制度規(guī)則、實(shí)踐闡釋與目標(biāo)置換：政府購買服務(wù)中的自由裁量邏輯

劉帥順，談小燕

一、研究背景與研究問題

2020年1月，財(cái)政部頒布《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)），指出政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)突出公共性和公益性，有利于轉(zhuǎn)變政府職能以及提高財(cái)政資金績(jī)效。[1]2022 年3 月，財(cái)政部針對(duì)政府購買服務(wù)合同管理、績(jī)效管理和購買邊界等不規(guī)范、不準(zhǔn)確等問題，再次頒布《關(guān)于做好2022年政府購買服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》（財(cái)綜〔2022〕51號(hào)），進(jìn)一步推動(dòng)政府購買服務(wù)制度在改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)治理和提升政府支出績(jī)效等方面發(fā)揮積極作用。[2]社會(huì)組織作為政府購買服務(wù)的重要承接主體，肩負(fù)著將制度目標(biāo)轉(zhuǎn)化為治理效能的使命，承擔(dān)著推動(dòng)基層治理和公共服務(wù)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的功能。

社會(huì)組織通過承接政府購買服務(wù)的方式參與社區(qū)治理與服務(wù)生產(chǎn)，對(duì)社區(qū)原有的治理結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。從嵌入結(jié)構(gòu)上看，社會(huì)組織作為依托行政力量進(jìn)入基層社區(qū)參與服務(wù)生產(chǎn)的外部社會(huì)化力量，在“進(jìn)場(chǎng)”后勢(shì)必會(huì)與社區(qū)原有治理主體產(chǎn)生明顯的排斥，不易為社區(qū)原有權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和治理結(jié)構(gòu)所信任和接納。從治理功能上看，社會(huì)組織作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目承接方，一方面需要滿足政府預(yù)先設(shè)定的服務(wù)績(jī)效考核要求，另一方面需要尊重社區(qū)本土的文化習(xí)性與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，如此才能更好地發(fā)揮社會(huì)組織參與社區(qū)治理的功能。

同時(shí)，作為一種新型的外部治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織與街區(qū)內(nèi)其他治理主體的疏離使其始終無法嵌入本土網(wǎng)絡(luò)，[3](p43-64)社會(huì)組織在參與社區(qū)治理時(shí)面臨著社區(qū)原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的不信任。[4](p27-42)因此，社會(huì)組織難以憑借自身能力動(dòng)員社區(qū)居民主動(dòng)參與服務(wù)活動(dòng)，缺乏項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象的積極互動(dòng)與參與，最終難以實(shí)現(xiàn)預(yù)先承諾政府的服務(wù)績(jī)效考核任務(wù)。社會(huì)組織面臨服務(wù)對(duì)象參與意愿弱與發(fā)包方政府考核制度硬約束之間的矛盾是其作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行方需要面對(duì)的首要難題。有學(xué)者指出，政策的制定與執(zhí)行之間存在一個(gè)“過濾”機(jī)制，下級(jí)執(zhí)行者對(duì)上級(jí)的政策往往以自己的利益損益值作為對(duì)策參量。[5](p61-79)社會(huì)組織為了如約實(shí)現(xiàn)政府的績(jī)效考核任務(wù)，采取各種變通執(zhí)行策略對(duì)實(shí)際遇到的各種情境化服務(wù)難題進(jìn)行自由裁量處理，這使得政府設(shè)定的改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)治理和提升政府支出績(jī)效等多重理想化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。所以，社會(huì)組織在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)成為理解政府購買服務(wù)制度失靈的一個(gè)重要視角，其行使自由裁量權(quán)的邏輯是什么，是值得深入研究探討的問題。

二、文獻(xiàn)綜述與解釋框架

社會(huì)組織身處政府購買服務(wù)制度場(chǎng)域之中，受到外在制度環(huán)境與內(nèi)在理性驅(qū)動(dòng)的交互影響。已有關(guān)于社會(huì)組織的服務(wù)場(chǎng)域以及街頭官僚自由裁量權(quán)的相關(guān)研究，對(duì)于揭示社會(huì)組織執(zhí)行政府購買服務(wù)項(xiàng)目過程中的自由裁量行為提供了有益借鑒。

（一）社會(huì)組織的服務(wù)場(chǎng)域

理解社會(huì)組織的自由裁量權(quán)運(yùn)作邏輯，首先要理解社會(huì)組織的服務(wù)環(huán)境。社會(huì)組織通過政府購買服務(wù)制度的方式參與社區(qū)治理與服務(wù)生產(chǎn)，搭建起行政組織與社區(qū)組織互動(dòng)的中間橋梁，也直接與政府和社區(qū)產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)聯(lián)。從社會(huì)組織與行政組織的關(guān)系看，各級(jí)政府按照不同的行政意圖實(shí)施行政吸納、[6](p116-128)分類控制、[7](p73-89)浮動(dòng)控制、[8](p115-139)嵌入型監(jiān)管、[9](p91-99)選擇性支持[10](p100-108)等差異化策略實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的有效管理。政府在與社會(huì)組織合作中居于權(quán)力和資源的主導(dǎo)地位，社會(huì)組織不得不迎合政府，結(jié)果造成了社會(huì)組織的行政化。[11](p43-49)社會(huì)組織在與行政組織的互動(dòng)過程中處于明顯的權(quán)力弱勢(shì)地位。

