中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制研究

吳詩然

(武漢大學(xué),湖北 武漢 430072)

一、引言

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展,以GAFAM(谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜、微軟)與BAT(百度、阿里巴巴、騰訊)為代表的超大型平臺(tái),不僅在國民經(jīng)濟(jì)與全球競爭中占據(jù)了舉足輕重的重要地位,也催生出濫用市場支配地位、用戶隱私泄露、安全風(fēng)險(xiǎn)突出等諸多亂象。針對(duì)于此,全球主要經(jīng)濟(jì)體紛紛緊隨出臺(tái)反壟斷、隱私保護(hù)、社會(huì)公益與安全等系列法律法規(guī),加強(qiáng)平臺(tái)企業(yè)監(jiān)管、規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。然而,因?yàn)楸緡a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、巨頭本土化等關(guān)鍵因素的差異,歐盟、美國與中國的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)制卻呈現(xiàn)出較大差異[2]。

在歐盟,歐盟委員會(huì)等對(duì)“超大型平臺(tái)”重拳出擊,力求通過“強(qiáng)監(jiān)管”模式規(guī)范平臺(tái)監(jiān)管[3]。截至目前,歐盟陸續(xù)推出了《通用信息保護(hù)條例(GDPR,2018)》《數(shù)字服務(wù)法(DSA,2022)》《數(shù)字市場法(DMA,2022)》等三部前瞻性法律,并緊鑼密鼓地推動(dòng)《人工智能法案》的立法進(jìn)程,賦予平臺(tái)用戶被遺忘權(quán)、數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)等全新權(quán)益,為平臺(tái)企業(yè)尤其是超大型平臺(tái)企業(yè)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、獨(dú)立審計(jì)、嚴(yán)苛透明度要求等進(jìn)階性義務(wù),嚴(yán)禁其自我優(yōu)待、用戶歧視或服務(wù)搭售。

在美國,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)制則較為滯后,基本延續(xù)了上世紀(jì)70年代至今的“弱監(jiān)管”傳統(tǒng)。反壟斷方面,美國眾議院在2020年發(fā)布《數(shù)字市場競爭調(diào)查》后,僅有《收購兼并申請(qǐng)費(fèi)現(xiàn)代化法案》《州反壟斷執(zhí)法管轄地法案》等機(jī)構(gòu)改革類立法得以通過,《美國創(chuàng)新與選擇在線法案》《開放應(yīng)用市場法案》等實(shí)質(zhì)性條款改革難以推進(jìn)。隱私保護(hù)方面,美國加利福尼亞州、弗吉尼亞州等制訂了《加州消費(fèi)者隱私法案(CCPA,2018)》等綜合性隱私法案,但聯(lián)邦綜合隱私立法至今沒有沖破[4]。

而在中國,學(xué)術(shù)界與立法機(jī)構(gòu)或出于法律繼受的“慣性”,對(duì)歐盟模式更為“親近”,并多有借鑒[5]。對(duì)標(biāo)歐盟GDPR、DSA、DMA,我國制(修)訂了《個(gè)人信息保護(hù)法(2021)》《數(shù)據(jù)安全法(2021)》《反壟斷法(2022修正)》等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)三大核心法律法規(guī),并輔以《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(2021)》《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見(2021)》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南(征求意見稿2021)》《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例(征求意見稿2021)》等行政法規(guī)。2021年3月,我國對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了持續(xù)一年多的專項(xiàng)整治,力求拔除風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),糾正不規(guī)范問題。2022年4月,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“專項(xiàng)整改”基本完成,監(jiān)管部門的工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)入“常態(tài)化監(jiān)管”[6],逐步由“包容審慎”向“依法監(jiān)管”過渡,由“事后懲戒為主”轉(zhuǎn)向“事前事中事后全鏈條監(jiān)管”[7]。

