中國新型城鎮(zhèn)化背景下環(huán)境糾紛解決機(jī)制的優(yōu)化路徑探究

齊曉亮

（1.陜西警官職業(yè)學(xué)院 西部生態(tài)安全法治研究中心、治安系，陜西 西安 710021；2.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

黨的二十大報(bào)告提出，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”等一系列工作目標(biāo)，這也是中國式現(xiàn)代化的時(shí)代要求。目前，我國城鎮(zhèn)化的一個(gè)突出特點(diǎn)就是“起點(diǎn)低、增速快”，可以預(yù)見，保持城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展不僅是今后國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要切入點(diǎn)，而且是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。城鎮(zhèn)化高速的發(fā)展必然滋生一些問題，諸如城鎮(zhèn)空間分布不合理、規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后以及資源消耗過度等。這些問題如若得不到及時(shí)、妥善地處理，環(huán)境糾紛的出現(xiàn)將難以避免，從而對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化與綠色發(fā)展進(jìn)程造成不良影響。

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

（一）研究背景

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，在此階段人們的生活水平有了前所未有的提高，物質(zhì)層面的需求得到滿足后人們開始追求人文居住環(huán)境的改善，環(huán)保意識(shí)、維權(quán)意識(shí)逐步提高，隨之要求更高質(zhì)量的生產(chǎn)生活環(huán)境，這是人類社會(huì)文明與進(jìn)步的必然表現(xiàn)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是環(huán)境問題不斷出現(xiàn)且類型多樣，環(huán)境糾紛的案發(fā)數(shù)量持續(xù)攀升。首先，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中所出現(xiàn)的環(huán)境權(quán)益案件，糾紛雙方爭議較大、協(xié)調(diào)過程較為復(fù)雜，造成的社會(huì)影響也比較大，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境糾紛的處理難度較高。其次，就當(dāng)前環(huán)境糾紛解決機(jī)制已經(jīng)顯現(xiàn)的諸多不足而言，其處置效率相對(duì)不高。而個(gè)別地方及其政府工作人員為了政績或者職位晉升，往往選擇只顧眼前即通過對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來平息糾紛。長此以往，糾紛隱患日漸積累，最終將演變?yōu)楦蟮拿?。最后，環(huán)境糾紛是每個(gè)國家發(fā)展過程中都會(huì)出現(xiàn)的普遍性問題，我們需要關(guān)注更多的不是為什么出現(xiàn)糾紛，而是糾紛出現(xiàn)后我們是否有足夠完善的處理體系予以應(yīng)對(duì)。針對(duì)這些與民生領(lǐng)域息息相關(guān)的重大現(xiàn)實(shí)問題，黨的十九大明確指出將生態(tài)文明建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略高度，并對(duì)其進(jìn)行總體設(shè)計(jì)與組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理部門和自然生態(tài)監(jiān)督部門。黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)一步為完善生態(tài)環(huán)境管理制度提供了組織基礎(chǔ)和保障，有利于從根本上遏制及懲戒破壞生態(tài)環(huán)境的不法行為與不法分子，也有益于我國的環(huán)境糾紛解決機(jī)制從對(duì)抗走向?qū)υ?、從抗?fàn)幾呦騾f(xié)商、從片面走向多元化、從競爭對(duì)立走向合作雙贏。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長與社會(huì)文明進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力支撐，而且有利于打開一個(gè)集約、綠色、低碳、環(huán)保、智能的研究新視角。本文在新型城鎮(zhèn)化的背景下緊密結(jié)合黨的二十大報(bào)告精神及國家戰(zhàn)略部署和相關(guān)方針政策，以解決環(huán)境司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題為目標(biāo)展開研究。一方面，可以為我國新時(shí)代環(huán)境糾紛解決機(jī)制的完善提供相關(guān)理論支持，尤其是環(huán)境公益訴訟中亟待改進(jìn)的條款，也為我國綠色發(fā)展進(jìn)程中人與自然和諧共生夯實(shí)理論基礎(chǔ)。另一方面，梳理總結(jié)我國存在的相關(guān)問題與發(fā)展趨勢，不僅為今后更加高效地解決環(huán)境類糾紛案件提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，而且有利于開拓環(huán)境問題解決的新思路。

（二）國內(nèi)外研究進(jìn)展

在我國，環(huán)境法學(xué)是一門復(fù)雜的邊緣型法學(xué)學(xué)科，它與環(huán)境社會(huì)學(xué)、環(huán)境政治學(xué)以及生態(tài)學(xué)等學(xué)科相互交叉。關(guān)于環(huán)境法學(xué)的研究起步較晚，直到近年學(xué)界才開始將研究重心轉(zhuǎn)移到了環(huán)境糾紛相關(guān)議題，其解決機(jī)制的相關(guān)研究主要體現(xiàn)在訴訟方式與非訴訟方式兩個(gè)方面：訴訟方式是指當(dāng)事人依靠法律訴訟程序與司法機(jī)關(guān)判決解決爭議、糾紛；非訴訟方式主要包括民間處理、行政處理以及仲裁處理。一方面，關(guān)于環(huán)境糾紛訴訟解決方式的研究成果。鄧一峰從理論基礎(chǔ)與制度建設(shè)方面①鄧一峰：《環(huán)境訴訟制度研究》，中國海洋大學(xué)2007年博士學(xué)位論文。，為我國環(huán)境訴訟制度的發(fā)展提供了科學(xué)的理論框架和實(shí)踐路徑。呂忠梅認(rèn)為，社會(huì)的貧富差距需要用法律來保障各階層的權(quán)益，環(huán)境友好型社會(huì)的建成必須以法律為準(zhǔn)繩。②呂忠梅：《環(huán)境友好型社會(huì)中的環(huán)境糾紛解決機(jī)制論綱》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期，第1—7頁。齊樹杰和鄭賢宇提出，訴訟以其自身的權(quán)威性在環(huán)境糾紛解決過程中具有絕對(duì)優(yōu)勢。但是，相關(guān)法律法規(guī)的不完善限制了訴訟作用的充分發(fā)揮。建議擴(kuò)大原告資格范圍、構(gòu)建公益訴訟途徑、引進(jìn)團(tuán)體訴訟途徑，進(jìn)一步完善和補(bǔ)充我國的環(huán)境糾紛訴訟制度，最大限度地保護(hù)公眾權(quán)益。③齊樹杰、鄭賢宇：《環(huán)境訴訟的當(dāng)事人適格問題》，《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009 年第3 期，第38—45頁。孫洪坤認(rèn)為，原告資格是環(huán)境公益訴訟立法必須重點(diǎn)關(guān)注和盡快解決的問題，環(huán)境公益訴訟需要更加專業(yè)性、更具有針對(duì)性的法律法規(guī)相配套。④孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法研究》，山東大學(xué)2015年博士學(xué)位論文。王燦發(fā)、馮嘉發(fā)現(xiàn)，雖然接收到的環(huán)境糾紛投訴數(shù)量較多，但實(shí)際立案的環(huán)境訴訟案件較少。這充分說明我國環(huán)境訴訟的立法、司法解釋、司法普及以及環(huán)境司法鑒定等制度還存在一些問題，可以從環(huán)境公益訴訟對(duì)象與范圍著手，逐步發(fā)展和規(guī)范我國的環(huán)境公益訴訟制度。⑤王燦發(fā)、馮嘉：《我國環(huán)境訴訟的困境與出路》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第15期，第11—14頁。另一方面，關(guān)于環(huán)境糾紛非訴訟解決方式的研究成果。宋李娜認(rèn)為，調(diào)解方式中的民間調(diào)解應(yīng)逐步由權(quán)威調(diào)解型向依法調(diào)解型轉(zhuǎn)變，并進(jìn)一步賦予更多主體調(diào)解資格、擴(kuò)大調(diào)解范圍，同時(shí)離不開其與訴訟制度的有效銜接。⑥宋李娜：《論我國環(huán)境糾紛的民間調(diào)解制度》，中國政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。付健認(rèn)為，關(guān)于如何建立與完善我國環(huán)境糾紛非訴調(diào)解機(jī)制確實(shí)極具必要性和緊迫性，但是我們更需要思考的是建立什么樣的非訴調(diào)解機(jī)制、如何解決非訴機(jī)制目前存在的種種問題。①付?。骸段覈h(huán)境糾紛非訴調(diào)解機(jī)制研究》，武漢大學(xué)2011年博士學(xué)位論文。盧春天和齊曉亮指出，糾紛當(dāng)事人在環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)對(duì)糾紛解決方式會(huì)有一個(gè)大致傾向，基本遵循談判—協(xié)調(diào)—訴訟—上訪的選擇路徑。②盧春天、齊曉亮：《公眾參與視域下的環(huán)境群體性事件治理機(jī)制研究》，《理論探討》2017 年第5 期，第163—168頁。鈄曉東和奚瀟鋒認(rèn)為，環(huán)境行政調(diào)解與其他糾紛解決機(jī)制相比，更具靈活性和專業(yè)性，但也面臨效力不夠明確，可借助服務(wù)導(dǎo)向、制度設(shè)計(jì)和功能協(xié)調(diào)等路徑優(yōu)化，促進(jìn)環(huán)境行政調(diào)解的功能發(fā)揮。③鈄曉東、奚瀟鋒：《論環(huán)境糾紛復(fù)雜化下的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)制訴求及路徑優(yōu)化》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2021年第3期，第90—98頁。從現(xiàn)實(shí)情況而言，我國環(huán)境糾紛“多元”解決機(jī)制在相關(guān)糾紛解決實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但是與新的形勢和新時(shí)代的要求相比，在訴訟與非訴訟之間的平衡方面、在非訴形式的創(chuàng)新方面、在環(huán)境仲裁和行政裁決等領(lǐng)域的作用發(fā)揮方面、在發(fā)揮非訴方式預(yù)防糾紛的功能作用等方面，還有諸多不適應(yīng)之處。④孫佑海：《為什么要進(jìn)一步健全環(huán)境糾紛多元解決機(jī)制?》，《中國生態(tài)文明》2021年第6期，第19—21頁。因此，不宜對(duì)我國的環(huán)境糾紛解決機(jī)制在法典中進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，應(yīng)在適度法典化思路的指導(dǎo)下取舍得當(dāng)，構(gòu)建一個(gè)功能互補(bǔ)、程序銜接的生態(tài)環(huán)境糾紛解決機(jī)制。⑤吳昂：《論生態(tài)環(huán)境法典編纂中糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建》，《中國法律評(píng)論》2022年第2期，第50—59頁。