從社會(huì)組織與社區(qū)組織的關(guān)系看，社會(huì)組織所提供的服務(wù)實(shí)際上與社區(qū)需求之間存在較大脫節(jié)，導(dǎo)致社會(huì)組織“懸浮”于社區(qū)訴求之上，[12](p67)無法實(shí)現(xiàn)基于社區(qū)需求的公共性生產(chǎn)與培育。[13](p125-139)究其原因，社會(huì)組織的專業(yè)化治理邏輯和社區(qū)組織的綜合治理邏輯之間具有深刻矛盾。[14](p132-155)專業(yè)社會(huì)工作嵌入社區(qū)這個(gè)強(qiáng)勢(shì)的體系需要親和，[15](p206-222)這種親和也可以理解為一種情境合法性，即享有總體合法性的社會(huì)組織在開展服務(wù)項(xiàng)目時(shí)還需要取得來自基層服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可。[16](p147-166)社會(huì)組織需要通過“選擇性耦合”策略在社區(qū)組織的合法性邏輯與社會(huì)組織的效率邏輯之間達(dá)成平衡。[17](p284-290)可見，社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)既受到來自上級(jí)發(fā)包方政府的嵌入與監(jiān)管，又要面臨來自基層社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的排斥與不信任，社會(huì)組織處于“兩頭受氣”的艱難環(huán)境中。

（二）街頭官僚與自由裁量權(quán)

社會(huì)組織面對(duì)并不理想的社區(qū)服務(wù)場(chǎng)域，并非只是被動(dòng)接受和忍耐，同時(shí)也應(yīng)看到其作為街頭官僚具有的靈活多變的自由裁量權(quán)。李普斯基認(rèn)為，街頭官僚是指處于基層、直接和公民發(fā)生互動(dòng)，并對(duì)政策執(zhí)行具有實(shí)質(zhì)判斷力的政府工作人員，包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等。[18](p5-9)街頭官僚的實(shí)質(zhì)在于服務(wù)提供過程中需要人的判斷，而人的判斷是無法規(guī)劃的，因此街頭官僚擁有自由裁量權(quán)。[19](p178)自由裁量權(quán)的必要性在于官僚機(jī)構(gòu)的等級(jí)制，每個(gè)層級(jí)官員都有自由裁量權(quán)的選擇空間去貫徹政策。[20](p108)因此，街頭官僚本身就是政策的制定者而非僅僅是執(zhí)行者。[21](p279-299)可見，自由裁量權(quán)是理解街頭官僚行動(dòng)邏輯的核心概念。

中國(guó)學(xué)者研究街頭官僚的自由裁量權(quán)更喜歡用政策變通這一頗具中國(guó)政策實(shí)踐特色的話語。政策變通的微妙之處在于對(duì)原初制度的似是而非的詮釋，它是介于正式與非正式兩種運(yùn)作方式之間的一種準(zhǔn)正式運(yùn)作方式。[22](p67-85)因此，政策變通不能看作是政策失敗甚至是政策違法行為，中國(guó)街頭官僚們?cè)趫?zhí)行農(nóng)村低保政策、[23](p63-66)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策、[24](p26-32)食品安全執(zhí)法、[25](p101-105)城管執(zhí)法[26](p62-80)時(shí)都存在政策變通行為。實(shí)際上，街頭官僚對(duì)于公共服務(wù)的供給品質(zhì)取決于街頭官僚供給的意愿、能力以及公民的參與互動(dòng)等因素，[27](p35-40)政策變通看似由街頭官僚做出，實(shí)質(zhì)上卻是在復(fù)雜政策環(huán)境中妥協(xié)求全的結(jié)果。[28](p159-168)因此，街頭官僚的自由裁量行為背后有著復(fù)雜的形成機(jī)制，已有對(duì)街頭官僚政策執(zhí)行過程與自由裁量權(quán)的研究對(duì)本研究分析社會(huì)組織的自由裁量行為具有重要啟發(fā)意義。社會(huì)組織作為具體執(zhí)行政府購買服務(wù)項(xiàng)目的一類街頭官僚，其自由裁量行為同樣受到行政組織、社區(qū)組織和自身利益等多重因素的綜合作用。從社會(huì)組織的自由裁量權(quán)視角研究政府購買服務(wù)制度如何失靈，構(gòu)成了本研究的核心問題意識(shí)。

（三）社會(huì)組織的自由裁量解釋框架

政府向社會(huì)組織購買服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種新型模式。社會(huì)組織作為項(xiàng)目執(zhí)行方和服務(wù)生產(chǎn)者，如果能夠按照政府所設(shè)定的規(guī)范化服務(wù)流程做一個(gè)忠實(shí)的制度執(zhí)行者，就可以較好地實(shí)現(xiàn)政府期待的改善公共服務(wù)、創(chuàng)新社會(huì)治理和提升政府支出績(jī)效等多重政策目標(biāo)。