至此,中、美、歐三種平臺(tái)治理模式均基本定型,但究竟哪種治理框架與規(guī)制工具,能夠應(yīng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),并推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán),理論界與實(shí)務(wù)界仍爭議重重[8]。例如,針對(duì)GDPR治理效果,Buttarelli[9]、Safari[10]等認(rèn)為:GDPR為全球個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)設(shè)立了“黃金標(biāo)準(zhǔn)”,改寫了世界數(shù)字化格局;而Layton[11]、Mercer[12]、Ryngaert[13]等卻斷定:GDPR變相強(qiáng)化了歐盟政府權(quán)力、提升平臺(tái)合規(guī)成本高、損害中小企業(yè)實(shí)力、抑制技術(shù)創(chuàng)新,在打擊美國科技巨頭GAFAM的同時(shí)“自損八百”,無法為歐盟牟取到“數(shù)字主權(quán)”[14]。研究結(jié)論莫衷一是,也給中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化治理路徑的繼續(xù)優(yōu)化,帶來了理論疑云與現(xiàn)實(shí)困擾。

習(xí)近平總書記在2022年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系,關(guān)鍵之一是“要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),提升常態(tài)化監(jiān)管水平,支持平臺(tái)企業(yè)在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手”[15]。當(dāng)前,為更好推進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管,很有必要置身于國際坐標(biāo)系,利用比較分析法等,系統(tǒng)梳理中、美、歐盟在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷、隱私保護(hù)、社會(huì)公益與安全等領(lǐng)域的關(guān)鍵規(guī)制,深刻剖析中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化治理的獨(dú)特目標(biāo)、制度特征、潛在挑戰(zhàn),并在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)策略,才能有效提升中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管水平。

二、中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的目標(biāo)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展,國際競爭不斷升級(jí)的復(fù)雜時(shí)代背景下,中、美、歐各國基于平臺(tái)國際競爭力、產(chǎn)業(yè)政策等具體國情與國家戰(zhàn)略考量,探求出不同的治理路徑。對(duì)比《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》,與DMA、DSA、GDPR、CCPA等中外規(guī)制的立法目標(biāo)與宗旨表述可發(fā)現(xiàn):中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的立法目標(biāo)將歐美訴求熔于一爐,既要實(shí)現(xiàn)歐盟關(guān)注的“人權(quán)保護(hù)/以人為本”與“市場公平”,又要尋求美國追求的“技術(shù)創(chuàng)新”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,但最終三大經(jīng)濟(jì)體的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理政策均落腳于“國家安全與數(shù)字主權(quán)”這一中心目標(biāo)(表1)。

(一)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管是以人為本,實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必然要求

中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益、保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益、維護(hù)消費(fèi)者利益,這在《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中均有明確的表述。而在歐盟GDPR、DMA、DSA中這一目標(biāo)更為突出,GDPR甚至將個(gè)人信息權(quán)作為基本人格權(quán),保護(hù)力度可見一斑。美國則與中、歐不同,其CCPA僅將隱私權(quán)保護(hù)提升到州級(jí)憲法的高度,且保護(hù)主體是“消費(fèi)者權(quán)益”而非“基本人權(quán)”,無論是法律等級(jí)還是權(quán)利范疇都明顯不及歐盟。顯然,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展既有其他國家平臺(tái)經(jīng)濟(jì)演化的共同特征,也具有鮮明的中國特色,最為集中的體現(xiàn)是中國式現(xiàn)代化要求平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以人民為中心,兼顧創(chuàng)新、就業(yè)、低碳環(huán)保等方面。這也對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出更高要求,防止平臺(tái)經(jīng)濟(jì)通過“大數(shù)據(jù)殺熟”“二選一”等損害人民利益的行為。同時(shí),中國式現(xiàn)代化也要求平臺(tái)經(jīng)濟(jì)加快創(chuàng)新發(fā)展,以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,為人民群眾提供更好的服務(wù)。

(二)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管是保護(hù)公平競爭,促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展的必要過程

中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管也非常重視對(duì)壟斷行為的打擊與對(duì)市場公平競爭的保護(hù),這在《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》中有著集中的體現(xiàn)。尤其在《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》中,監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)超大型平臺(tái)經(jīng)營者提出了“公平競爭示范”“平等治理”“開放生態(tài)”“數(shù)據(jù)管理”“內(nèi)部治理”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“風(fēng)險(xiǎn)防控”“安全審計(jì)”等顯著高于普通平臺(tái)的階梯式監(jiān)管要求,客觀上實(shí)現(xiàn)了對(duì)寡頭平臺(tái)的打擊與對(duì)中小平臺(tái)的保護(hù)。21世紀(jì)以來,我國平臺(tái)企業(yè)在較為寬松的環(huán)境中自由發(fā)展,平臺(tái)企業(yè)數(shù)量、體量、業(yè)態(tài)都發(fā)展到新的高度,可是也積累了諸多潛在問題與風(fēng)險(xiǎn),例如前文所提到的“大數(shù)據(jù)殺熟”行為、“二選一”行為、搜索降權(quán)行為、獵殺式并購行為等行為,都是以巨大社會(huì)效用損失換取個(gè)體效用增益。通過平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管,切實(shí)消除平臺(tái)之間互為鴻溝、各自為戰(zhàn)的亂局,才能促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。