環(huán)境問題是國際性問題，西方發(fā)達(dá)國家對(duì)環(huán)境糾紛解決機(jī)制的探索起步較早，形成了一些先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，直接推動(dòng)了國際立法體系的完善與司法工作的進(jìn)步。美國的環(huán)境糾紛解決以包括仲裁在內(nèi)的非訴訟方式為主，也稱為替代性糾紛解決機(jī)制，這種方式已經(jīng)逐漸成為美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）相關(guān)部門解決環(huán)境爭議的主要方式，包括調(diào)解、召集會(huì)議、分配、仲裁、發(fā)現(xiàn)事實(shí)。日本環(huán)境糾紛處理方式主要是公害防止協(xié)定與公害糾紛行政處理制度。前者的主要對(duì)象是地方政府、產(chǎn)生污染行為的企業(yè)或者居民，行政部門按照特定的準(zhǔn)則對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)實(shí)施預(yù)防性控制措施；后者涉及斡旋、調(diào)解、仲裁以及裁定等方式，而裁定可以進(jìn)一步分為原因裁定與責(zé)任裁定。⑥小島武司：《訴訟制度改革的法理與實(shí)證》，法律出版社2001年版。韓國解決環(huán)境民事糾紛的渠道離不開法院，但通過法院并非是最理想的解決方式，其弊端不容忽視?；诖?，韓國政府在1997 年制定了《環(huán)境糾紛解決法》，該項(xiàng)規(guī)定提出了環(huán)境爭議解決的兩種途徑，即司法解決與行政解決⑦黃錫生、鄧禾：《韓國的環(huán)境糾紛行政解決制度及其借鑒》，《環(huán)境保護(hù)》2004年第3期，第59—62頁。，這兩種途徑與訴訟方式相比，具有絕對(duì)優(yōu)勢，因此受到公眾的廣泛認(rèn)可。同時(shí)，受到環(huán)境污染侵害的當(dāng)事人有權(quán)直接申請仲裁，仲裁委員會(huì)既可以征得當(dāng)事人同意后開始仲裁，當(dāng)事人也可以主動(dòng)提出仲裁申請。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境糾紛產(chǎn)生原因與解決機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）環(huán)境糾紛的根源探析

首先，過快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)進(jìn)入以人為核心的“人口城鎮(zhèn)化”階段，大量人口遷移到了城市，特大城市、大城市、中等城市等不斷增多，由此產(chǎn)生的環(huán)境污染問題也日益凸顯。然而，我國目前關(guān)于環(huán)境方面的法律法規(guī)尚不夠完善，環(huán)境治理的人力、物力和財(cái)力投入略顯不足。同時(shí)，直接或者間接造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的個(gè)人、企業(yè)等主體又不愿主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，環(huán)境糾紛由此發(fā)生。

其次，經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃及環(huán)評(píng)方面存在不足。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化（即工業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化）成為過去式，我國已經(jīng)進(jìn)入了新型城鎮(zhèn)化（即人口城鎮(zhèn)化）階段，而“以人為本”是新型城鎮(zhèn)化的核心特征。⑧李秋霞：《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律機(jī)制研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2021年第9期，第25—27頁。在工業(yè)城鎮(zhèn)化——土地城鎮(zhèn)化——人口城鎮(zhèn)化的演進(jìn)過程中，我們既取得了不少成就，當(dāng)然也存在不少問題。例如，一些易于導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目與公眾的日常生產(chǎn)、生活區(qū)域交叉混合在一起，致使當(dāng)?shù)丨h(huán)境受到污染和破壞，進(jìn)一步造成一系列復(fù)雜問題。按照正常程序，任何項(xiàng)目在“上馬”之前，都必須在建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上經(jīng)過充分的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但現(xiàn)實(shí)情況并非一律如此，相關(guān)工作人員有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。同時(shí)，個(gè)別官員忽視社會(huì)長遠(yuǎn)利益，過分追求本地GDP的盲目提升，引進(jìn)“三高”企業(yè)，將不少原本應(yīng)該建在郊區(qū)或者更遠(yuǎn)地方的污染型企業(yè)與公眾的生產(chǎn)生活區(qū)域混雜在一起，城鎮(zhèn)地區(qū)環(huán)境糾紛的產(chǎn)生就難以避免。

