面預算績效管理是兩個密切相關的概念，它們在預算管理領域中都具有重要的作用。預算管理一體化提供了一個整體性的框架，確保各個環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)和銜接，而全面預算績效管理在此基礎上強調(diào)將預算與績效相結合，確保預算的編制和執(zhí)行能夠實現(xiàn)預期的績效目標。可以說，全面預算績效管理是預算管理一體化的一個重要補充和延伸，通過將績效考慮進預算管理的全過程中，實現(xiàn)了預算和績效的有機結合。

然而，預算管理一體化的核心是將預算制定、執(zhí)行、監(jiān)控和評估等環(huán)節(jié)有機地結合起來，形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的預算管理體系。它關注預算管理的過程和機制，以確保預算的一致性和有效性。通過統(tǒng)一的預算制定，整合的預算執(zhí)行，實時的預算監(jiān)控和綜合的預算評估，實現(xiàn)預算管理各個環(huán)節(jié)的協(xié)同作用。全面預算績效管理則更注重將預算與組織績效緊密結合起來，通過設定明確的績效目標和選擇合適的績效指標，將預算編制和執(zhí)行與績效目標相銜接。它強調(diào)對預算執(zhí)行過程的監(jiān)控和評估，以實現(xiàn)預算的績效導向和結果驅動。通過績效監(jiān)控和評估，及時發(fā)現(xiàn)偏差并采取措施進行調(diào)整，同時通過績效激勵和改進，推動整體績效的提升。

二、預算管理一體化背景下實施全面預算績效管理的難點

（一）多部門監(jiān)管對項目工作效能的影響

不同部門在預算分配和績效評估中可能存在利益沖突。每個部門都希望獲得更多的預算資源和更高的績效評價，因此會傾向于將重點放在自身部門的目標和利益上，而忽視整體績效的最大化。這種部門之間的利益沖突可能導致資源分配不均衡和績效評估的偏差。同時，在跨部門項目中，需要各個部門的緊密協(xié)作和合作才能達成項目目標。然而，多部門監(jiān)管往往帶來了管理層級的復雜性和決策的滯后性，導致項目決策和執(zhí)行的遲緩。部門之間的溝通和協(xié)調(diào)困難，可能影響項目工作的高效進行。此外，不同部門可能有不同的績效指標和評估標準，導致在項目執(zhí)行過程中難以形成一致的績效評估體系。不同部門之間對績效目標和指標的理解和權重的不一致，可能使績效評估結果的可比性和公正性受到影響，進而影響到項目工作效能的評估和管理。

（二）預算執(zhí)行控制有待完善

在全面預算績效管理下，需要建立有效的監(jiān)控和反饋機制，及時掌握預算執(zhí)行的情況并采取相應的措施。然而，由于預算管理一體化可能帶來信息的碎片化和監(jiān)控的分散，監(jiān)控和反饋機制不夠完善，從而導致預算執(zhí)行的控制不及時和不準確。預算執(zhí)行的控制權限和責任界定還會存在模糊不清的情況，不同部門之間對預算執(zhí)行的職責和權限的界定可能存在歧義，導致責任推諉和決策滯后影響預算的有效使用和目標的實現(xiàn)。全面預算績效管理要求將預算執(zhí)行與績效目標相結合，實現(xiàn)績效導向的預算管理。然而，在實踐中，由于績效評估的復雜性和困難性，預算執(zhí)行往往更加偏重于支出控制，而忽視了績效的實際達成。這可能導致預算執(zhí)行控制的不完善，無法有效衡量和激勵績效目標的實現(xiàn)。

（三）預算績效管理隊伍人才稀缺

預算管理一體化背景下實施全面預算績效管理一方面，要求績效管理人員具備深入的專業(yè)知識和技能，能夠有效地制定績效目標、設計績效指標、進行績效評估和分析等。然而，這些專業(yè)知識和技能的培養(yǎng)需要大量的時間和資源投入。另一方面，需要績效管理人員具備綜合能力，包括分析能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力等，需要能夠處理復雜的數(shù)據(jù)和信息，理解不同部門的需求和利益，并能夠協(xié)調(diào)各方之間的關系，推動績效管理的有效實施。這種綜合能力的培養(yǎng)同樣需要長期的經(jīng)驗積累和實踐鍛煉，從而導致了相關人才的短缺。

（四）預算與績效管理有待進一步融合

首先，預算管理和績效管理在管理理念、目標設定和評價體系等方面存在差異。預算管理更注重資源的配置和支出控制，而績效管理更注重結果的實現(xiàn)和績效評價。這種差異可能導致在實施全面預算績效管理時，預算與績效管理之間的融合不夠緊密。其次，預算管理和績效管理在方法和工具上存在差異。預算管理常使用預算編制、執(zhí)行和監(jiān)控等工具，而績效管理常使用績效目標設定、指標體系和績效評估等工具。這些工具的不匹配可能導致在實施全面預算績效管理時，預算與績效管理之間的銜接和協(xié)同性不足。最后，預算管理和績效管理通常在組織中由不同的部門或職能負責，存在不同的層級和流程。這種組織結構的限制可能導致預算與績效管理之間的銜接不夠緊密，各自為戰(zhàn)的情況較為普遍。