(三)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管是促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),推動(dòng)頭部平臺(tái)企業(yè)提升技術(shù)水平的必經(jīng)之路

“促進(jìn)超大型平臺(tái)充分利用數(shù)據(jù)、資金、人才、用戶和技術(shù)等資源優(yōu)勢,加大創(chuàng)新投入,提升技術(shù)水平”則是中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同于歐盟的另一立法宗旨,這在《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》第九條和《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》第四條中有著明確表現(xiàn)。而歐盟不然,GDPR、DMA、DSA均無意于促進(jìn)頭部平臺(tái)創(chuàng)新,其保護(hù)的主要對(duì)象是企業(yè)用戶和終端用戶,DSA中“支持創(chuàng)新”的表述本質(zhì)上是對(duì)本土小微平臺(tái)的特殊扶持,和對(duì)GAFAM等國外巨頭的精確打擊(DSA第19、29條)。美國則在GAFAM的積極游說與政府部門的默許保護(hù)下,反壟斷實(shí)質(zhì)性條款的推進(jìn)一直受到阻力,實(shí)際上目的是為GAFAM鞏固全球霸主地位、科技創(chuàng)新發(fā)展大開方便之門。顯然,經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的有力支撐,現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系要求加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群中具有重要的引領(lǐng)作用。2021年以來,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專項(xiàng)整改行動(dòng)在反壟斷和防范資本無序擴(kuò)張方面取得顯著成效,但也在一定程度上造成了平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力的消減。惟有通過構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)管體系,鼓勵(lì)頭部平臺(tái)積極持續(xù)探索創(chuàng)新,才能引領(lǐng)發(fā)展潮流并提升國際競爭力,有效推動(dòng)頭部平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

(四)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)國家安全,維護(hù)數(shù)字主權(quán)與發(fā)展利益的迫切需要

“維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”則是中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的終極目標(biāo),該政策目的可在《數(shù)據(jù)安全法》中直觀看到。美國在《2022年美國國家安全戰(zhàn)略》中,將出口管制、投資審查、制裁、供應(yīng)鏈審查等,作為管控人工智能、量子計(jì)算等科技平臺(tái)的重要手段;歐盟則在《2030數(shù)字指南針:歐洲數(shù)字十年之路》中宣布,數(shù)字主權(quán)已成為歐盟國家推動(dòng)新興技術(shù)發(fā)展和數(shù)字政策制定的首要目標(biāo)。在某種程度上,如果說歐盟的“超強(qiáng)監(jiān)管模式”是維護(hù)其數(shù)字主權(quán)的表現(xiàn),那么,美國平臺(tái)監(jiān)管的“不作為”也是其維護(hù)數(shù)字地位的手段。而隨著國際沖突與逆全球化趨勢的加劇,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)要在人工智能、高端芯片等領(lǐng)域有所作為、大有可為,通過加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈安全維護(hù)我國國家安全。與此同時(shí),平臺(tái)經(jīng)濟(jì)全產(chǎn)業(yè)鏈條還具有高數(shù)據(jù)密集的特征,伴隨而來的是數(shù)據(jù)外泄的巨大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。例如,對(duì)“滴滴出行”APP的時(shí)間、地點(diǎn)等多維大數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析,能夠分析出諸多涉及人民信息安全、國家戰(zhàn)略安全的機(jī)密信息。2021年7月國家網(wǎng)信辦通知“滴滴出行”APP下架,重要的原因是平臺(tái)數(shù)據(jù)壟斷極大提升了數(shù)據(jù)分析精度,進(jìn)而提高了信息外泄風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)上升的可能。因此,為在新形勢下防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家安全,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管勢在必行。

