嵌入式監(jiān)督: 提升村級小微權(quán)力監(jiān)督效能的機制創(chuàng)新
——基于浙江省A縣的實踐考察

劉艷云,葉海濤

(1.浙江生態(tài)文明干部學(xué)院 教務(wù)處,浙江 湖州 313005;2.上海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,上海 200444)

村級小微權(quán)力是村級組織和村干部依法依規(guī)被賦予的鄉(xiāng)村各種資源的管理服務(wù)的權(quán)力。盡管村干部官小權(quán)微,但是卻直接關(guān)乎群眾切身利益,影響黨在基層的執(zhí)政形象和根基。進入新時代,隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的深入實施,村級公共事務(wù)日益復(fù)雜化和多元化,鄉(xiāng)村微腐敗和不正之風(fēng)呈現(xiàn)出了一些新的表征,村級小微權(quán)力監(jiān)督也成為黨和國家監(jiān)察體制向基層延伸的重點和難點,必須引起高度重視。當(dāng)前,在村級小微權(quán)力監(jiān)督工作中還存在幾個方面困境。

一、村級小微權(quán)力監(jiān)督存在的問題

(一)村務(wù)監(jiān)督委員會制度存在原生性的實踐困境

村務(wù)監(jiān)督委員會制度作為一項基層民主制度創(chuàng)新,自2004年誕生以來在實踐中經(jīng)過不斷調(diào)整和完善,在推動鄉(xiāng)村自治發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。但不可否認(rèn),隨著農(nóng)村社會的變革和監(jiān)督環(huán)境的變化,當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督委員會制度依然存在一些局限性問題。一方面,監(jiān)督權(quán)責(zé)與管理、決策職能定位不清導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督精準(zhǔn)度不足。盡管在制度設(shè)計上強調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會的程序監(jiān)督和村務(wù)管理決策的界限區(qū)別,但是目前在實際工作中,村務(wù)監(jiān)督委員會并沒有置身于管理和決策活動之外,而是直接參與村務(wù)決策管理全過程,絕大多數(shù)村務(wù)監(jiān)督委員會在實際運作中成為村兩委班子決策和管理力量的延伸和拓展,被統(tǒng)一安排承擔(dān)著具體的村務(wù)管理工作。另一方面,監(jiān)督和管理主體和對象的 “同體化”現(xiàn)象導(dǎo)致監(jiān)督效果乏力。按照2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》和《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程》,村務(wù)監(jiān)督委員會主任一般由村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任。然而在實際工作中,村黨組班子成員承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)、管理和決策參與權(quán)的具體工作,這意味著其角色既是運動員又是裁判員,這種管理和監(jiān)督“同體化”問題必然導(dǎo)致同級監(jiān)督動力不足,實效不明顯[1]。

(二)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的村級小微權(quán)力腐敗問題存在新的監(jiān)督盲區(qū)

行政村是我國最基層的建制單位,也是黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。鄉(xiāng)村振興作為新時代推動農(nóng)村發(fā)展的國家戰(zhàn)略部署,國家各項優(yōu)惠政策和專項資金支持勢必更向農(nóng)村傾斜,農(nóng)村小微權(quán)力主體會掌握各項惠農(nóng)政策和經(jīng)手管理大量的資金。農(nóng)村小微權(quán)力的腐敗也呈現(xiàn)出一些新的特點,如 “村支書成為鄉(xiāng)村腐敗的主體”“村兩委群體性腐敗”等現(xiàn)象頻發(fā)。能否有效防控農(nóng)村小微權(quán)力腐敗直接影響黨在基層的執(zhí)政根基和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)。為此,2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出,“推行村級小微權(quán)力清單制度,加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度。嚴(yán)厲整治惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問題。”[2]這是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理,推動鄉(xiāng)村振興的重要突破口和關(guān)鍵點。