但是，社會(huì)組織所面對(duì)的實(shí)際服務(wù)場(chǎng)域超出了政府的設(shè)想，甚至社會(huì)組織在進(jìn)入社區(qū)之前也無法預(yù)測(cè)即將面對(duì)的服務(wù)環(huán)境。因此，社會(huì)組織在真實(shí)的服務(wù)過程中所采取的策略、方式與方法都是根據(jù)實(shí)際的社區(qū)情況進(jìn)行臨時(shí)性定奪和決策的，并非像服務(wù)計(jì)劃書中規(guī)定的嚴(yán)格可控和線性展開的，其中充滿了情景復(fù)雜性和利益主體多元化的沖突。社會(huì)組織面對(duì)現(xiàn)實(shí)服務(wù)場(chǎng)景的復(fù)雜性，需要在政策文本表達(dá)的制度規(guī)則與實(shí)踐行動(dòng)闡釋的自由裁量之間做出選擇。所以，真正的政策是執(zhí)行的政策，而不是說出來的和寫在紙上的政策。[29](p240)社會(huì)組織需要在理想的政策目標(biāo)與可能的執(zhí)行手段之間權(quán)衡，這就像一場(chǎng)“驚險(xiǎn)的蹺蹺板游戲”，作為政策實(shí)踐者要處理好政府期望達(dá)到與自身能夠達(dá)成之間的張力關(guān)系，做一個(gè)高超的玩家。這種政策目標(biāo)與具體執(zhí)行之間的張力關(guān)系，具體可通過圖1表示。

圖1 社會(huì)組織的自由裁量空間

從價(jià)值選擇的角度，政府尊重社會(huì)組織的社會(huì)性與志愿性才愿意將服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包給社會(huì)組織，希望通過社會(huì)組織發(fā)揮利他價(jià)值，更好地為服務(wù)對(duì)象提供精準(zhǔn)服務(wù)。但目前，社會(huì)組織的生存壓力使其需要通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的方式獲取組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金，在制度規(guī)定的范圍內(nèi)減少服務(wù)支出擴(kuò)大剩余資金的利己化行動(dòng)邏輯成為社會(huì)組織承接項(xiàng)目的動(dòng)力來源。從行動(dòng)指向的角度，政府購買服務(wù)項(xiàng)目本應(yīng)以服務(wù)對(duì)象的個(gè)性化需求為制度運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)和社會(huì)組織的行動(dòng)指南針。但是，社會(huì)組織受到自身專業(yè)性和服務(wù)周期等因素的限制，難以將服務(wù)對(duì)象的需求當(dāng)作自己的服務(wù)實(shí)施方向，而是以既定的項(xiàng)目計(jì)劃書或者政府指定的服務(wù)內(nèi)容開展服務(wù)，以專業(yè)界定的服務(wù)供給代替了服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求。從回報(bào)周期的角度，政府希望社會(huì)組織能夠在服務(wù)過程中真正發(fā)揮專業(yè)價(jià)值和社區(qū)治理功能，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織成長(zhǎng)為目的。但是，社會(huì)組織秉持著功利主義的短期視角看待服務(wù)項(xiàng)目，大多認(rèn)為順利通過結(jié)項(xiàng)并拿到全部項(xiàng)目資金就是服務(wù)目的。從角色定位的角度，政府希望理想化的政社關(guān)系是平等合作致力于實(shí)現(xiàn)雙贏的伙伴關(guān)系。但是，項(xiàng)目執(zhí)行中受到基層政府和社會(huì)組織相互背離的行動(dòng)邏輯影響，實(shí)際存在的政社關(guān)系更像是一種不平等的伙計(jì)關(guān)系。從關(guān)系拓展的角度，政府希望社會(huì)組織主動(dòng)遵守相關(guān)制度規(guī)定，自覺按照政府希望社會(huì)組織發(fā)展的軌道進(jìn)步，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的有效管理。實(shí)際上，社會(huì)組織在正式的項(xiàng)目發(fā)包關(guān)系內(nèi)部又發(fā)展出了二級(jí)服務(wù)發(fā)包市場(chǎng)，以對(duì)自己有利的方式拓展了非正式的發(fā)包關(guān)系。以上關(guān)于發(fā)包方政府文本表達(dá)的政策目標(biāo)與作為具體執(zhí)行者的社會(huì)組織實(shí)踐闡釋的執(zhí)行手段之間的五種矛盾關(guān)系，構(gòu)成了社會(huì)組織的自由裁量空間，這正是探究政府購買服務(wù)制度何以失靈的關(guān)鍵所在。

本研究以北京市C區(qū)開展的政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目為研究對(duì)象。筆者于2019年6月至7月和2020年9月至12月在C區(qū)的社會(huì)組織與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參加專業(yè)實(shí)習(xí)與志愿服務(wù)，對(duì)近30家承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目社工進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化與半結(jié)構(gòu)化訪談，同時(shí)借助自己的志愿者和實(shí)習(xí)生的身份優(yōu)勢(shì)得以長(zhǎng)期參與觀察社會(huì)組織生產(chǎn)社區(qū)服務(wù)的實(shí)際過程，包括與街鄉(xiāng)政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、社區(qū)干部、普通居民等的互動(dòng)過程。通過實(shí)地調(diào)查，筆者掌握了社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目的大量第一手經(jīng)驗(yàn)資料。據(jù)此，可以從社會(huì)組織的自由裁量權(quán)視角出發(fā)，解釋社會(huì)組織如何圍繞服務(wù)生產(chǎn)與政府組織和社區(qū)組織互動(dòng)博弈，將理想化的政策目標(biāo)變?yōu)榻?jīng)由實(shí)踐闡釋的政策輸出過程，并最終造成政府購買服務(wù)制度失靈等關(guān)鍵問題。

三、社會(huì)組織的自由裁量權(quán)