三、中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的特征分析

為推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展,我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)圍繞三大核心法律與相關(guān)法規(guī),積極探索由“專項(xiàng)整治”轉(zhuǎn)向“常態(tài)化治理”的正確路徑。當(dāng)前,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管具有以下特征。

(一)反壟斷制度方面,美國傳統(tǒng)框架與歐盟“守門人”制度并行

強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)反壟斷監(jiān)管具體深刻的全球背景[16],這也是數(shù)字平臺(tái)監(jiān)管中最早獲得全球關(guān)注的重要部分。我國的數(shù)字平臺(tái)反壟斷監(jiān)管既借鑒了美國的反壟斷框架,又吸收了歐盟的反壟斷內(nèi)容。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管實(shí)質(zhì)性條款中(見表2第1行),中國核心制度改革基本沿用美國《謝爾曼法》傳統(tǒng)反壟斷框架,《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》等新規(guī)這方面體現(xiàn)的比較明顯。相關(guān)市場界定方面,中國仍采用美國的替代分析法,但為堵上免費(fèi)模式下平臺(tái)經(jīng)濟(jì)價(jià)格分析失效的漏洞,中國又將歐盟DMA提出的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)等新因素納入其中;在壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中三大實(shí)體制度方面,基本上保持壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等核心條款不變,但為解決軸幅協(xié)議、“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”、VIE架構(gòu)等新問題,又新增相關(guān)禁令兜底。但是,因?yàn)榛谶呺H報(bào)酬遞增、需求曲線垂直規(guī)律的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì),與邊際報(bào)酬遞減、需求曲線下傾的工業(yè)經(jīng)濟(jì)壟斷機(jī)制截然不同,以上新規(guī)根本無法觸及壟斷平臺(tái)“先惠民、再收割”等核心問題[17]。中國只好借鑒歐盟“守門人”制度,另行推出“超大型平臺(tái)經(jīng)營者主體責(zé)任制度”,專門約束超大型平臺(tái)。

表2 中、美、歐平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的代表性監(jiān)管措施

對(duì)比可知,《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南(征求意見稿)》無論在超大平臺(tái)/守門人認(rèn)定方面,還是在開放生態(tài)、搭售服務(wù)、自我優(yōu)待等方面,均與歐盟DMA高度一致,這將會(huì)給頭部數(shù)字平臺(tái)企業(yè)帶來沉重的合規(guī)成本。顯而易見,兩大并行制度雖能實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷現(xiàn)象的全面監(jiān)控,但也使我國在“打擊”與“保護(hù)”頭部平臺(tái)企業(yè)上有時(shí)會(huì)舉棋不定。這也往往會(huì)影響平臺(tái)企業(yè)在創(chuàng)新發(fā)展,創(chuàng)造就業(yè)等方面發(fā)揮作用。

(二)隱私保護(hù)制度方面,引進(jìn)歐盟“權(quán)責(zé)不對(duì)等”與“事前行為規(guī)制”機(jī)制

隱私保護(hù)是晚于壟斷管制出現(xiàn)的第二大平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域,截至2022年,全球已有137個(gè)國家和地區(qū)制定了綜合隱私立法。

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)隱私保護(hù)實(shí)質(zhì)性條款中(見表2第2行),中國的核心制度——個(gè)人信息保護(hù)制度,與歐盟的公民隱私權(quán)保護(hù)制度基本一致,《個(gè)人信息保護(hù)法》與歐盟GDPR的法律框架與重要條款的相似度約70%[18]。例如,在立法目標(biāo)上,中國與歐盟均將個(gè)人信息權(quán)益歸為基本人格權(quán),保護(hù)層次很高;在具體權(quán)利中,歐盟首創(chuàng)的“被遺忘權(quán)”“數(shù)據(jù)可移植性權(quán)利”也被吸納到中國法律之中;在平臺(tái)義務(wù)中,中國的“影響評(píng)估”“合規(guī)審計(jì)”“個(gè)人信息保護(hù)負(fù)責(zé)人設(shè)置”同樣受到歐盟“數(shù)據(jù)保護(hù)專員設(shè)置”“影響評(píng)估與事先咨詢”制度的啟示。中國與歐盟一致,通過“權(quán)責(zé)不對(duì)等”與“事前行為規(guī)制”的制度設(shè)計(jì),將隱私保護(hù)的大部分責(zé)任分擔(dān)給平臺(tái)企業(yè)。反觀美國,僅有個(gè)別州郡從消費(fèi)者保護(hù)的角度保護(hù)用戶隱私,保護(hù)級(jí)別低、范圍小,并一直堅(jiān)持事后審查制度,對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度較輕。顯然,中國在隱私保護(hù)領(lǐng)域更加接近歐盟,致使平臺(tái)企業(yè)為預(yù)防隱私風(fēng)險(xiǎn)每年必須制作大量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案、審計(jì)報(bào)告、透明度報(bào)告等,否則將面臨基于上一年度營業(yè)額5%以下的罰款。