(三)“一肩挑”政策的實施影響基層全過程人民民主的發(fā)展空間

黨的二十大報告指出,全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性。基層民主是實踐全過程人民民主的重要場域。要 “健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制,加強基層組織建設(shè),完善基層直接民主制度體系和工作體系,增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效。”[3]因此,如何全面把握基層民主與全過程人民民主的內(nèi)在邏輯與發(fā)展機理,積極探索、創(chuàng)新和豐富農(nóng)村基層民主實踐,充分發(fā)揮基層民主制度活力推進鄉(xiāng)村自治,這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重點。黨的十九大以來中央系列文件中提出了村級組織負責(zé)人“一肩挑”的政策要求,并且用 “應(yīng)當(dāng)” “全面推行”等詞眼來規(guī)定 “一肩挑”政策的落實。從政策實施來看, “一肩挑”政策是健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo),推進村民自治制度創(chuàng)新的重要改革,也是推進全過程人民民主基層發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。然而,“一肩挑”制度意味著村級權(quán)力更加集中,村級公共權(quán)力和資源集中在身兼數(shù)職的村干部手中,而且農(nóng)村富人通過選舉進入村干部隊伍已經(jīng)成為較為普遍的現(xiàn)實,這些人從經(jīng)濟精英轉(zhuǎn)化為權(quán)力精英,他們兼具基層權(quán)力和家族宗族勢力,在村級事務(wù)管理和決策中比一般組織的抱團性和控制性更強,村級小微權(quán)力運行可能存在新的漏洞和腐敗隱患,同時村級權(quán)力集中也可能會影響全過程人民民主的鄉(xiāng)村場域發(fā)展空間,導(dǎo)致基層民主自治失衡。

二、嵌入式監(jiān)督:優(yōu)化村級小微權(quán)力監(jiān)督的一種機制創(chuàng)新

自1982年開始,《黨章》就明確規(guī)定,中央紀(jì)委可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員。黨的十八大以來,黨和國家深化推動國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。2014年十八屆中央紀(jì)委第三次全會明確提出, “紀(jì)委派駐監(jiān)督要對黨和國家機關(guān)全覆蓋”。黨的十九大對黨和國家監(jiān)督體系做出了戰(zhàn)略性部署,黨的紀(jì)律檢查機關(guān)和國家監(jiān)察機關(guān)合署辦公,要求構(gòu)建 “黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋和權(quán)威高效”的監(jiān)督體系,把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來,增強監(jiān)督合力[4]。在全面深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的大背景下,需要重新思考基層民主監(jiān)督的地位、機制、功能和作用。特別是在理念上要形成既要發(fā)揮監(jiān)督防范和懲治的消極功能,更要發(fā)揮監(jiān)督在從業(yè)規(guī)范和糾偏方面的積極功能;在實踐形態(tài)上要真正把 “全鏈條、全方位、全覆蓋”落實于小微權(quán)力監(jiān)督中[5]。

在此基礎(chǔ)上,各地探索在深化紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)改革和派駐機構(gòu)改革中創(chuàng)新體制機制,整體推進了監(jiān)察制度轉(zhuǎn)化為全面從嚴(yán)治黨效能。紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的改革創(chuàng)新也帶動了理論研究的深入發(fā)展。其中,值得關(guān)注的一個現(xiàn)象是,隨著各地紀(jì)檢派駐制度的結(jié)構(gòu)性調(diào)試,各地開始把 “嵌入性”理論引入和應(yīng)用到權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域,通過在理念、組織、技術(shù)和制度等方面嵌入,系統(tǒng)化構(gòu)建推動監(jiān)督模式創(chuàng)新。從監(jiān)督體制機制改革來看, “嵌入式”監(jiān)督模式的創(chuàng)新是在全面從嚴(yán)治黨新形勢新任務(wù)下有力回應(yīng)了黨和國家戰(zhàn)略部署要求,提升權(quán)力監(jiān)督效能的重大改革創(chuàng)新。其嵌入的主體是紀(jì)委監(jiān)委機關(guān),被嵌入的對象是黨組織、黨員干部和公職人員的履職用權(quán)行為。其本質(zhì)要求在于,及時發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法行為和規(guī)范履職用權(quán)行為,這有效彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督的不足,實現(xiàn)了監(jiān)督的主動性,提升了監(jiān)督整體合力[6]。當(dāng)前,構(gòu)建科學(xué)的村級監(jiān)督體系是村級小微權(quán)力規(guī)范運行的關(guān)鍵之維,直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理模式的基本走向,以紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)為組織基礎(chǔ)的 “監(jiān)督下鄉(xiāng)”應(yīng)成為必然要求。