三、預算管理一體化背景下全面預算績效管理的優(yōu)化措施

（一）基于預算流程實現(xiàn)預算業(yè)務聚集

通過整合預算相關的業(yè)務流程和環(huán)節(jié)，能夠實現(xiàn)預算活動的集中化和高效化，其核心思想是將預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控和評估等環(huán)節(jié)納入一個統(tǒng)一的流程中，以實現(xiàn)預算業(yè)務的聚集和優(yōu)化。一方面，通過將預算相關的各個環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，消除了信息孤島和工作重復的問題，減少了溝通和協(xié)調(diào)的成本。預算編制、執(zhí)行和監(jiān)控等環(huán)節(jié)可以在一個流程中協(xié)同進行，各個環(huán)節(jié)之間的數(shù)據(jù)和信息可以無縫銜接，提高了工作效率。另一方面，通過整合預算相關的業(yè)務流程，可以保證決策所依據(jù)的數(shù)據(jù)和信息的準確性和一致性，從而更好地共享信息、協(xié)調(diào)資源。預算編制和執(zhí)行的過程中，相關的數(shù)據(jù)和信息可以被追蹤和記錄，組織可以及時了解預算執(zhí)行情況，各個環(huán)節(jié)的責任和職能清晰明確，減少決策推諉和責任模糊的問題。

（二）構建完善的全過程預算管理框架

首先，需要明確組織的目標，并將其與預算管理相對應。確定預算管理的核心目標，如資源分配的合理性、績效評估的準確性等，為構建框架提供指導。其次，需要建立系統(tǒng)化的預算編制過程，包括目標設定、預算制定、分解和合并等環(huán)節(jié)。確保預算的制定與組織的目標和策略相一致，涵蓋全面的預算要素，同時充分考慮各部門的需求和利益。再次，應當建立有效的預算執(zhí)行和監(jiān)控機制，確保預算的有效執(zhí)行和資源的合理利用。通過設定明確的預算責任和考核機制，對預算執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控和反饋，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取相應措施。最后，建立完善的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)支持體系，確保預算管理過程中的數(shù)據(jù)準確、及時和可靠。充分運用數(shù)字化工具和技術，提高預算數(shù)據(jù)的收集、分析和報告效率，支持決策的科學性和精確性。

（三）加大預算績效管理隊伍建設力度

建立知識管理平臺，促進預算績效管理隊伍之間的知識分享和經(jīng)驗交流。組織定期的研討會、培訓班或案例分享會，讓隊伍成員互相學習、借鑒和啟發(fā)，不斷提升預算績效管理的水平和能力。與相關部門、機構和專家建立合作伙伴關系，共同推進全面預算績效管理。借鑒外部的經(jīng)驗和最佳實踐，開展合作項目和研究，提升隊伍的專業(yè)能力和管理水平。同時，提供系統(tǒng)的培訓和發(fā)展機會，提升隊伍成員的專業(yè)能力和管理技能，使其具備全面的預算管理和績效評估能力。

（四）強化對績效考評的制度約束

制定全面、客觀、可衡量的績效考評指標，確保績效評估的公正性和科學性。指標體系應涵蓋各個關鍵績效領域，與組織的目標和戰(zhàn)略一致，能夠全面反映預算績效的質(zhì)量和效果。建立健全的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控機制，確?？冃Э荚u的數(shù)據(jù)來源準確可靠。通過信息系統(tǒng)和技術手段，及時收集、整理和分析與績效考評相關的數(shù)據(jù)，為績效評估提供可靠的依據(jù)。與此同時，根據(jù)績效考評的結果和反饋意見，應當及時調(diào)整和改進績效考評的制度和方法。通過不斷的優(yōu)化和改進，提高績效考評的準確性和有效性，促進全面預算績效管理的持續(xù)改進。

（五）搭建預算績效一體化管理信息系統(tǒng)

預算績效一體化管理信息系統(tǒng)應當明確組織對于預算績效管理信息系統(tǒng)的需求和目標，了解預算績效管理的具體業(yè)務流程和數(shù)據(jù)要求，確定系統(tǒng)所需功能和特性，確保系統(tǒng)能夠全面支持預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控和績效評估等環(huán)節(jié)。其次，要考慮系統(tǒng)的易用性、穩(wěn)定性、安全性和可擴展性等因素，確保系統(tǒng)能夠滿足長期的預算績效管理需求。系統(tǒng)應具備強大的數(shù)據(jù)分析和報告功能，支持多維度的數(shù)據(jù)查詢、分析和可視化展示，及時了解預算績效的情況，并支持決策的制定和優(yōu)化。通過搭建預算績效一體化管理信息系統(tǒng)，可以提高預算管理和績效評估的效率和準確性，加強數(shù)據(jù)的集成和共享，提供全面的功能支持和數(shù)據(jù)分析報告，從而促進全面預算績效管理的實施和改進。

結束語

通過上述分析和闡述，在預算管理一體化背景下，實施全面預算績效管理至關重要，它們是保障組織運行的重要途徑，能夠實現(xiàn)多部門、全流程的項目閉環(huán)管理。然而當前全面預算績效管理仍然存在諸多困難，需要進一步完善相關對策，在現(xiàn)有制度和技術的支持下提高全面預算績效管理水平。

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