而在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)隱私保護(hù)程序性條款中(見表2第2行),歐盟要求各成員國必須指定一個(gè)或多個(gè)獨(dú)立的政府公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法案應(yīng)用,并詳細(xì)規(guī)定了數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配、相互協(xié)助與聯(lián)合行動(dòng)規(guī)則,執(zhí)法機(jī)制清晰完整;而美國成立了加州隱私保護(hù)局(CPPA)來實(shí)施與執(zhí)行法律,但受加州商會(huì)起訴等影響,法院裁定其推后到2024年生效,對(duì)隱私保護(hù)的力度遠(yuǎn)不及歐盟;中國則指定國家網(wǎng)信部門、國務(wù)院有關(guān)部門等負(fù)責(zé)保護(hù)與監(jiān)督,但未就部門合作機(jī)制進(jìn)行規(guī)范,這一設(shè)置也使我國成為平臺(tái)隱私保護(hù)合規(guī)成本較高,在一定程度上不利于“降低平臺(tái)經(jīng)濟(jì)參與者經(jīng)營成本”“支持平臺(tái)技術(shù)創(chuàng)新”等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)社會(huì)公益與安全制度方面,借鑒歐盟“階梯式監(jiān)管”模式加強(qiáng)平臺(tái)責(zé)任

當(dāng)前,全球各國大都以“影響大眾利益”標(biāo)準(zhǔn)去構(gòu)建新的監(jiān)管框架,平臺(tái)反壟斷逐漸從反壟斷法的單純追求“經(jīng)濟(jì)效率”話語中掙脫出來,開始兼顧社會(huì)公益與安全[19]。

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公益與安全實(shí)質(zhì)性條款中(表2第3行),中國的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)主體責(zé)任制度與歐盟的階梯式監(jiān)管模式如出一轍。歐盟DSA將所有平臺(tái)劃分為所有中介、托管服務(wù)提供者、在線平臺(tái)、遠(yuǎn)程合同簽約平臺(tái)、超大型平臺(tái)5類,并為超大型平臺(tái)設(shè)置了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、紓解與應(yīng)對(duì)機(jī)制,并承擔(dān)獨(dú)立審計(jì)、透明度和內(nèi)部治理等專屬義務(wù);中國則將平臺(tái)分為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、超大型兩類,分別為其制訂了與DSA高度相似的義務(wù)清單。而美國在這方面相關(guān)立法幾乎是空白,這也在客觀上撇清了平臺(tái)企業(yè)在社會(huì)公益與安全領(lǐng)域的主要責(zé)任?？偠灾?中國平臺(tái)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為在多元目標(biāo)與各方利益間取得微妙平衡,通過提高合規(guī)成本上限、堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)處罰等手段,政策威懾力超越歐美諸國,但也在一定程度上提高了平臺(tái)企業(yè)社會(huì)公益與安全合規(guī)成本。

四、中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管面臨的現(xiàn)實(shí)困境

在全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系中,歐盟的“強(qiáng)監(jiān)管”與美國的“不作為”模式深刻影響了各國的監(jiān)管措施選擇,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管規(guī)制比較接近歐盟的“超強(qiáng)監(jiān)管”模式,但因具體國情不同,容易出現(xiàn)以下問題。