社會(huì)組織行使自由裁量權(quán)是政策執(zhí)行中的情境性和互動(dòng)性使然，是根據(jù)發(fā)包方政府的服務(wù)績(jī)效考核任務(wù)與自身服務(wù)能力、外部服務(wù)環(huán)境的制約因素綜合判斷得出的。因此，自由裁量權(quán)不僅關(guān)乎政策如何執(zhí)行的問題，而且自由裁量權(quán)本身就是政策再制定和再生產(chǎn)的過程，是社會(huì)組織對(duì)既定政策目標(biāo)進(jìn)行再闡釋與再實(shí)踐的過程。當(dāng)然，社會(huì)組織的這種政策再生產(chǎn)過程不能超出一定的政策執(zhí)行區(qū)間。因此，理解社會(huì)組織在嚴(yán)格遵照制度規(guī)則與完全進(jìn)行自由裁量?jī)蓚€(gè)極端之間選擇具體對(duì)策的行動(dòng)邏輯，是理解社會(huì)組織自由裁量權(quán)的核心。

（一）價(jià)值選擇：利他還是利己

社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)存在兩種截然不同的價(jià)值選擇：志愿導(dǎo)向的利他主義和任務(wù)導(dǎo)向的利己主義。作為發(fā)包方的政府希望社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)價(jià)值和志愿屬性，不僅在所服務(wù)的社區(qū)生產(chǎn)可見的公共服務(wù)，還要培育社區(qū)居民的公共道德和現(xiàn)代公民意識(shí)，發(fā)揮建設(shè)社區(qū)治理共同體的主人翁精神，社會(huì)組織在其中扮演秉持志愿價(jià)值和利他精神的引領(lǐng)者角色。但在現(xiàn)實(shí)過程中，社會(huì)組織這種理想角色卻難以實(shí)現(xiàn)。

每個(gè)項(xiàng)目就十萬塊錢，根本不夠用。今年因?yàn)橐咔橛绊?，?shí)際開展活動(dòng)時(shí)間就四個(gè)多月，六月份才放開搞活動(dòng)，十一月就要結(jié)項(xiàng)了，時(shí)間短、任務(wù)重。（專業(yè)社工01，20201012）

項(xiàng)目資金少是社會(huì)組織開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)普遍遇到的最大難題。項(xiàng)目資金少直接決定了社會(huì)組織縮減應(yīng)有的服務(wù)開支，盡量擴(kuò)大剩余資金，這是由社會(huì)組織的生存邏輯決定的。按照C 區(qū)民政局發(fā)布的《社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）規(guī)定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算中應(yīng)當(dāng)劃撥一定比例的志愿者補(bǔ)貼、社工工資和項(xiàng)目管理費(fèi)等必要開支，總計(jì)不得超過項(xiàng)目資金總數(shù)的30%。有限的項(xiàng)目資金既要滿足服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求，又要達(dá)到政府設(shè)定的績(jī)效考核指標(biāo)要求，同時(shí)社會(huì)組織和專業(yè)社工本身也要依靠項(xiàng)目資金生存。因此，社會(huì)組織和服務(wù)對(duì)象在制度安排中屬于資源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，他們都要在同一個(gè)盤子中分蛋糕。社會(huì)組織作為項(xiàng)目執(zhí)行者顯然扮演了分蛋糕者的角色，因?yàn)檎m然制定了非服務(wù)開支的上限，但并不能夠嚴(yán)格控制每一筆開支的具體用途。服務(wù)對(duì)象本來對(duì)于服務(wù)內(nèi)容最具有發(fā)言權(quán)，但項(xiàng)目計(jì)劃書一旦確定又不能隨意更改。最為關(guān)鍵的是，項(xiàng)目計(jì)劃書也是由社會(huì)組織根據(jù)政府設(shè)定的寬泛的服務(wù)目標(biāo)為自己量身定制。社會(huì)組織對(duì)于自身的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)、信息優(yōu)勢(shì)和執(zhí)行策略最為清楚，他們可以動(dòng)用服務(wù)生產(chǎn)者的優(yōu)勢(shì)地位設(shè)定對(duì)自己最有利的服務(wù)計(jì)劃，保證能夠達(dá)到績(jī)效考核要求，同時(shí)盡量擴(kuò)大組織的剩余索取，保障組織生存。有限的項(xiàng)目資金決定了社會(huì)組織的價(jià)值選擇更為看重利己主義，生存?zhèn)惱硎亲罨镜男袆?dòng)邏輯。

（二）行動(dòng)指向：需求還是供給

理想化的政府購買服務(wù)制度應(yīng)是將滿足服務(wù)對(duì)象的迫切需求作為第一要?jiǎng)?wù)，這也是政府希望通過向社會(huì)組織購買服務(wù)來優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)對(duì)象滿意度的核心關(guān)切。從服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)程序來看，主要分為以下三種：政府邀標(biāo)制、社區(qū)邀標(biāo)制和市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)制，每一種立項(xiàng)方式所賦予的服務(wù)需求確定權(quán)的主體不同，這直接影響了作為服務(wù)對(duì)象的社區(qū)居民的需求能否得到滿足。