再次，公眾環(huán)保意識(shí)不斷提高。近年我國環(huán)境類糾紛案件不斷增多，其中一個(gè)重要原因就在于公眾環(huán)保意識(shí)的覺醒，人們對(duì)于自身的環(huán)境權(quán)益更加關(guān)注。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們更加注重經(jīng)濟(jì)效益，只要是對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展或者稅收有所促進(jìn)的項(xiàng)目，通常都會(huì)得到優(yōu)先的考慮或支持，環(huán)境污染與生態(tài)破壞并不是首要考慮的問題。有的時(shí)候即使污染侵害已經(jīng)到了嚴(yán)重的地步，人們也會(huì)選擇隱忍或者沉默。然而，隨著公眾法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)以及環(huán)保意識(shí)的不斷提升，環(huán)境權(quán)利逐漸受到人們的重視并且成為經(jīng)濟(jì)和人身權(quán)利的重要組成部分。當(dāng)人們的環(huán)境權(quán)益受到不法侵害之時(shí)，拿起法律武器成為公眾維護(hù)自身合法權(quán)益的不二法門。

（二）環(huán)境糾紛解決的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)行方式

1.環(huán)境糾紛解決的理論基礎(chǔ)

環(huán)境糾紛解決與糾紛解決的理論范式本質(zhì)上具有同根同源性，大致可以總結(jié)為糾紛金字塔論、法律動(dòng)員論、權(quán)威認(rèn)同論以及法治意識(shí)論四種。①陸益龍：《轉(zhuǎn)型中國的糾紛與秩序：法社會(huì)學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究》，中國人民大學(xué)出版社2015年版。

第一，糾紛金字塔論。費(fèi)爾斯丁勒（W.Felstinler）和薩拉特（A.Sarat）等人就“人們?nèi)绾芜x擇糾紛解決方式以及為什么要做出這樣的選擇”這一問題提出了“糾紛金字塔”理論。②Felstiner W,Abel R L,Sarat A.“The Emergence and Transformation of Disputes:Naming,Blaming,Claiming”，Law&Society Review,No.15，1980，PP.631-653.該理論的核心思想是，人們對(duì)于生活中的不公和委屈會(huì)有一個(gè)做出反應(yīng)的漸變過程，通常要經(jīng)歷從雙方協(xié)商、第三方仲裁、提出訴訟等從低到高的層次，絕大部分糾紛在經(jīng)歷較低層次時(shí)就得到了解決，較少部分的糾紛需要啟動(dòng)司法程序到達(dá)金字塔頂才會(huì)被解決。而在我國，該理論似乎不太適用，有研究在一份五省農(nóng)民解決環(huán)境糾紛的調(diào)查中指出，約一半（47.5%）的農(nóng)民在遭遇環(huán)境糾紛時(shí)都采取第三方介入方式。③陸益龍：《糾紛解決的法社會(huì)學(xué)研究:問題及范式》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2009年第1期，第72—75頁。即就是說，中國大量的環(huán)境糾紛未能在較低層次被解決，而是進(jìn)入了司法程序，同時(shí)需要輔助行政手段方可解決。

第二，法律動(dòng)員論。公民個(gè)人綜合利用法律知識(shí)、人員以及程序等法律資源，發(fā)揮資源作用的過程。不同理論范式的研究立足點(diǎn)各有不同，因此對(duì)于人們選擇某種法律途徑的依據(jù)以及如何利用法律資源的解釋不盡相同。在這些理論中，最具有代表性的是工具主義范式與構(gòu)建主義范式。前者以個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)能力為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為能力大小會(huì)影響人們動(dòng)用法律關(guān)系的概率及動(dòng)用法律關(guān)系之后成功的概率；后者則更加關(guān)注日常生活中的特別事件或人與人之間的互動(dòng)實(shí)踐，認(rèn)為人們與法律產(chǎn)生的關(guān)系均源于日常生活，日常生活中的情景、個(gè)人對(duì)不同情境的差異化反應(yīng)會(huì)潛移默化地影響人們的法律認(rèn)知與法律行為。

第三，權(quán)威認(rèn)同論。個(gè)人選擇糾紛解決的方式表明個(gè)人對(duì)該種方式的認(rèn)可，這其實(shí)也就是人們對(duì)于某種權(quán)威的認(rèn)同，他們相信這種權(quán)威可以在維系社會(huì)長治久安方面起到重要作用。例如，當(dāng)法律途徑成為人們的選擇時(shí)，說明相較于其他方式法律途徑的認(rèn)可度更高；當(dāng)人們更加傾向于通過行政系統(tǒng)申訴時(shí)，說明行政權(quán)威的認(rèn)同度更高；當(dāng)公眾選擇協(xié)商或者自行容忍時(shí)，這實(shí)際上既反映出人們對(duì)政府部門的不信任，也是對(duì)非正式權(quán)威或道義權(quán)威的認(rèn)同。如上述學(xué)者在一份五省農(nóng)民解決環(huán)境糾紛的調(diào)查中指出，26.3%的農(nóng)民會(huì)采取選擇吃虧、容忍的方式面對(duì)污染問題。

第四，法治意識(shí)論。主要是指人們在日常生活中對(duì)于相關(guān)法律問題的認(rèn)識(shí)和理解，如對(duì)法律規(guī)范、程序以及機(jī)構(gòu)等的態(tài)度與看法。法治意識(shí)理論是這幾種理論范式中較為抽象和難以理解的，因?yàn)樗峁┝艘环N視角，即如何將解決機(jī)制的研究上升或者抽象為一個(gè)社會(huì)法律性的形態(tài)和特征的理論研究。因此，這一理論范式的目的不在于糾紛發(fā)生原因和如何解決糾紛的研究，而是通過研究糾紛解決過程提煉出建構(gòu)社會(huì)法律性和社會(huì)秩序的具體過程。所謂社會(huì)法律性和社會(huì)秩序的建構(gòu)，就是將社會(huì)作為一個(gè)大背景，法律和秩序都是其中的資源與內(nèi)容，只有將一系列的資源利用起來、內(nèi)容豐富起來，才能構(gòu)建真正意義上的滿足人類需求的理想社會(huì)。①尤伊克、西爾貝：《法律的公共空間——日常生活中的故事》，商務(wù)印書館2005年版。

2.環(huán)境糾紛解決的現(xiàn)行方式

就糾紛解決的現(xiàn)有方式而言，主要包括訴訟與非訴兩種方式。訴訟是爭議解決方式從“私立救濟(jì)”到“公立救濟(jì)”的標(biāo)志，同時(shí)也是目前中國司法實(shí)踐領(lǐng)域效率最高且認(rèn)可度最高的方式；后者主要涉及談判、調(diào)解以及仲裁等方式，具體如下：

第一，談判。即不同主體就利益分配與資源配置相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商的過程，這種方式由于具有便捷、獨(dú)立等優(yōu)點(diǎn)而備受談判者青睞。在實(shí)踐中，談判過程大致包括以下幾個(gè)階段：一是準(zhǔn)備談判階段，談判者應(yīng)對(duì)自身的優(yōu)劣勢與對(duì)方的優(yōu)劣勢有一個(gè)客觀的判斷和認(rèn)識(shí)，然后進(jìn)行策略博弈、最終選擇占優(yōu)策略。二是信息交換階段，談判雙方在選擇自身的占優(yōu)策略時(shí)還需要考慮對(duì)方的主張，這自然就產(chǎn)生了互相交換信息的需要。三是協(xié)議促成階段，雙方就對(duì)方訴求與自身訴求進(jìn)行協(xié)商和妥協(xié)，從而為達(dá)成一致協(xié)議而進(jìn)行努力。四是結(jié)果產(chǎn)生階段，要么是雙方圓滿的達(dá)成一致，要么是由于利益分配不均而無法協(xié)調(diào)。