“嵌入性”理論最早由匈牙利政治經(jīng)濟學(xué)家卡爾·波蘭尼提出,是新經(jīng)濟社會學(xué)的一個研究范式。之后,美國社會學(xué)家馬克·格拉諾維特進一步發(fā)展了該理論,強調(diào)關(guān)系、文化、宗教等社會關(guān)系對經(jīng)濟行為的影響。當(dāng)前,國內(nèi)外研究者也從多個維度建構(gòu)了“嵌入性”理論框架。本文將以嵌入性理論作為分析框架,重點對浙江省A縣在村級小微權(quán)力監(jiān)督方面的實踐探索的嵌入性要素進行深度分析,進而豐富村級小微權(quán)力監(jiān)督的研究視角和對策思路。

三、案例引入:浙江省A 縣村級小微權(quán)力監(jiān)督的實踐探索

浙江省A 縣是“兩山”理念誕生地、中國美麗鄉(xiāng)村發(fā)源地,在推動鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村善治方面走在全國前列,特別是全面實施 “一肩挑”政策以來,A 縣不斷完善村級小微權(quán)力監(jiān)督管理,相關(guān)做法也取得了較好實效,具有典型的縣域研究價值。本文全面梳理了該縣優(yōu)化村級小微權(quán)力監(jiān)督的做法,主要有三個方面特點。

(一)總體思路一以貫之:以清廉鄉(xiāng)村建設(shè)強化監(jiān)督制度供給和執(zhí)行

A 縣是浙江省最早探索建設(shè)清廉鄉(xiāng)村的縣區(qū)之一,早在2017年10月就制定出臺了 《A 縣建設(shè)清廉鄉(xiāng)村的實施意見》。該意見明確把清廉建設(shè)的工作著力點放在村社一級,致力于建設(shè)規(guī)范有力、監(jiān)督有效、群眾有感、風(fēng)清氣正的鄉(xiāng)村,并提出要通過五到十年的努力,構(gòu)建一整套成熟完善的 “清廉鄉(xiāng)村”建設(shè)體系的目標(biāo)。2018年1月印發(fā)了 《清廉鄉(xiāng)村創(chuàng)建量化考評細則》,并每年根據(jù)實際情況修訂和完善量化考評細則。A 縣清廉鄉(xiāng)村建設(shè)的核心在于聚焦重點人、事、權(quán),立足防范廉政風(fēng)險,加強制度供給和監(jiān)督制度執(zhí)行。筆者以為該縣清廉鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。1.初探摸索期:主要表現(xiàn)為從構(gòu)想到機制建立的轉(zhuǎn)化。A 縣作為中國美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地,把優(yōu)化村級監(jiān)督、有效推進鄉(xiāng)村治理作為深入推進美麗鄉(xiāng)村迭代升級的重要內(nèi)容。2017年10 月印發(fā) 《A 縣建設(shè)清廉鄉(xiāng)村的實施意見》,并于2018年1月印發(fā) 《清廉鄉(xiāng)村創(chuàng)建量化考評細則》,全面開啟清廉鄉(xiāng)村建設(shè)。2018 年7 月,A 縣紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合發(fā)文 《關(guān)于成立 “村級廉情工作站”加強村級監(jiān)督工作的通知》,全縣209 個村(社區(qū))均建立了 “村級廉情工作站”,并制定了《A 縣村級廉情工作站管理辦法》,明確其管理體制、組織架構(gòu)和工作職責(zé)方式。村級廉情工作站實際上是推動國家監(jiān)察職能向基層延伸的載體創(chuàng)新,其目標(biāo)是推動形成 “橫向到邊、縱向到底”的監(jiān)督體系,從而發(fā)揮監(jiān)督的 “探頭”和 “前哨”功能。2018年11月,A 縣升級版的村級 “三務(wù)”公開平臺正式運行,為推進清廉鄉(xiāng)村建設(shè)提供了有效的技術(shù)支撐。