政府邀標(biāo)制主要由街鄉(xiāng)政府主動(dòng)向社區(qū)內(nèi)有資質(zhì)和聲望的優(yōu)秀社會(huì)組織發(fā)出邀約，表明與其合作的態(tài)度，但服務(wù)內(nèi)容主要由街鄉(xiāng)政府單方面決定，主要滿足的是發(fā)包方政府的行政需求，至于這種行政需求是否與社區(qū)居民的生活需求相匹配，取決于街鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)本身的關(guān)注領(lǐng)域，以及項(xiàng)目落地社區(qū)的議價(jià)權(quán)。社區(qū)邀標(biāo)制是由社區(qū)干部根據(jù)本社區(qū)的治理需求主動(dòng)向本區(qū)內(nèi)相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)秀社會(huì)組織發(fā)出邀請(qǐng)，社區(qū)干部和社會(huì)組織達(dá)成服務(wù)意向之后，再向上級(jí)街鄉(xiāng)主管部門申請(qǐng)立項(xiàng)。社區(qū)邀標(biāo)制的立項(xiàng)模式直接由社會(huì)組織與社區(qū)對(duì)接，居民則可以通過議事會(huì)、居民代表等方式直接向社區(qū)干部與社會(huì)組織反映實(shí)際需求，具體要求體現(xiàn)在項(xiàng)目書中。因此，這種立項(xiàng)方式最符合社區(qū)居民的實(shí)際需求，服務(wù)效果往往更好。市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)制是社會(huì)組織根據(jù)C區(qū)政府本年度發(fā)布的《使用社會(huì)建設(shè)資金購買社會(huì)組織服務(wù)指導(dǎo)目錄》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)目錄》）所列出的具體服務(wù)類型，結(jié)合自身服務(wù)專長(zhǎng)，通過C區(qū)政府購買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)平臺(tái)統(tǒng)一進(jìn)行申報(bào)，通過立項(xiàng)之后由街鄉(xiāng)政府統(tǒng)一分配到社區(qū)，這相當(dāng)于行政指派服務(wù)項(xiàng)目落地。市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)制下的社區(qū)干部對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目的合作意愿最弱，社區(qū)居民幾乎沒有決定服務(wù)內(nèi)容的參與權(quán)和建議權(quán)。社會(huì)組織面對(duì)沒有合作基礎(chǔ)的陌生社區(qū)很難在短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮專業(yè)性服務(wù)和實(shí)現(xiàn)嵌入式治理。三種服務(wù)立項(xiàng)模式的比較可以參見表1。

表1 三種服務(wù)立項(xiàng)模式的比較

由此我們可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)邀標(biāo)制合作模式下的社區(qū)居民具有最強(qiáng)的需求建議權(quán)和參與權(quán)，行政主導(dǎo)色彩最弱，社區(qū)議價(jià)權(quán)最強(qiáng)。在此模式之下，社會(huì)組織面臨著最小的行政嵌入影響，最有可能完全按照社區(qū)居民的實(shí)際服務(wù)需求生產(chǎn)服務(wù)，專業(yè)性和志愿性得以充分發(fā)揮。社區(qū)邀標(biāo)制是需求指向性最強(qiáng)的服務(wù)模式，但不是目前最常見的服務(wù)模式，在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性和市場(chǎng)化的新公共管理理念影響下的政府購買服務(wù)同樣是以市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)制為主要模式。這種合作模式之下的社會(huì)組織與所服務(wù)社區(qū)沒有充分的合作基礎(chǔ)，社區(qū)居民的需求建議權(quán)和參與權(quán)也是最弱的，社民關(guān)系的游離化色彩體現(xiàn)得最為明顯。在此服務(wù)環(huán)境之下的社會(huì)組織將服務(wù)計(jì)劃生硬地實(shí)施，供給端的服務(wù)指向?qū)⑸鐓^(qū)居民置于邊緣化地位，成為配合社會(huì)組織開展服務(wù)和完成任務(wù)的配角。

（三）回報(bào)周期：長(zhǎng)期還是短期

回報(bào)周期是指社會(huì)組織對(duì)參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目帶來的各種可預(yù)期回報(bào)時(shí)限長(zhǎng)短的判斷。一般而言，政府希望社會(huì)組織把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目來培育社會(huì)組織的專業(yè)性和服務(wù)能力，希望實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織基于打造服務(wù)品牌和形成服務(wù)特色的長(zhǎng)期目標(biāo)來做好當(dāng)下的每一期服務(wù)。社會(huì)組織對(duì)此卻有不同的看法：

政購資金再縮減我們就別活了，人家大組織能活下去，我們這小機(jī)構(gòu)就過不下去了，我們就是草根，就是湊合著，沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，別讓他在我手里滅了就行。（專業(yè)社工02，20200917）

“評(píng)審專家一說要形成長(zhǎng)期機(jī)制我就知道這個(gè)專家不了解社區(qū)情況，我們也不想長(zhǎng)期做一個(gè)項(xiàng)目。你只要讓我通過結(jié)項(xiàng)評(píng)審，我拿到30%項(xiàng)目尾款，就萬事大吉?！保▽I(yè)社工03，20201126）

社會(huì)組織的以上兩種觀點(diǎn)頗具代表性，一方面，政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的資金投入規(guī)模明顯下降，現(xiàn)在每個(gè)項(xiàng)目的資金規(guī)模依舊維持在10 萬～15 萬元，這是維持項(xiàng)目正常展開和社會(huì)組織基本開支的最低限度。如此一來，每一年度能夠立項(xiàng)的項(xiàng)目數(shù)量就要被大幅壓縮。從北京市C 區(qū)的情況來講，通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目是社會(huì)組織生存下去的主要資金來源，社會(huì)組織自籌資金和獨(dú)立發(fā)展的自主能力有限，發(fā)包方政府直接掌握了社會(huì)組織的生存出路。在日益嚴(yán)峻的生存競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，數(shù)量最多的小型社會(huì)組織生存下去的信心不斷遭受打擊，只求明年能夠拿到項(xiàng)目和資金，而不敢考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題，更遑論提升服務(wù)質(zhì)量與打造服務(wù)品牌。對(duì)于絕大多數(shù)社會(huì)組織而言，最緊迫的任務(wù)是生存問題而非發(fā)展壯大的問題。