第二，調(diào)解。調(diào)解與談判最顯著的區(qū)別就在于是否涉及第三方機(jī)構(gòu)。其中，民間調(diào)解主體為民間自發(fā)組織，政府及司法機(jī)關(guān)僅發(fā)揮協(xié)助作用；行政調(diào)解依靠的是行政機(jī)關(guān)及相應(yīng)的專門調(diào)解程序；司法調(diào)解是司法機(jī)關(guān)專門就小額訴訟啟用的一種審前調(diào)解程序。在實(shí)踐中，調(diào)解過程主要包括以下幾個(gè)階段：一是準(zhǔn)備調(diào)解階段，這與談判的準(zhǔn)備階段基本一致，只要當(dāng)事人對(duì)調(diào)解達(dá)成一致意見，就可以提交雙方各自的委托書。二是意見交換階段，雙方就各自的訴求進(jìn)行溝通，調(diào)解人作為中間方對(duì)雙方的意見進(jìn)行匯總，推動(dòng)下一輪意見的交換。三是協(xié)議促成階段，通過反復(fù)的意見交換與反饋協(xié)商，當(dāng)事人雙方最終簽訂調(diào)解協(xié)議。四是協(xié)議履行階段，調(diào)解協(xié)議本身并不具備完全法律效力，倘若不具備法律強(qiáng)制力就需要通過雙方當(dāng)事人的自覺性來保障協(xié)議的履行。

第三，仲裁。仲裁是解決民事糾紛案件應(yīng)用為最廣泛的方式之一，糾紛雙方當(dāng)事人按照事先訂立的仲裁協(xié)議，自愿同意由仲裁機(jī)構(gòu)來解決，并接受仲裁制度的約束。在實(shí)踐中，仲裁主要包括以下幾個(gè)程序：首先，遵循雙方平等自愿的原則，簽訂仲裁協(xié)議。其次，啟動(dòng)程序，即仲裁機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定正式受理仲裁申請。再次，仲裁員一般由雙方各自推薦一名，首席仲裁員既可以由雙方共同推薦，也可以由仲裁委員會(huì)自行選擇。再有，調(diào)解和裁決，仲裁之前可先對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，無法達(dá)成和解時(shí)可由仲裁庭做出仲裁裁決，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)司法資源的有效配置。最后，履行裁決，除法定仲裁程序外，仲裁裁決一旦送達(dá)便具備法律執(zhí)行力。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境糾紛解決機(jī)制的困境與發(fā)展趨勢探討

（一）我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制的困境分析

1.訴訟糾紛解決機(jī)制方面

第一，訴訟立法方面的相關(guān)規(guī)定較少。②黃清華：《論以市場方式完善環(huán)境污染糾紛多元解決機(jī)制》，《法治研究》2018年第3期，第145—160頁。目前，隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，生態(tài)環(huán)境類糾紛案件不斷增多，這不僅給我國的司法和審判工作帶來了壓力，而且也會(huì)對(duì)中國式現(xiàn)代化造成一定影響。雖然國家也有相關(guān)法律法規(guī)，尤其是近幾年新修訂的法律大多涉及環(huán)境糾紛及其解決辦法，但是不難發(fā)現(xiàn)仍然存在著相關(guān)條款不夠深入細(xì)致以及操作性相對(duì)欠缺等問題。尤為重要的是，迄今為止依然沒有一部系統(tǒng)完整的環(huán)境類糾紛訴訟的專門法，也沒有對(duì)因果關(guān)系的具體認(rèn)定、損害賠償?shù)挠?jì)算方式以及證據(jù)收集等方面的明確規(guī)定。

第二，訴訟條款存在不完善之處。①郭武：《論環(huán)境行政與環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)的中國模式》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第2期，第183—196頁。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條明指出，環(huán)境公益訴訟的主體是滿足特定條件的社會(huì)組織?？梢哉J(rèn)為，這是對(duì)訴訟主體范圍的明確界定，且主體僅為社會(huì)組織，不包括公眾個(gè)體、檢察院等其他主體。這樣的規(guī)定有待商榷，顯然訴訟所涉及的主體應(yīng)該不僅僅只有社會(huì)組織。一般而言，根據(jù)性質(zhì)環(huán)境公益訴訟理應(yīng)包括平等主體之間的民事公益訴訟與非平等主體之間的行政公益訴訟。基于以往的環(huán)境糾紛實(shí)例，引發(fā)環(huán)境問題的根源主要在于環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)未充分履行其環(huán)境保護(hù)義務(wù)和職責(zé)所引發(fā)的環(huán)境治理懈怠作為，其次才是民事主體之間的環(huán)境違法行為，且前者的危害遠(yuǎn)大于后者。然而，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)于環(huán)境違法行為是否包括環(huán)境行政違法行為并未明確。與傳統(tǒng)訴訟相比，環(huán)境公益訴訟屬于訴訟模式的較新形式，并且區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟規(guī)定的“直接的利害關(guān)系”要求。因此，兩者在管轄范圍、立案要求、適用條款以及舉證責(zé)任等方面存在諸多不同，訴訟模式的創(chuàng)新并未帶來相應(yīng)立法、司法以及執(zhí)法程序的創(chuàng)新。當(dāng)前的主要矛盾在于訴求多樣化與具體實(shí)施規(guī)則和法律解釋相對(duì)滯后之間的不平衡，這一矛盾不僅直接造成人民法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)缺乏相關(guān)法律依據(jù)，而且也容易導(dǎo)致審理結(jié)果缺乏相應(yīng)程序的執(zhí)行保障。

第三，訴訟相關(guān)配套制度不完善。雖然我國環(huán)境公益訴訟體系不斷發(fā)展，但是相關(guān)配套制度有待進(jìn)一步健全。②胡銘、曹怡駿：《論生態(tài)文明建設(shè)的司法保障機(jī)制》，《學(xué)習(xí)論壇》2014年第7期，第68—72頁。首先，專業(yè)律師缺乏。通常情況下，環(huán)境訴訟案件的處理不僅需要扎實(shí)完備的專業(yè)法律知識(shí)，而且需要環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、化學(xué)以及環(huán)境管理學(xué)等綜合性知識(shí)，這就對(duì)律師的綜合素養(yǎng)提出了非常高的要求。以環(huán)境民事訴訟為例，被告人一般多為污染環(huán)境的大型工業(yè)企業(yè)，原告多為權(quán)益受到侵害的普通老百姓，雙方在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)影響力上的差異是顯而易見的，這就尤其需要環(huán)境專業(yè)律師的介入。其次，專門的審判組織及審判人員較少。伴隨著新型城鎮(zhèn)化而產(chǎn)生的突出生態(tài)環(huán)境問題，國家越來越重視環(huán)境保護(hù)工作，加之人們的環(huán)保意識(shí)逐步提高，環(huán)境訴訟案件的數(shù)量自然大幅度增長。我國部分地方法院設(shè)立了專門的環(huán)境訴訟案件審判庭，但仍有相當(dāng)一部分法院依舊按照民事審判庭制度審理環(huán)境糾紛案件。最后，環(huán)境訴訟案件大多涉及水、土壤、大氣等因素，審理之前需要由相關(guān)專家對(duì)污染狀況做出專業(yè)鑒定，一方面鑒定造成環(huán)境污染的原因，另一方面鑒定污染產(chǎn)生的危害。實(shí)際上，環(huán)境污染危害以隱性為主，例如生態(tài)權(quán)益損害、子孫后代的環(huán)境權(quán)益損失等，這些危害并不能直接估量所得，一般要么由國外評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，要么由國內(nèi)的知名研究所進(jìn)行評(píng)估，而這兩種方式均需要耗費(fèi)大量財(cái)力。此外，有時(shí)也難免受到其他因素的干擾，因而最終的鑒定結(jié)論是否具有權(quán)威性也就不容易判斷。