2.深化拓展期:主要表現(xiàn)為從監(jiān)督效能向治理效能轉(zhuǎn)化。2019年開始,A 縣重點強化村級三資規(guī)范管理,相繼制定出臺了《村級非生產(chǎn)性開支村級公務(wù)卡結(jié)算制度》《村務(wù)卡管理辦法》《規(guī)范村級工作餐支出管理制度》《規(guī)范村級組織勞務(wù)用工管理的實施意見》《規(guī)范村組集體資金存放管理意見》等。在推進清廉鄉(xiāng)村建設(shè)中,A縣始終堅持以“清廉正村八項要求”為統(tǒng)領(lǐng),推動社會治理重心向基層下移,將監(jiān)督職能嵌入鄉(xiāng)村治理事務(wù),推進鄉(xiāng)村治理更加有效。2020年4月,出臺了《關(guān)于深化清廉鄉(xiāng)村建設(shè)提升基層治理能力的實施意見》,明確了五大主要任務(wù),即:突出協(xié)同化,壓緊壓實主體責(zé)任;突出集成化,規(guī)范村級權(quán)力運行;突出立體化,完善村級監(jiān)督體系;突出精準(zhǔn)化,嚴(yán)查基層違紀(jì)違法問題;突出規(guī)范化,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作效能。通過縱深推進“黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、黨委書記第一責(zé)任、班子成員一崗雙責(zé)”,四責(zé)協(xié)同貫通融合鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察與基層群眾監(jiān)督力量,加強對基層權(quán)力運行的監(jiān)督制約,著力構(gòu)建基層治理新格局。

3.迭代升級期:主要表現(xiàn)為強化村級 “一把手”監(jiān)督管理。2020年浙江省全面推行 “一肩挑”制度,A 縣聚焦村級權(quán)力運行薄弱環(huán)節(jié),不斷摸索、深化、拓展清廉鄉(xiāng)村建設(shè),特別是更加強化村社“一把手”監(jiān)督管理。在制度建設(shè)上主要體現(xiàn)在四個方面:第一,推行 “一把手”“五不直接分管”制度。明確村(社區(qū))黨組織書記統(tǒng)籌管理村 (社區(qū))全面事務(wù),一般不直接分管人事、財務(wù)、工程項目、物資及服務(wù)采購、集體資產(chǎn)資源交易工作,相關(guān)工作由其他班子成員具體分管,逐步形成了“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡機制。第二,推行 “一把手”末位表態(tài)制度。村(社區(qū))兩委班子成員集體討論決定村級重大事項時,要求村 (社區(qū))黨組織書記在其他班子成員廣泛討論并充分發(fā)表意見后,方可發(fā)表個人意見。第三,推行村事鄉(xiāng)審制度。2020 年12 月,A縣紀(jì)委監(jiān)委督促指導(dǎo)相關(guān)職能部門出臺了 《村級重大事項預(yù)審制度》,制度規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)聯(lián)村(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)和組長需從提交事項是否合規(guī)合法,是否符合村(社)發(fā)展實際,是否符合群眾意愿這三個維度出發(fā),對村級重大事項進行嚴(yán)格審核,審核內(nèi)容包括村年度計劃、村民自治章程、村級財務(wù)預(yù)決算、村集體經(jīng)濟項目等村級八大類的重大事項,并在完成審核后反饋答復(fù)意見。第四,探索提級監(jiān)督制度。2021年,A 縣出臺了《關(guān)于新形勢下進一步加強村社區(qū)主職干部監(jiān)督管理的實施意見》,探索對部分 “明星村 (社區(qū))”、集體經(jīng)濟發(fā)達村、問題突出村(社區(qū))實行日常監(jiān)督“上提一級”。

(二)村務(wù)信息公開透明:以數(shù)字技術(shù)全過程監(jiān)督村級小微權(quán)力運行

A 縣早在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)初期就開始探索利用“美麗鄉(xiāng)村信息平臺”等形式推行 “三務(wù)”公開。2021年A 縣積極推進基層監(jiān)督數(shù)字化改革,重點建設(shè)小微權(quán)力全過程網(wǎng)上運行平臺、公開平臺、監(jiān)督一點通平臺,實現(xiàn)了村級 “三務(wù)”全領(lǐng)域、全方位、全透明公開,推動基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化向農(nóng)村和社區(qū)延伸,規(guī)范和約束小微權(quán)力,促進村級權(quán)力陽光運行。