另一方面，社會(huì)組織普遍存在通過結(jié)項(xiàng)評(píng)審拿到項(xiàng)目全部資金就意味著服務(wù)項(xiàng)目成功完成的心態(tài)。對(duì)于評(píng)審專家所稱的形成品牌意識(shí)、樹立長(zhǎng)效機(jī)制等建議，由于社會(huì)組織的項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)項(xiàng)，如何整改落實(shí)自然無從檢驗(yàn)。社會(huì)組織最為關(guān)注的是通過放大服務(wù)效果、掩蓋缺失不足、拆解服務(wù)活動(dòng)、拍照簽到留檔等一套留痕管理策略實(shí)現(xiàn)服務(wù)指標(biāo)生產(chǎn)，力圖通過向評(píng)審專家呈現(xiàn)一套完美達(dá)標(biāo)的結(jié)項(xiàng)數(shù)字來證明自身服務(wù)的有效性。評(píng)審專家顯然在這場(chǎng)由社會(huì)組織占據(jù)主動(dòng)的“信號(hào)博弈”中處于被動(dòng)地位，為了保障評(píng)審進(jìn)度只能給出一個(gè)穩(wěn)妥的分?jǐn)?shù)。社會(huì)組織依靠“信息俘獲”的策略順利通過結(jié)項(xiàng)，沒有多余精力和資金去考慮改進(jìn)項(xiàng)目。

（四）角色定位：伙伴還是伙計(jì)

C 區(qū)民政局每年發(fā)布的《實(shí)施方案》中明確指出要按照“培育發(fā)展社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)生機(jī)活力”等目標(biāo)原則積極開展政府購買服務(wù)工作。每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)過區(qū)民政局立項(xiàng)、街道主管科室分派、項(xiàng)目落地社區(qū)承接的過程，社會(huì)組織作為與政府合作生產(chǎn)的項(xiàng)目承包方，經(jīng)過一整套科層制流程的篩選與運(yùn)作之后，難以保證能夠正常發(fā)揮如區(qū)民政局設(shè)想的發(fā)揮專業(yè)價(jià)值和激發(fā)社會(huì)活力等功能。

從項(xiàng)目落地社區(qū)角度看，由于社會(huì)組織與社區(qū)之間沒有前期合作經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)信任關(guān)系，社區(qū)干部對(duì)社會(huì)組織這一外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)參與服務(wù)生產(chǎn)與社區(qū)治理的角色定位表示懷疑和警惕。社會(huì)組織受到嚴(yán)格的社區(qū)行政權(quán)管控，其服務(wù)居民的專業(yè)化活動(dòng)首先讓位于輔助社區(qū)干部的行政性事務(wù)。社會(huì)組織在活動(dòng)開展時(shí)間上要聽從社區(qū)安排，活動(dòng)內(nèi)容上要穿插進(jìn)社區(qū)日常管理與宣傳工作，活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)要盡量保證社區(qū)干部“行政在場(chǎng)”。社會(huì)組織變成了扮演社區(qū)活動(dòng)配角的邊緣化角色。

正如一名社區(qū)社工所說：“社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)配合我們的工作，活動(dòng)策劃、新聞宣傳、籌備物資、居民動(dòng)員都要先經(jīng)過社區(qū)同意，他們不能擅自行動(dòng)?！保?0200929）“黨建活動(dòng)社區(qū)自己做，政購是我們做，因?yàn)椋ㄐ鹿诜窝祝┮咔樗麄円矝]做（黨建活動(dòng)），所以就想結(jié)合政購一起做，我還得幫助社區(qū)做黨建工作。人家給你提供環(huán)境和場(chǎng)所了，你就得幫助人家做?！保▽I(yè)社工04，20201020）

從社會(huì)組織服務(wù)生產(chǎn)角度看，社區(qū)干部的結(jié)構(gòu)排斥與資源汲取不會(huì)使社會(huì)組織退出社區(qū)，而是要采取各種變通策略維護(hù)好與社區(qū)干部的關(guān)系，保證服務(wù)項(xiàng)目順利完成。社會(huì)組織離開社區(qū)干部配合就難以具備組織居民參與活動(dòng)的能力條件和權(quán)威基礎(chǔ)，只能依賴社區(qū)內(nèi)部權(quán)威傳達(dá)服務(wù)信息、動(dòng)員居民參與、維持活動(dòng)秩序。久而久之，社會(huì)組織將自己定義為社區(qū)的好幫手，而不是專業(yè)的好組織。這種角色定位幾乎成為社會(huì)組織與社區(qū)干部之間一種常態(tài)化關(guān)系，固化的扭曲關(guān)系自然再生產(chǎn)出社會(huì)組織的“伙計(jì)”角色認(rèn)知。同樣，作為街頭官僚的社會(huì)組織與社區(qū)干部顯然有權(quán)力強(qiáng)弱之分，作為專業(yè)街頭官僚的社會(huì)組織處于被行政街頭官僚的社區(qū)干部“行政俘獲”的狀態(tài)。