2.非訴糾紛解決機(jī)制方面

第一，非訴糾紛解決機(jī)制公正性有待提高。③趙銀翠、楊建順：《行政過程中的民事糾紛解決機(jī)制研究》，《法學(xué)家》2009年第3期，第148—155頁。目前，我國非訴糾紛解決機(jī)制尚處于發(fā)展初期，公眾對(duì)其認(rèn)可度和接受度普遍還不高。理論上，當(dāng)事人雙方或平等協(xié)商或由第三人居中調(diào)解，以達(dá)到雙方利益均衡為原則，最終選擇一個(gè)雙方都能接受、沒有異議的方案。實(shí)踐上，如何對(duì)第三人與當(dāng)事人的行為進(jìn)行約束均沒有法律依據(jù)和法定程序用以遵循，最終協(xié)商結(jié)果的公正性就很難有效保證。同時(shí)，最終結(jié)果的公平和公正也會(huì)受到第三方調(diào)解人員個(gè)人綜合素養(yǎng)的影響。不同的調(diào)解人員，其工作能力、道德水平、法律知識(shí)以及價(jià)值觀等各不相同，不排除個(gè)別第三方調(diào)解人員因利益誘惑產(chǎn)生腐敗行為，進(jìn)而造成所謂的第三方事實(shí)上不能保持中立地位，影響到了結(jié)果的客觀與公正。

第二，環(huán)境仲裁制度尚未真正建立。環(huán)境仲裁主要是指因環(huán)境問題產(chǎn)生糾紛的當(dāng)事人雙方將先前商定好的協(xié)議提交給仲裁機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行仲裁。仲裁的首要原則是當(dāng)事人的自愿，且當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與仲裁機(jī)構(gòu)成員之間均建立了平等的信任關(guān)系。仲裁庭一般由3人或3人以上的奇數(shù)組成，當(dāng)事人雙方可以分別推薦1人作為普通仲裁員，首席仲裁員一般由雙方共同舉薦，或者由仲裁委員會(huì)自行選定。仲裁庭依據(jù)法定程序，在充分掌握案件細(xì)節(jié)事實(shí)的基礎(chǔ)上對(duì)糾紛予以仲裁，以達(dá)到解決問題的目的。事實(shí)上，我國的仲裁制度尚處于起步階段，以仲裁形式處理問題的案件并不多，這種非訴方式并未成為當(dāng)事人解決糾紛的首要方式。顯然，這種非訴方式的優(yōu)勢和特點(diǎn)并未在我國環(huán)境糾紛案件調(diào)處中充分體現(xiàn)，但卻在國外得到廣泛采用。究其原因，我國尚未大范圍成立專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)，也未制定相應(yīng)配套的法律法規(guī)，新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境仲裁法律地位的規(guī)定也比較模糊。甚至《仲裁法》中也未明確說明環(huán)境糾紛解決是否可以采取仲裁方式，處于既未肯定也未否定的狀態(tài)。

第三，與訴訟機(jī)制之間“條塊分割”。我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制建立在非訴與訴訟方式的基礎(chǔ)之上，非訴解決方式存在的重要意義之一就是對(duì)環(huán)境糾紛訴訟制度的補(bǔ)充和完善。然而，非訴糾紛解決制度目前還存在諸多不完善的地方，這一方面限制了非訴機(jī)制的功能發(fā)揮，另一方面導(dǎo)致其與訴訟機(jī)制銜接不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生。尤其是雙方當(dāng)事人能力與地位的差異和相關(guān)法律法規(guī)的不足導(dǎo)致環(huán)境糾紛調(diào)解失敗的概率更大。通常情況下，調(diào)解失敗后當(dāng)事人會(huì)選擇向法院提起訴訟，從而使非訴機(jī)制與訴訟機(jī)制之間的“條塊分割”狀態(tài)間接影響環(huán)境糾紛解決的效率和效果。

（二）發(fā)展趨勢分析

1.司法改革與環(huán)境糾紛解決機(jī)制

世界上一些國家正在醞釀著大規(guī)模的民事司法改革，這些國家都在試圖為保障民眾“接近正義”而付出努力。在我國司法改革也促使我們邁向一個(gè)多元化糾紛解決的新時(shí)代，這對(duì)化解環(huán)境糾紛具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，環(huán)境糾紛非訴解決機(jī)制正處于不斷完善的過程中，并有望發(fā)展為解決環(huán)境類案件的主要方式。毋庸置疑，具有理性思維方式的公民會(huì)在法律提供的糾紛解決方式中，充分結(jié)合自身需求選擇最佳的解決途徑。如此，不僅有助于民事糾紛案件的分流工作和訴訟壓力的減緩，而且有利于進(jìn)一步提升和優(yōu)化我國司法資源的配置效率。以仲裁、調(diào)解以及談判等為代表的非訴方式不僅有益于保護(hù)當(dāng)事人的隱私，而且可以在很大程度上簡化環(huán)境糾紛的處理程序，直接為當(dāng)事人節(jié)省大量的時(shí)間與金錢成本。

第二，訴訟方式的優(yōu)勢明顯。首先，訴訟方式有國家公權(quán)力作為強(qiáng)大后盾，有利于最大限度地實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人雙方之間的平等；而非訴訟方式不具有法律上的優(yōu)先效力，如果合同中約定了仲裁作為糾紛解決方式時(shí)，表示放棄了選擇訴訟方式，兩者不能同時(shí)約定。其次，訴訟的公正性更高，如果糾紛雙方能力差距較大，仲裁員的中立性和客觀性可能會(huì)受到影響，而訴訟方式基本可以克服類似問題。最后，如果爭議的問題屬于公益性質(zhì)，當(dāng)事人通常更希望通過公開審理的方式呼吁社會(huì)公眾參與進(jìn)來，而仲裁方式的保密性難以滿足此要求。目前，除了部分要求保密的案件外，大多數(shù)案件都是公開審理的，這不僅有利于獲得大眾關(guān)注和輿論支持，而且可以間接與審判人員產(chǎn)生情感共鳴，進(jìn)而提高勝訴概率。

第三，訴訟與非訴方式相互促進(jìn)。一方面，訴訟機(jī)制的不斷完善有利于提高公民的信任度，某種程度上也是對(duì)非訴機(jī)制的一種促進(jìn)。訴訟和非訴訟方式并非是一種對(duì)立關(guān)系，雙方當(dāng)事人選擇通過協(xié)商解決問題的原因并不僅僅是考慮到訴訟的缺點(diǎn)，訴訟的權(quán)威性使得自行協(xié)商解決成為訴訟之前首先考慮的較佳選擇。這充分說明，訴訟機(jī)制的逐步完善過程也是對(duì)非訴機(jī)制的持續(xù)促進(jìn)過程。另一方面，非訴機(jī)制的完善促動(dòng)訴訟機(jī)制的改革，從而使得訴訟機(jī)制的發(fā)展空間更大、更廣。