(一)容易影響我國平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性

從監(jiān)管目的看,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的具體規(guī)制高度接近歐盟模式,并已通過設(shè)置平臺(tái)義務(wù)、增加禁止性條款、提高罰款上限等手段,在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷過程中發(fā)揮了重要作用。但因具體國情不同,這種模式在中國也存在著一定程度的“水土不服”。在歐盟,由于GAFAM等美國巨頭壟斷市場,本土平臺(tái)相對(duì)弱小,監(jiān)管者力求打擊國外巨頭,從而達(dá)到保護(hù)本土平臺(tái)發(fā)展的目的;而中國不同,我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)支柱企業(yè)并非GAFAM,而是本土企業(yè)BAT,超強(qiáng)監(jiān)管可能會(huì)給我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)帶來損失。例如,2022年我國《反壟斷法》等仿效歐盟,把大量沒有成熟判定標(biāo)準(zhǔn)的新型壟斷行為納入禁止領(lǐng)域,并將罰款上限提高到年銷售額的10%。BAT當(dāng)年財(cái)報(bào)顯示,其年銷售額介于1237億-8530億元,新規(guī)使其隨時(shí)面臨0-853億元的隨機(jī)式罰款。(1)作者根據(jù)BAT2022財(cái)務(wù)報(bào)表整理。當(dāng)前,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)最為活躍的領(lǐng)域之一,隨機(jī)式罰款會(huì)給平臺(tái)企業(yè)尤其是頭部企業(yè)帶來較大損失,進(jìn)而可能會(huì)影響我國平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。

(二)監(jiān)管手段往往局限于“隨機(jī)式罰款”

從實(shí)質(zhì)性條款看,我國在平臺(tái)監(jiān)管實(shí)際執(zhí)法過程中往往會(huì)出現(xiàn)“隨機(jī)式罰款”,平臺(tái)監(jiān)管的目的是要實(shí)現(xiàn)“規(guī)范”與“發(fā)展”雙重目標(biāo)的平衡。無論是歐盟的“嚴(yán)厲打擊”,還是美國式的“變相寬松”,均沒有很好的達(dá)成該目標(biāo),亟需采用“開放網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)或者平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施”“承諾兼容或者不降低互操作性水平”等全新手段。然而,歐盟雖在DMA中增添以上手段,但并無現(xiàn)實(shí)執(zhí)行需求,國際經(jīng)驗(yàn)近乎空白,供我國借鑒參考的地方不多。我國沒有成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管職能由網(wǎng)信辦、市場監(jiān)督總局、廣電總局等部門負(fù)責(zé),往往會(huì)出現(xiàn)九龍治水、令出多門等現(xiàn)象,這也進(jìn)一步增大了隨機(jī)性罰款的可能性。近兩年來,我國集中處理滴滴“違規(guī)搜集使用用戶信息”、阿里與美團(tuán)“二選一”、螞蟻金服與騰訊財(cái)付通“金融違規(guī)” 等重大案件,分別開出80.26 億、182.28億、34.42億、71.23億、29.93億元的巨額罰款(2)作者根據(jù)相關(guān)部門對(duì)滴滴、阿里、美團(tuán)、螞蟻集團(tuán)和騰訊時(shí)財(cái)富通的處罰資料整理。。反壟斷不是反對(duì)企業(yè)的大,而是防止企業(yè)利用大的地位而實(shí)施的濫用行為。以“二選一”為例,如果一家平臺(tái)的市場優(yōu)勢是建立在“二選一”基礎(chǔ)上的,那么就會(huì)扭曲平臺(tái)內(nèi)部的資源配置和創(chuàng)新能力。我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷工作才剛開始,如何構(gòu)建一套符合我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的反壟斷規(guī)制體系仍然有待探索。

(三)“無力監(jiān)管”與“選擇性監(jiān)管”現(xiàn)象仍較為普遍

從程序性條款看,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管依賴于傳統(tǒng)政府機(jī)關(guān),但平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有規(guī)模效益和高速迭代等獨(dú)特屬性,限于人員編制與技術(shù)能力,政府機(jī)關(guān)要么“無力監(jiān)管”,要么“選擇性監(jiān)管”。以視頻平臺(tái)內(nèi)容審查為例,2023年廣電總局計(jì)劃立法將流媒體視頻納入《廣播電視法》監(jiān)管范圍,但其去年審核工作量僅為電視劇160部、網(wǎng)絡(luò)電影426部,但面對(duì)短視頻平臺(tái)日均新增的1500萬條短視頻(3)作者根據(jù)2022年全國廣播電視行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理。,廣電總局無力監(jiān)管,也無從監(jiān)管。同時(shí),面對(duì)高度隱蔽的軸幅協(xié)議、算法同謀等,監(jiān)管人員往往會(huì)束手無策,只能對(duì)阿里、美團(tuán)“二選一”等顯見行為開展專項(xiàng)監(jiān)管,“常態(tài)化監(jiān)管”容易滑向“選擇性監(jiān)管”。