（五）關(guān)系拓展：正式還是非正式

社會(huì)組織作為參與公共服務(wù)生產(chǎn)的新生社會(huì)力量，一方面有著政府組織所不具備的服務(wù)專業(yè)性和精準(zhǔn)性，另一方面，政府不希望社會(huì)組織的發(fā)展超出自己的控制范圍，甚至對(duì)政府主導(dǎo)原則下的社會(huì)治理秩序形成挑戰(zhàn)。因此，政府通過發(fā)布《指導(dǎo)目錄》劃定每年的具體服務(wù)內(nèi)容。比如，C 區(qū)政府2020 年的《指導(dǎo)目錄》規(guī)定服務(wù)項(xiàng)目包含社會(huì)矛盾化解、社區(qū)治理、文化建設(shè)、民生服務(wù)、居民自治和脫貧攻堅(jiān)六個(gè)大項(xiàng)。社會(huì)組織只能在此六類服務(wù)內(nèi)容中挑選自己擅長(zhǎng)的服務(wù)領(lǐng)域，申請(qǐng)相關(guān)項(xiàng)目。社會(huì)組織為了能夠得到項(xiàng)目，會(huì)盡力向政府表明專業(yè)性，而忽視了自身是否真正具備這類服務(wù)項(xiàng)目開展所需要的專業(yè)技能與經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備。社會(huì)組織拿到項(xiàng)目之后，為了能夠?qū)崿F(xiàn)承諾給政府的專業(yè)化服務(wù)，再去尋找具備此類專業(yè)技能的社會(huì)組織或其他機(jī)構(gòu)，與其建立起一種次級(jí)發(fā)包關(guān)系，借助二級(jí)服務(wù)承包方的專業(yè)性為自己生產(chǎn)服務(wù)。在這種次級(jí)發(fā)包關(guān)系中，社會(huì)組織一方面作為承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)者，另一方面也是次級(jí)發(fā)包關(guān)系中的服務(wù)發(fā)包者。社會(huì)組織實(shí)際上扮演了一種專業(yè)服務(wù)資源的鏈接者角色，自身在這種二級(jí)嵌套的服務(wù)發(fā)包關(guān)系中并未發(fā)揮出應(yīng)有的專業(yè)性。

比如，在筆者所調(diào)查的一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目中，社會(huì)組織本應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)文化建設(shè)類服務(wù)項(xiàng)目，但是組織自身專長(zhǎng)并不在此，為了完成政府的服務(wù)項(xiàng)目，只好聘請(qǐng)專業(yè)的社區(qū)文化營(yíng)造類組織代為生產(chǎn)服務(wù)。

今天為大家開展的插花活動(dòng)是政府購買服務(wù)項(xiàng)目中的一項(xiàng)內(nèi)容，我們專門請(qǐng)到了來自S 區(qū)的花藝師馬老師，接下來就請(qǐng)大家跟著馬老師一起學(xué)插花。（專業(yè)社工05，20201015）

在這一服務(wù)項(xiàng)目中，社會(huì)組織作為資源鏈接者角色，根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃中的服務(wù)內(nèi)容聯(lián)系社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)人員具體負(fù)責(zé)。整個(gè)服務(wù)過程由馬老師主導(dǎo)，專業(yè)社工僅作為配角存在，專業(yè)性體現(xiàn)不足。社會(huì)組織在社區(qū)干部主導(dǎo)的情況下將活動(dòng)的“身份在場(chǎng)”資格和話語權(quán)讓予了社區(qū)干部。在社區(qū)干部不在場(chǎng)的情況下，社會(huì)組織又將活動(dòng)的主導(dǎo)權(quán)和建構(gòu)身份合法化的機(jī)會(huì)賦予馬老師。這種看似非理性行為卻是社會(huì)組織主動(dòng)塑造，社會(huì)組織對(duì)于馬老師的專業(yè)替代身份樂見其成，因?yàn)橹Ц督o馬老師的勞務(wù)費(fèi)并不比支付給專業(yè)社工的補(bǔ)貼更高。社會(huì)組織并不十分在意專業(yè)服務(wù)由誰具體來做，更重要的是工作達(dá)到結(jié)項(xiàng)要求和擴(kuò)大剩余資金。應(yīng)當(dāng)指出的是，《實(shí)施方案》明確規(guī)定“嚴(yán)禁服務(wù)轉(zhuǎn)包”，就是為了杜絕社會(huì)組織本身成為服務(wù)發(fā)包者而損害服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率。這種被政策明令禁止的非正式服務(wù)發(fā)包關(guān)系在實(shí)際的社會(huì)組織項(xiàng)目執(zhí)行過程中并不少見。

通過對(duì)以上五個(gè)維度的社會(huì)組織自由裁量權(quán)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織面對(duì)具體的服務(wù)場(chǎng)域與互動(dòng)對(duì)象，一方面處于權(quán)力弱勢(shì)地位，另一方面也在盡力運(yùn)用作為服務(wù)執(zhí)行者所掌握的信息資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行信號(hào)博弈。社會(huì)組織既不會(huì)完全遵照?qǐng)?zhí)行政府既定的服務(wù)規(guī)范，也不會(huì)明顯超出法律規(guī)定的禁忌邊界。社會(huì)組織的自由裁量權(quán)既不是完全利他主義的、需求導(dǎo)向的、長(zhǎng)期考量的、伙伴關(guān)系定位的和受到正式關(guān)系約束的，也不是完全利己主義的、供給導(dǎo)向的、短期考量的、伙計(jì)關(guān)系定位的和由非正式關(guān)系決定的，而是在這兩個(gè)極端情景之間進(jìn)行情境化的動(dòng)態(tài)選擇。社會(huì)組織只有這樣才能做到統(tǒng)籌兼顧，既達(dá)成政府績(jī)效考核指標(biāo)要求，又實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。