1.全覆蓋推進。制定《A 縣村級“三務(wù)”公開目錄》,按照 “應(yīng)公開、盡公開”要求,圍繞村情概況、村務(wù)決策、工程項目、 “三資”管理、財務(wù)開支等11個方面,列明村級工程發(fā)包、低保救助、非生產(chǎn)性開支、村務(wù)卡結(jié)算、工作餐支出等公開內(nèi)容,并對公開時限和形式作了明確要求。此外,還將村級“三務(wù)”公開信息平臺建設(shè)范圍從188個行政村延伸到21 個社區(qū),實現(xiàn)了所有村 (社區(qū))全覆蓋,并利用縣級主流媒體,以及鎮(zhèn)村微信公眾號、村務(wù)公開欄等平臺,大力宣傳村級 “三務(wù)”公開目錄、平臺操作流程等內(nèi)容,堅持 “公開是常態(tài)、不公開是例外”原則,主動把群眾關(guān)注度最高、利益關(guān)系最密切的信息徹底公開。

2.全方位公開。推動公開平臺“指尖”化,依托手機APP,開發(fā)村級“三務(wù)”公開子平臺,在保持上傳方式和內(nèi)容不變的情況下,將電視端數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)換至手機APP 上,達到一次上傳、兩端利用的效果。建立“村務(wù)清”信息平臺,增設(shè)微信掃碼功能,在所有村(社區(qū))實現(xiàn) “三務(wù)” “碼上”公開全覆蓋。為確保群眾看得懂、能監(jiān)督、易參與,還針對不同的公開事項,綜合運用文字、表格、圖片、視頻等形式進行公開,同時創(chuàng)新專題公開模式,將主題黨日、工程項目、扶貧民生等內(nèi)容單設(shè)模塊,實行專項公開。在公開時限方面,始終堅持固定內(nèi)容長期公開、常規(guī)性工作定期公開、階段性工作逐步公開、臨時性工作隨時公開,確保公開的時效性、規(guī)范性。對時間跨度長、群眾關(guān)注度高的重大事項,嚴(yán)格落實事前公示計劃、事中公示進展、事后公示結(jié)果,確保全過程動態(tài)公開。

3.全閉環(huán)管理。建立健全公開流程體系,制定村級“三務(wù)”公開信息平臺信息員管理辦法和操作手冊,組建縣鄉(xiāng)村三級信息員隊伍,明確相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限,細化信息上傳、審核、發(fā)布操作流程,建立公開信息分類采集、逐級審核機制,確保村級“三務(wù)”公開嚴(yán)密規(guī)范、及時有效。在 “村務(wù)清”信息平臺上增設(shè)民情反映、政策咨詢、點題公開等模塊推行“民情分診”,對村民提出的意見建議和民生訴求事項實行分類管理,由村級組織落實人員限期辦理并向村民回復(fù),確保小事不出村、矛盾不上交。對于村民提問事項由專人負責(zé)查收、登記、交辦、回復(fù)。一般事項2個工作日內(nèi)辦理并回復(fù),特別緊急或復(fù)雜的事項可縮短或延長辦理時限。需延長辦理的,村 (社區(qū))管理員需在2個工作日內(nèi)提前告知提問人,延長時間一般不超過10個工作日。開通滿意度評價功能,對不滿意件由鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀(jì)委、監(jiān)察辦跟進督查。

4.全天候監(jiān)測。研發(fā)后臺實時監(jiān)測系統(tǒng),對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村 (社區(qū))的信息發(fā)布量、群眾關(guān)注度、問題回復(fù)及時率等情況進行實時監(jiān)督,定期發(fā)布村級“三務(wù)”公開分析報告,配套建立工作通報、督查整改、考核評價等機制,確保平臺長效運行。打破信息壁壘,向組織、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門開放后臺登錄權(quán)限,推行職能部門常態(tài)化監(jiān)管,在線實現(xiàn)對所有村 (社區(qū)) “三務(wù)”公開監(jiān)管。特別是重點圍繞低保救助、工程招標(biāo)、非生產(chǎn)性開支等微腐敗易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域,通過定期檢查、隨機抽查、專項督查等方式,在平臺上開展線上常態(tài)化監(jiān)管,及時發(fā)現(xiàn)問題,督促整改落實。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)紀(jì)委督查制度,通過信息公開平臺,隨時查看各村(社區(qū)) “三務(wù)”公開和問題反映情況,全面及時掌握面上整體情況和苗頭性、傾向性問題,精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)村級管理方面的問題和短板,進一步延伸監(jiān)督觸角、拓展問題線索來源。