2.經(jīng)濟(jì)全球化與環(huán)境糾紛解決機(jī)制

環(huán)境問題的全球化趨勢和環(huán)境事務(wù)的國際化傾向強(qiáng)化了各國之間的互動(dòng)交流與學(xué)習(xí)借鑒，國際范圍內(nèi)環(huán)境糾紛解決機(jī)制的完善最終將殊途同歸。當(dāng)某國境內(nèi)出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，有可能就破壞了整個(gè)地球的生態(tài)鏈，從而導(dǎo)致全球的生態(tài)環(huán)境都遭到破壞，如近年愈演愈烈的溫室效應(yīng)、全球氣候變暖以及海平面上升等問題。這充分說明，不管哪個(gè)國家在面對(duì)國際性的生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，都應(yīng)該相互合作、相互借鑒，保持連續(xù)的溝通和反饋，最終形成的環(huán)境糾紛解決機(jī)制一定是國際認(rèn)可并趨于一致的，因?yàn)檫@是全球各國共同努力的結(jié)果。例如，全球推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)共識(shí)的達(dá)成。

一方面，從20世紀(jì)70年代開始，國際法的分支學(xué)科（國際環(huán)境法）開始出現(xiàn)并在全球范圍內(nèi)迅速發(fā)展。生態(tài)環(huán)境問題引起了全世界的廣泛關(guān)注，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國際公約不斷出現(xiàn)，環(huán)保類社會(huì)組織陸續(xù)成立，國與國之間的糾紛解決方式呈現(xiàn)出多樣化趨勢。例如，國際上對(duì)仲裁這種非訴解決方式的使用頻率相對(duì)較高。另一方面，國家與國家之間的貿(mào)易合作、商業(yè)交流以及司法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的交流等行為，促進(jìn)了環(huán)境糾紛解決機(jī)制的融合與發(fā)展。在“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”的新時(shí)代，中國作為發(fā)展中國家的典型代表，關(guān)于環(huán)境糾紛解決機(jī)制的完善和創(chuàng)新需要借鑒先進(jìn)國家的成功經(jīng)驗(yàn)及做法。

3.科技進(jìn)步與環(huán)境糾紛解決機(jī)制

歷史上糾紛的解決方式隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高以及經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展而不斷發(fā)展，逐步地向高級(jí)和文明進(jìn)化。時(shí)至今日，科學(xué)發(fā)展、數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域遵循的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。這表明，我們應(yīng)該重視科技力量，尤其是現(xiàn)代科技與環(huán)境保護(hù)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的交叉融合，比較典型的是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在環(huán)境糾紛解決過程中的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用。

一方面，依托網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行媒介傳輸?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起和計(jì)算機(jī)的普及，以及大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)在司法實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用，使得網(wǎng)絡(luò)科技在糾紛解決中發(fā)揮了重要作用。例如生態(tài)環(huán)境類案件的證據(jù)收集、文書送達(dá)等都可以通過網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行操作，相關(guān)證人只需要通過視頻會(huì)議就能出庭、法院可通過郵件向當(dāng)事人送達(dá)判決文書、案件的材料保存可以通過電子存儲(chǔ)方式完成。總之，現(xiàn)代科技的應(yīng)用提高了司法資源的配置效率以及環(huán)境糾紛的處理效率。

另一方面，依托網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的環(huán)境糾紛解決機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)被當(dāng)作一個(gè)虛擬卻又真實(shí)的平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)衍生出了網(wǎng)上糾紛解決方式，如電子法庭。不論是哪種方式，網(wǎng)絡(luò)都在糾紛解決的過程中發(fā)揮了不可替代的作用，并非只是簡單的數(shù)據(jù)傳送，還擴(kuò)展了解決方式選擇的空間。在這方面處于領(lǐng)先水平的主要國家——新加坡，其司法部門率先適用了一種線上調(diào)解系統(tǒng)，主要通過網(wǎng)絡(luò)手段來滿足個(gè)人的糾紛解決需要。隨后，美國、加拿大以及馬來西亞等國家借鑒這一做法，相繼成立了網(wǎng)絡(luò)糾紛解決機(jī)構(gòu)，且大部分應(yīng)用在電子商務(wù)等與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的領(lǐng)域。但這幾個(gè)領(lǐng)域只是起點(diǎn)和開始，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境糾紛所涉及的范圍較大、情況也相對(duì)復(fù)雜，后續(xù)將應(yīng)用至更多的領(lǐng)域。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境糾紛解決機(jī)制優(yōu)化路徑

在我國新型城鎮(zhèn)化的背景之下所產(chǎn)生的環(huán)境糾紛有其自身特殊性和復(fù)雜性?；诖耍疚脑趯?duì)中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境糾紛的產(chǎn)生原因、解決機(jī)制現(xiàn)狀及其困境、發(fā)展趨勢等方面展開分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)行相關(guān)國家政策、法律法規(guī)，從健全環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境訴訟配套設(shè)施、環(huán)境糾紛仲裁制度以及注重環(huán)境糾紛非訴解決機(jī)制與訴訟解決機(jī)制的有效銜接等四個(gè)方面提出建議。具體如下：

（一）健全環(huán)境公益訴訟制度

1.重新厘定環(huán)境公益訴訟主體資格

當(dāng)前，新《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條款中關(guān)于適格原告的界定僅為環(huán)保公益組織，這無疑會(huì)在一定程度上制約我國環(huán)境公益訴訟制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，關(guān)于擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體資格范圍的議題就極具現(xiàn)實(shí)意義，如公民、檢察機(jī)關(guān)等都應(yīng)被規(guī)定為適格主體。①郭紅燕、王華：《我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀與改進(jìn)建議》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第24期，第44—48頁。

第一，公民應(yīng)被規(guī)定為環(huán)境公益訴訟適格主體。不少學(xué)者對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為原因在于如果公民被允許為適格主體，那么為維護(hù)自身利益可能產(chǎn)生濫訴等行為，消耗國家司法資源。對(duì)此觀點(diǎn)，以下從三個(gè)方面進(jìn)行闡述。首先，進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的成本較高，公民會(huì)在維護(hù)利益與承擔(dān)費(fèi)用之間權(quán)衡，一般不會(huì)出現(xiàn)濫訴行為；其次，當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)益真正受到威脅時(shí)，如果連主體資格都未被賦予，如何有資格、有途徑得到救濟(jì)？無法自救的情況下，或許還可以向本身具有主體資格的環(huán)境公益組織求助？但是，無法保證環(huán)境公益組織一定有能力提起環(huán)境公益訴訟，或是即便有能力但可能選擇不行使其權(quán)利，如此，公民獲取救濟(jì)的渠道受到影響。最后，將公民囊括在主體范圍之內(nèi)，其實(shí)是實(shí)現(xiàn)了環(huán)境私益和公益的雙贏。環(huán)境利益不僅關(guān)涉整個(gè)社會(huì)面的環(huán)境利益，而且也涉及個(gè)人的環(huán)境利益，公民對(duì)其環(huán)境私益的維護(hù)實(shí)際上也是在保護(hù)環(huán)境公益。

第二，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)被規(guī)定為環(huán)境公益訴訟適格主體。立足于中國特色社會(huì)主義制度實(shí)際，檢察機(jī)關(guān)通常扮演著社會(huì)公益角色，與生俱來具有公平公正的價(jià)值屬性。除此之外，檢察機(jī)關(guān)在人力、財(cái)力、技術(shù)等方面均處于中國司法實(shí)務(wù)的領(lǐng)先水平，其雄厚的基礎(chǔ)保障足以支撐作為適格主體的原告地位。檢察機(jī)關(guān)主體資格賦予有不少國外的成功經(jīng)驗(yàn)可供參考，國內(nèi)也有不少關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟相關(guān)案件可資借鑒，綜合來看具備了相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2.完善相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟程序