五、優(yōu)化中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的實(shí)踐進(jìn)路

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國和數(shù)字中國建設(shè)的重要載體,在發(fā)展全局中的地位和作用日益凸顯。當(dāng)前,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)完成專項(xiàng)整改任務(wù),如何進(jìn)一步做好常態(tài)化監(jiān)管工作,成為推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要工作。如前文所述,我國在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面更多借鑒了歐盟的強(qiáng)監(jiān)管模式,這一模式在一定程定上存在“水土不服”,需要立足中國具體國情,置身于國際坐標(biāo)系,從創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)、改進(jìn)監(jiān)管措施、擴(kuò)展監(jiān)管主體、完善反饋機(jī)制等方面,加快構(gòu)建具有中國特色的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管新模式,不斷提升常態(tài)化監(jiān)管水平,更好地支持平臺(tái)企業(yè)在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。

(一)創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì):打破歐盟超強(qiáng)監(jiān)管模式,切實(shí)降低平臺(tái)合規(guī)成本

頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新是中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的核心要求。當(dāng)前的監(jiān)管模式更多借鑒了歐盟的超強(qiáng)監(jiān)管模式,容易給平臺(tái)企業(yè)尤其是頭部平臺(tái)企業(yè)帶來較大損失,影響其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。下一步,要放棄對(duì)歐盟規(guī)則簡單的模仿,深入平臺(tái)一線親測各場景合規(guī)成本,大幅削減過于嚴(yán)苛的“超強(qiáng)責(zé)任”,真正轉(zhuǎn)軌至“規(guī)范”與“發(fā)展”并重的監(jiān)管之路。例如,在反壟斷領(lǐng)域,BAT等頭部平臺(tái)兼并初創(chuàng)公司的合規(guī)成本竟能達(dá)到124億-853億元,這一天量罰款徹底終止了BAT的“扼殺式并購”行為,但也堵死了正常的平臺(tái)兼并之路[20],有必要進(jìn)一步調(diào)研評(píng)估、細(xì)化責(zé)任,而不能將歐盟規(guī)則照搬過來就不了了之?？傊?打破歐盟“超強(qiáng)監(jiān)管”模式,科學(xué)評(píng)判“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“算法審計(jì)”“透明度要求”等歐盟規(guī)則在中國本土的實(shí)證效果,切實(shí)降低平臺(tái)成本,探索具有中國特色的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系迫在眉睫。

(二)改進(jìn)監(jiān)管措施:細(xì)化分類分級(jí)負(fù)面清單,匯編統(tǒng)一的《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)法》

監(jiān)管措施改進(jìn)是中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的直接抓手。為化解“隨機(jī)式罰款”頑疾,有必要引入分類分級(jí)負(fù)面清單,匯編統(tǒng)一的《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)法》。一方面,為解決巨額罰款、手段單一的問題,建議將自由裁量權(quán)過大的法律條款,按照平臺(tái)類型、用戶規(guī)模、信息量、交易額等客觀標(biāo)準(zhǔn),細(xì)化為分類分級(jí)負(fù)面清單。例如,當(dāng)平臺(tái)違反《個(gè)人信息保護(hù)法》處理個(gè)人信息時(shí),應(yīng)處年?duì)I業(yè)額5%以下罰款,并責(zé)令改正、停業(yè)整頓、吊銷執(zhí)照。而監(jiān)管者可按平臺(tái)類別、信息重要性、違規(guī)程度等繼續(xù)細(xì)分,并精準(zhǔn)匹配0%-5%閾值內(nèi)的各檔罰款及其他救濟(jì)。另一方面,為解決九龍治水、政令沖突的問題,建議制訂法典式的《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)法》,指定或設(shè)立獨(dú)立部門作為專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),系統(tǒng)梳理各項(xiàng)法律法規(guī)、辦法指南與司法解釋,消除救濟(jì)措施的不可預(yù)見性,有效解決令出多門的問題,降低隨機(jī)式罰款的可能。