(三)鄉(xiāng)村主體動力全面激發(fā):以基層監(jiān)督項目化管理破解監(jiān)督難題

2021年2月,A 縣開始探索清廉鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)新工作項目化管理,圍繞村級權(quán)力運行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問題,推出了基層政治生態(tài)評價體系建設(shè)、村級小微權(quán)力清單落實機制、村級議事協(xié)商機制建設(shè)、村級“三資”監(jiān)管體系建設(shè)、村級工程全程監(jiān)管模式、“三務(wù)”公開升級版打造、“一肩挑”背景下村社干部有效監(jiān)督、農(nóng)村基層公權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建、村級監(jiān)察工作聯(lián)絡(luò)站作用發(fā)揮等15 個創(chuàng)新項目內(nèi)容,并采用問題銷號、難題攻關(guān)、點題創(chuàng)新“三題”工作法,通過項目牽引來壓實責(zé)任、細化任務(wù)、統(tǒng)籌資源,依托項目驅(qū)動破解難點,推動形成一批管用的經(jīng)驗、可學(xué)的典型,取得了較好成效。2022年3月,A 縣持續(xù)深化推行基層監(jiān)督創(chuàng)新工作項目化管理,激發(fā)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道),特別是村(社區(qū))主體的創(chuàng)建動力,推動了清廉項目在A縣遍地開花,如高禹村的 “五個所有”村級事務(wù)運行規(guī)則、黃杜村的 “三清四白”監(jiān)督機制、報福鎮(zhèn)的“民情分診臺”機制、雙一村的 “五事共治”村務(wù)管理機制等創(chuàng)新探索,有效提升了基層民主監(jiān)督質(zhì)效。基層監(jiān)督項目化創(chuàng)新有效激發(fā)了農(nóng)村監(jiān)督主體的積極性和主動性,在縣內(nèi)形成了 “一鄉(xiāng)一品、一村一韻”的清廉鄉(xiāng)村特色品牌,也有效推動基層紀(jì)檢監(jiān)察工作更好地融入鄉(xiāng)村治理。

四、案例分析:浙江省A 縣優(yōu)化村級小微權(quán)力監(jiān)督的嵌入性要素

在大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,優(yōu)化村級小微權(quán)力監(jiān)督既要注重權(quán)力的規(guī)范性建設(shè),又要避免秩序規(guī)范限制了鄉(xiāng)村發(fā)展活力。如何實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一? 從浙江省A 縣的樣本研究分析,筆者認(rèn)為,其實踐的行動表現(xiàn)是基于實現(xiàn)全過程民主監(jiān)督的遠景,通過國家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會,以外生性力量的注入來激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力,以制度機制的創(chuàng)新來動員群眾參與,以數(shù)字技術(shù)的運用來實現(xiàn)民主監(jiān)督公開透明,從而挖掘、培育和規(guī)范鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生秩序推動鄉(xiāng)村治理更加有效。具體來說,其嵌入性要素主要體現(xiàn)在理念、制度、組織和技術(shù)幾個方面:

1.理念嵌入:以聯(lián)結(jié)性紐帶凝聚全過程監(jiān)督共識。傳統(tǒng)的村級小微權(quán)力監(jiān)督存在自身局限,導(dǎo)致長期以來村級小微權(quán)力的監(jiān)督主體和責(zé)任主體的思想認(rèn)識不統(tǒng)一、責(zé)任意識不清晰和反腐倡廉精神缺位,監(jiān)督的效能難以彰顯。這也是嵌入式監(jiān)督模式創(chuàng)新的內(nèi)在動力。因此,在實踐中,首先需要進行觀念整合,特別是要突出發(fā)揮巡察監(jiān)督紐帶作用,強化巡察監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督的聯(lián)系協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)協(xié)作、成果共用,推進 “四項監(jiān)督”貫通融合,從而提高監(jiān)督主體和責(zé)任主體的認(rèn)同度和參與度。A 縣在具體實踐中樹立系統(tǒng)集成理念,于2019年出臺了 《關(guān)于推進 “六個貫通”健全基層公權(quán)力監(jiān)督體系的實施意見》。 “六個貫通”的主要舉措是: “強化主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的有效貫通;強化紀(jì)檢監(jiān)察與基層巡察的有效貫通;強化區(qū)塊監(jiān)督和條線監(jiān)督的有效貫通;強化專責(zé)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有效貫通;強化執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的有效貫通;強化網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)下監(jiān)督的有效貫通?！边@“六個貫通”旨在打通紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與基層群眾監(jiān)督雙向融合的通道,實現(xiàn)各種監(jiān)督力量貫通融合、同向發(fā)力,從而形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)密、發(fā)現(xiàn)問題早、督促整改實、推動治理好的監(jiān)督閉環(huán)。

2.制度嵌入:以系統(tǒng)化的制度體系形塑全方位監(jiān)督保障。制度是影響人的思想行為的重要變量。系統(tǒng)化、精細化的監(jiān)督制度體系是嵌入式監(jiān)督取得實效的重要保障。黨的十八大以來,一系列重大會議制定的戰(zhàn)略部署、方針政策為派駐監(jiān)督體制機制創(chuàng)新提供了政治指引和制度保障,這是嵌入式監(jiān)督得以開展的根本前提。A 縣基層實踐中把清廉鄉(xiāng)村建設(shè)作為規(guī)范村級小微權(quán)力運行和監(jiān)督的基本制度載體,突出法規(guī)黨規(guī)村規(guī)家規(guī) “四規(guī)協(xié)同”,構(gòu)建自治、法治、德治 “三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系,為開展嵌入式監(jiān)督提供了基本規(guī)范和框架。同時,發(fā)揮“清廉鄉(xiāng)村創(chuàng)建辦”協(xié)調(diào)職能,抓住美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)、全國文明城市創(chuàng)建等契機,將有關(guān)職能部門重點工作、重點建設(shè)、創(chuàng)新載體等融入清廉鄉(xiāng)村建設(shè)中來。加強與有關(guān)部門、鎮(zhèn)村的對接,組建專家顧問團,形成協(xié)同推進機制,確保了各個環(huán)節(jié)都以不同方式、遵循特定程序全鏈條行使監(jiān)督權(quán)力。這個過程中,制度的嵌入性得以充分體現(xiàn):一種是外在化的影響,即通過制度剛性約束人的思想與行為的過程。 《A 縣 “清廉鄉(xiāng)村”創(chuàng)建量化考評細則》 《關(guān)于推行 “小微權(quán)力”清單制度的實施意見》等一系列規(guī)范性制度的推行和落實進一步規(guī)范了村干部履職用權(quán)行為,特別是明晰了 “可為”與“不可為”的行為邊界,為加強村級 “小微權(quán)力”監(jiān)督提供了制度基礎(chǔ)和保障。另一種是內(nèi)在化的影響,即通過學(xué)習(xí)教育把外在制度轉(zhuǎn)化為內(nèi)在自覺的過程。A 縣始終把教育監(jiān)督作為重要的前置環(huán)節(jié),編制了《清廉正村八項要求實務(wù)操作手冊》等一系列叢書作為教育基層黨員干部的警示錄,通過教育、管理、監(jiān)督并重,有效推進了黨風(fēng)政風(fēng)民風(fēng)家風(fēng)聯(lián)動建設(shè)。近年來,村級違紀(jì)案件明顯呈現(xiàn)下降趨勢,2021年違紀(jì)案件只有4例,下降比達到了69.23%,村干部干事重規(guī)矩、辦事不求人蔚然成風(fēng)。

3.組織嵌入:以層級化的組織載體構(gòu)建全覆蓋監(jiān)督格局。A 縣在探索村級小微權(quán)力監(jiān)督工作中構(gòu)建了黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督全方位的監(jiān)督網(wǎng),各個監(jiān)督主體形成了全方位監(jiān)督的復(fù)合體系,發(fā)揮了合力效應(yīng)[7]。