第一，試行舉證責(zé)任區(qū)別化原則。公民、檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保公益組織三者相比，舉證能力存在著明顯差距。當(dāng)公民個(gè)人和環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟的原告時(shí)，不管是舉證經(jīng)驗(yàn)還是舉證條件均存在一定困難，建議被告成為舉證責(zé)任主體。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告時(shí)，考慮其舉證能力不亞于被告的舉證能力，舉證可遵循傳統(tǒng)訴訟的“原告承擔(dān)舉證責(zé)任”原則，盡可能地保證原告和被告訴訟地位的相對(duì)平等。

第二，管轄上采取選擇模式。一般類型的訴訟在管轄地的選擇上基本遵循“原告就被告”原則，環(huán)境公益訴訟的被告一般是一些大型排污企業(yè)或事業(yè)單位，這類企事業(yè)單位通常是地方政府稅收的重要來源，在利益誘惑之下極易導(dǎo)致地方本位主義。由此，建議管轄地的選擇問題上主要考慮原告需求因素，或者由上級(jí)法院指定管轄，盡可能地避免“原告就被告”的狀況。

第三，適當(dāng)延長環(huán)境公益訴訟的訴訟時(shí)效。新《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條款明確規(guī)定，有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效是三年。環(huán)境問題如大氣污染、水污染、土壤污染等一般都具有一定的滯后性，以大氣污染為例，近幾年的霧霾污染問題備受關(guān)注，其對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的危害可能無法在第一時(shí)間表現(xiàn)出來，其危害的暴露有一定的時(shí)間滯后。而法定訴訟時(shí)效是以當(dāng)事人知道或是應(yīng)當(dāng)?shù)乐乐掌鹱鳛橛?jì)算開始日，難以及時(shí)有效地避免訴訟時(shí)效失效問題的出現(xiàn)，建議適當(dāng)?shù)匮娱L訴訟時(shí)效，或是通過創(chuàng)新訴訟時(shí)效的具體計(jì)算方法等方式間接延長訴訟時(shí)效。

（二）健全環(huán)境訴訟配套設(shè)施

1.進(jìn)一步優(yōu)化審判職能

根據(jù)《人民法院組織法》中關(guān)于“中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭以及經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他庭”的規(guī)定，我們認(rèn)為，中級(jí)人民法院可按照各自現(xiàn)實(shí)需求自行設(shè)置其他庭，這無疑為環(huán)保審判庭的進(jìn)一步設(shè)立奠定了法律基礎(chǔ)，這里僅限于各中級(jí)人民法院，不包括基層法院。原因在于，環(huán)境司法審判過程中會(huì)涉及一系列專業(yè)化的技術(shù)性問題，而且相較于刑事、民事、經(jīng)濟(jì)案件，環(huán)境訴訟類案件的數(shù)量偏少。如果環(huán)保法庭的設(shè)置權(quán)下放到基層，就很難保證案件數(shù)量，容易造成環(huán)保法庭空置，在很大程度上浪費(fèi)國家司法資源。如果實(shí)際運(yùn)行中認(rèn)為中級(jí)人民法院的審級(jí)較高，可具體情況具體對(duì)待，指定某一基層法院，賦予其集中審理區(qū)域內(nèi)案件的權(quán)利。目前，有的環(huán)保法庭開始對(duì)民事、行政以及刑事案件的傳統(tǒng)分類方法提出質(zhì)疑，主張實(shí)施“三合一”或“四合一”的新型審判模式。國內(nèi)環(huán)保法庭設(shè)置水平處于領(lǐng)先地位的有無錫等地，其主要試行的是“四合一”模式。就我國當(dāng)前司法實(shí)踐而言，“四合一”模式的普及尚有較大難度，“三合一”模式可行性較高。環(huán)境資源類案件的主要特征是“結(jié)果導(dǎo)向”，一庭審理有利于集中管轄同質(zhì)案件、規(guī)范審判標(biāo)準(zhǔn)、確定裁量尺度，從而促進(jìn)法官專業(yè)審判素質(zhì)的提升和案件審理質(zhì)量的提高。

2.推動(dòng)環(huán)境律師的專門化

當(dāng)前，國內(nèi)大多數(shù)律師機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境糾紛類案件的重視程度還不夠，直接導(dǎo)致專門處理環(huán)境糾紛案件的律師數(shù)量非常少，較為專業(yè)的環(huán)境律師組織也尚未成立。因此，可考慮從提高實(shí)習(xí)律師的環(huán)境法律意識(shí)著手，加強(qiáng)其對(duì)環(huán)境糾紛案件的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以深化律師行業(yè)的環(huán)境法治理念；此外，還可以鼓勵(lì)支持律師主動(dòng)接觸相關(guān)環(huán)境糾紛案件，積累環(huán)境糾紛案件的處理經(jīng)驗(yàn)，律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織有義務(wù)、有必要為鼓勵(lì)律師從事環(huán)境訴訟盡可能地提供平臺(tái)支持和資源共享。除此之外，深化環(huán)境意識(shí)的根本在于法學(xué)教育，將環(huán)境法學(xué)課程納入大學(xué)教育體系，才能培養(yǎng)出更加專業(yè)化的法律人才。事實(shí)上，教育部也曾提出增加法學(xué)核心課程的設(shè)置，借鑒刑法、民商法等課程的設(shè)置，將環(huán)境法也納入必修課程范圍。然而，落實(shí)到各學(xué)校層面，環(huán)境法學(xué)類相關(guān)課程的重要程度不盡相同，大部分學(xué)校將環(huán)境法學(xué)設(shè)置為選修課，畢業(yè)生尤其是法學(xué)畢業(yè)生難以全面深刻地學(xué)習(xí)環(huán)境法。環(huán)境訴訟人才培養(yǎng)的先決條件是更多的學(xué)生選擇從事律師職業(yè)并實(shí)際接觸環(huán)境訴訟案件。因此，中國環(huán)境法學(xué)教育亟待加強(qiáng)和深化。

3.整頓當(dāng)前的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)

歷史上造成環(huán)境污染的原因有很多、也很復(fù)雜，例如大氣污染與土壤污染的成因不同，涉及環(huán)境學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)以及化學(xué)等諸多學(xué)科，這無疑會(huì)對(duì)評(píng)估環(huán)境污染成因的專業(yè)機(jī)構(gòu)造成挑戰(zhàn)。①陳兵：《建立農(nóng)村環(huán)境ADR 非訴訟機(jī)制探索》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015 年第5 期，第140—147頁。目前，我國雖然成立了不少專業(yè)且專門的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，但相關(guān)部門或組織機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境污染損害成因的鑒定結(jié)論往往難以達(dá)成一致。原因在于，污染成因技術(shù)鑒定的方法和標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)一，不同部門或不同機(jī)構(gòu)大都是按照自身的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，鑒定結(jié)論的差異化可能妨礙環(huán)境糾紛的順利解決。此外，糾紛案件的解決與否最終要看當(dāng)事人各方是否認(rèn)同污染損害賠償?shù)木唧w數(shù)額，關(guān)于數(shù)額的評(píng)估，各地通常采取第三方介入的辦法，即委托相關(guān)的行政主管部門、物價(jià)部門或者有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，這樣的評(píng)估結(jié)果在一定程度上權(quán)威性不足。因此，環(huán)境糾紛的妥善處理應(yīng)建立在機(jī)構(gòu)完善的基礎(chǔ)之上，如成立相對(duì)專業(yè)的環(huán)境糾紛成因和損害鑒定機(jī)構(gòu)。國家環(huán)保部門應(yīng)該進(jìn)一步嚴(yán)格專業(yè)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格和程序，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立資格、設(shè)立程序，相關(guān)從業(yè)人員的資質(zhì)、學(xué)歷等要求。