(三)擴(kuò)展監(jiān)管主體:建立健全協(xié)同治理機(jī)制,推動(dòng)平臺(tái)自治與用戶參與

監(jiān)管主體變革是中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的必要保障。為破解相關(guān)部門無力監(jiān)管與選擇性監(jiān)管難題,我國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需調(diào)動(dòng)各方積極性,建構(gòu)“國家規(guī)制+行業(yè)自治+用戶參與”的多利益攸關(guān)方協(xié)同治理機(jī)制:行業(yè)自治方面,可充分調(diào)動(dòng)中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)等行業(yè)自律協(xié)會(huì)積極性。由于協(xié)會(huì)成員來自B站、抖音、螞蟻集團(tuán)、微信財(cái)付通等各類平臺(tái)業(yè)務(wù)一線,對(duì)各類平臺(tái)的商業(yè)模式、核心算法、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等問題理解精準(zhǔn),能通過智能審核、人工復(fù)核等高效識(shí)別違規(guī)行為,有效敦促平臺(tái)合規(guī)自治。用戶參與方面,可在“消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)”等用戶聯(lián)盟的基礎(chǔ)上,增設(shè)“內(nèi)部電子投訴處理系統(tǒng)”“互聯(lián)網(wǎng)用戶權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)”等用戶參與系統(tǒng),并支持用戶在任何階段向法院提起訴訟,充分調(diào)動(dòng)廣大用戶監(jiān)管平臺(tái)的熱情,使全社會(huì)都加入到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管中來。

(四)完善反饋機(jī)制:建構(gòu)常態(tài)化溝通交流機(jī)制,提升常態(tài)化監(jiān)管水平

改進(jìn)反饋機(jī)制是中國平臺(tái)經(jīng)濟(jì)常態(tài)化監(jiān)管的應(yīng)有之意?！吨R(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)綱要(2021—2035年)》也從行政司法的角度要求建設(shè)完善的信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)機(jī)制,涵蓋配套建設(shè)相關(guān)服務(wù)平臺(tái),以市場導(dǎo)向?yàn)橹黧w深入行業(yè)流程包括公證、鑒定、監(jiān)管等,促進(jìn)激勵(lì)制度設(shè)計(jì)的完善和統(tǒng)一[21]。由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)面向未來、不可預(yù)見,監(jiān)管者亟需建構(gòu)包括“動(dòng)態(tài)預(yù)警系統(tǒng)”“專題訪談”“監(jiān)管沙盒”在內(nèi)的常態(tài)化溝通交流機(jī)制,實(shí)時(shí)關(guān)注平臺(tái)脈動(dòng),柔性調(diào)整監(jiān)管政策。首先,建立大模型動(dòng)態(tài)預(yù)警系統(tǒng),可實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)交易、網(wǎng)絡(luò)輿情、制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型指數(shù)等,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)預(yù)測與靶向監(jiān)管;其次,召開常態(tài)化專題訪談,可對(duì)平臺(tái)、用戶、科研院所等進(jìn)行深度調(diào)查,完善更新分類分級(jí)負(fù)面清單;最后,引進(jìn)監(jiān)管沙盒實(shí)驗(yàn),可招募用戶到特定安全空間試用區(qū)塊鏈、元宇宙等新品,讓監(jiān)管者提前感知新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),預(yù)先確定最優(yōu)監(jiān)管路徑?？傊?應(yīng)充分利用常態(tài)化溝通交流機(jī)制,妥善解決平臺(tái)在科技創(chuàng)新、改善就業(yè)、提高國際競爭力、引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的實(shí)際困難,推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展,在歐盟和美國模式之外開辟一條適合中國國情的常態(tài)化監(jiān)管路徑,積極構(gòu)建“平臺(tái)、內(nèi)容、連接”融合共生的產(chǎn)業(yè)生態(tài),推動(dòng)創(chuàng)新要素匯聚、創(chuàng)新技術(shù)涌現(xiàn)、創(chuàng)新思想迸發(fā),促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式蓬勃發(fā)展,不斷拓寬創(chuàng)新就業(yè)創(chuàng)業(yè)新渠道,探索解決“卡脖子”技術(shù),充分發(fā)揮我國平臺(tái)企業(yè)在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中的作用。