（三）健全環(huán)境糾紛仲裁制度

現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)環(huán)境糾紛仲裁條款的規(guī)定并不明確，新《環(huán)境保護(hù)法》中也沒有規(guī)定仲裁是處理環(huán)境糾紛案件的一種必經(jīng)程序。從理論上而言，仲裁應(yīng)該是一種合理且有效的解決途徑；而在實(shí)踐中，這種解決方式的實(shí)施缺乏法律依據(jù)，仲裁的作用難以有效發(fā)揮。建議從兩個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行仲裁制度予以補(bǔ)充。②李慶保：《完善我國多元環(huán)境糾紛解決機(jī)制的思考》，《河北法學(xué)》2010年第9期，第47—54頁。

1.組建環(huán)境仲裁委員會(huì)

《仲裁法》第二條將仲裁界定為“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛”。對(duì)此，部分地區(qū)的仲裁機(jī)構(gòu)認(rèn)為環(huán)境糾紛嚴(yán)格意義上不能納入可仲裁的范圍，因此拒絕仲裁環(huán)境糾紛案件。學(xué)界對(duì)環(huán)境糾紛是否屬于可仲裁事項(xiàng)尚存在諸多爭議，很多環(huán)境糾紛案件不能采取仲裁形式進(jìn)行裁決。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問題，建議成立類似于國際貿(mào)易仲裁委員會(huì)之類的專門機(jī)構(gòu)，且該機(jī)構(gòu)與行政部門相互獨(dú)立、不存在隸屬關(guān)系，由該第三方組織對(duì)環(huán)境糾紛案件進(jìn)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一裁決。

2.構(gòu)建仲裁員選任制度

環(huán)境仲裁委員會(huì)成立后，還需要對(duì)其成員資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格篩查。首先，應(yīng)盡可能地選擇有環(huán)保行政機(jī)關(guān)、高等院校環(huán)境法學(xué)和社會(huì)學(xué)專業(yè)、環(huán)境科研院所等學(xué)習(xí)或工作經(jīng)歷的高水平且責(zé)任心強(qiáng)的人員，讓這些優(yōu)秀人員壯大環(huán)境糾紛仲裁員隊(duì)伍，進(jìn)而為環(huán)境糾紛順利、高效仲裁提供學(xué)科專業(yè)支持、理論基礎(chǔ)以及經(jīng)驗(yàn)保障。其次，人員選擇的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與環(huán)境糾紛的特點(diǎn)相協(xié)調(diào)，不同的人員有不同的專長，將專長應(yīng)用到實(shí)際案件中去，以此確定環(huán)境糾紛仲裁委員會(huì)人員名單。仲裁一般為一局終裁，環(huán)境仲裁的結(jié)果取決于相關(guān)仲裁人員對(duì)案件具體事實(shí)的綜合研判和運(yùn)用法律法規(guī)的準(zhǔn)確性。業(yè)務(wù)素質(zhì)高的仲裁員其仲裁水平相對(duì)較高，容易使雙方當(dāng)事人認(rèn)可仲裁結(jié)果。

（四）注重環(huán)境糾紛非訴解決機(jī)制與訴訟解決機(jī)制的有效銜接

現(xiàn)階段，我國環(huán)境糾紛解決方式主要包括訴訟與非訴訟兩種，二者其實(shí)并非對(duì)立關(guān)系，而是既有分工又有合作。就目前情況來看，二者分工合作的密切程度還有很大的提升空間，統(tǒng)一并且規(guī)范的處理程序尚未形成，難以滿足有效解決環(huán)境糾紛的需要。實(shí)際上需要非訴解決機(jī)制與訴訟解決機(jī)制各司其職、相互合作，才能建立真正意義上兼具分工協(xié)作和合理高效的糾紛解決機(jī)制，進(jìn)一步形成一個(gè)全新的高效的環(huán)境糾紛解決系統(tǒng)。

1.非訴解決機(jī)制處理結(jié)果的法律效力銜接

非訴訟糾紛解決方式有調(diào)解、和解等，但這些非訴方式的法律效力不具備強(qiáng)制性，是一種基于雙方自愿達(dá)成的共識(shí)。雙方當(dāng)事人在達(dá)成調(diào)解或和解協(xié)議后，如果掌握了新的證據(jù)或是發(fā)現(xiàn)了新的突破點(diǎn)也可能推翻原先的結(jié)果重新提起訴訟，那么之前的調(diào)解、和解協(xié)議就失去其原有意義。此外，調(diào)解、和解結(jié)果本身并不具有法律意義上的強(qiáng)制執(zhí)行力，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)難以執(zhí)行、執(zhí)行受阻等情況，導(dǎo)致其解決環(huán)境糾紛的作用難以有效發(fā)揮。因此，建議在不違背司法終局性原則這一基礎(chǔ)上，盡可能地提高環(huán)境糾紛非訴解決機(jī)制的法律效力和強(qiáng)制力。

2.明確非訴糾紛解決先行制度

訴訟解決與非訴訟解決本身并不存在先后次序，由當(dāng)事人雙方確定直接采取訴訟解決方式或者先采取非訴訟解決方式。建議可以借鑒確權(quán)性案件的復(fù)議前置程序設(shè)立非訴先行制度，將非訴糾紛解決機(jī)制上升為法律層面解決環(huán)境糾紛的必需前置程序。一方面形成一套規(guī)范的制度體系和法律程序，肯定非訴訟方式的法律權(quán)威性；另一方面為這兩種機(jī)制的均衡對(duì)接提供法律依據(jù)，盡可能地使非訴和訴訟兩種方式發(fā)揮各自最大的作用。通過這兩種方式的相互合作與相互借鑒，環(huán)境糾紛非訴訟解決方式的應(yīng)用將更加廣泛，面臨的平臺(tái)也將更加廣闊。如果有相關(guān)環(huán)境糾紛案件的發(fā)生，當(dāng)事人對(duì)于方式選擇也會(huì)有較為清晰的判斷，最終將有利于矛盾的快速化解和糾紛的順利解決。

五、余論

本研究以我國新型城鎮(zhèn)化背景下的環(huán)境糾紛解決機(jī)制為研究對(duì)象，首先在梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)我國當(dāng)前環(huán)境糾紛的產(chǎn)生原因及其解決機(jī)制現(xiàn)狀進(jìn)行分析。然后，對(duì)我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制現(xiàn)存的問題展開了探討，并就環(huán)境糾紛解決機(jī)制未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行了展望。最后，提出了新時(shí)代中國新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境糾紛解決機(jī)制的完善路徑，即環(huán)境公益訴訟制度的完善、環(huán)境訴訟配套設(shè)施的完善、環(huán)境糾紛仲裁制度的完善以及注重環(huán)境糾紛非訴解決機(jī)制與訴訟解決機(jī)制的有效銜接。本文以中國新型城鎮(zhèn)化、環(huán)境糾紛及其解決機(jī)制為切入點(diǎn)，探究我國當(dāng)前環(huán)境糾紛的主要解決方式，有利于進(jìn)一步加快完善相關(guān)法律體系的建設(shè)進(jìn)程。環(huán)境糾紛的解決順利與否直接關(guān)系到我國推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生的長遠(yuǎn)大計(jì)，本研究在對(duì)我國環(huán)境糾紛解決機(jī)制現(xiàn)存問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了新型城鎮(zhèn)化背景下環(huán)境糾紛解決機(jī)制的發(fā)展趨勢和優(yōu)化路徑，旨在后續(xù)環(huán)境糾紛相關(guān)研究的深入開展提供理論支持。