四、行政主導(dǎo)：自由裁量權(quán)背后的邏輯

社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目就意味著其主動(dòng)加入了由政府設(shè)計(jì)好的服務(wù)場(chǎng)域，此時(shí)專業(yè)的邏輯必須要服從行政的邏輯，專業(yè)服務(wù)要主動(dòng)配合行政事務(wù)。社會(huì)組織在專業(yè)與行政的兩端之間做出的任何看似自主的裁量權(quán)限，背后都離不開政府的主導(dǎo)。

（一）科層體制的慣性

C 區(qū)發(fā)布的《實(shí)施方案》規(guī)定“堅(jiān)持政府主導(dǎo)是購買服務(wù)的首要原則”。因此，看似為社會(huì)組織提供了發(fā)揮自身專業(yè)性和志愿價(jià)值的政府購買服務(wù)制度，背后都有行政力量在對(duì)其進(jìn)行管理與調(diào)控，包括服務(wù)內(nèi)容、資金規(guī)模、發(fā)包方式、監(jiān)管流程、考核要求等涉及社會(huì)組織核心利益實(shí)現(xiàn)的具體流程，社會(huì)組織有受監(jiān)管的項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)，但很少有機(jī)會(huì)能夠參與到政府購買服務(wù)具體制度的政策制定中來。社會(huì)組織本質(zhì)上處于科層體制中的末端，為了達(dá)到績(jī)效考核目標(biāo)和維持組織生存必須發(fā)揮能動(dòng)性，在稀缺的項(xiàng)目資源、嚴(yán)格的考核壓力以及艱難的服務(wù)環(huán)境之中充分調(diào)動(dòng)自由裁量權(quán)，努力平衡政府的行政邏輯和組織的生存邏輯之間的關(guān)系。

這種活動(dòng)肯定是往里搭錢的，但是街道找到你，你肯定要做，做好了明年其他項(xiàng)目也會(huì)想到你，不做就是得罪了街道，……所以，對(duì)于街道的要求社會(huì)組織必須答應(yīng)，今年賠錢攢人脈，明年就有可能多拿項(xiàng)目賺回來。（專業(yè)社工06，20201203）

《實(shí)施方案》規(guī)定，政府購買服務(wù)項(xiàng)目落地社區(qū)所在的街鄉(xiāng)要提供一定比例的項(xiàng)目資金，其中，街道配比項(xiàng)目資金總額的50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配比資金總額的30%。街鄉(xiāng)政府作為項(xiàng)目出資方對(duì)項(xiàng)目開展負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任，認(rèn)為社會(huì)組織既然落地本轄區(qū)就理當(dāng)向其負(fù)責(zé)并受其主導(dǎo)。作為街鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu)的社區(qū)居委會(huì)也分享到控制社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目具體開展的權(quán)力。因此，社會(huì)組織同時(shí)受到街鄉(xiāng)政府與項(xiàng)目落地社區(qū)的管理。社會(huì)組織作為一種陌生的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)，很難馬上熟悉并融入這種權(quán)力格局和文化網(wǎng)絡(luò)，處于權(quán)力資源和規(guī)則資源的弱勢(shì)地位。

社區(qū)如果對(duì)我們有需求都是直接向街道領(lǐng)導(dǎo)反映的，不會(huì)直接找我們，街道會(huì)直接找我們聯(lián)系，讓我們體諒社區(qū)的工作難處，多幫社區(qū)分擔(dān)一些。（專業(yè)社工07，20200920）

很顯然，社會(huì)組織作為專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在嵌入科層體制結(jié)構(gòu)后很難按照自己的專業(yè)服務(wù)邏輯開展服務(wù)。街鄉(xiāng)和社區(qū)作為實(shí)質(zhì)上的上下級(jí)科層關(guān)系將社會(huì)組織強(qiáng)力地吸納進(jìn)來，社會(huì)組織要想做好專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目首先幫助社區(qū)做好額外的行政事務(wù)。社會(huì)組織也意識(shí)到了這種“額外的”事務(wù)比“分內(nèi)的”服務(wù)更為重要，因?yàn)檫@是保證服務(wù)項(xiàng)目順利開展的關(guān)系投資。社會(huì)組織只有將自己主動(dòng)融入到科層網(wǎng)絡(luò)之中，做好行政組織的好幫手，才會(huì)得到行政組織和社區(qū)組織對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的有限支持。

（二）行政考核的壓力

政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度作為一項(xiàng)公共服務(wù)供給的創(chuàng)新工程，顯然要以更加優(yōu)越的服務(wù)質(zhì)量和考核成績(jī)證明這種公共服務(wù)供給新模式的有效性和合法性。因此，各級(jí)政府主管部門對(duì)于社會(huì)組織諸多優(yōu)越性的完美想象異化成為層層加碼的績(jī)效考核壓力。不管是區(qū)民政局、街鄉(xiāng)主管部門還是社區(qū)干部，都不想在年終考核時(shí)拿出一張難看的數(shù)據(jù)，這不僅表明了社會(huì)組織沒有達(dá)到政府規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，也是在質(zhì)疑政府購買服務(wù)制度的有效性與合法性。一旦出現(xiàn)服務(wù)實(shí)績(jī)達(dá)不到理想目標(biāo)的情況，這表明下級(jí)政府主管部門對(duì)該項(xiàng)制度管理督導(dǎo)不到位，使得理想的政策執(zhí)行走偏。

C 區(qū)的街鄉(xiāng)政府主管民政的科長(zhǎng)每月都會(huì)召集在本地區(qū)開展服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人開會(huì)，了解各個(gè)社會(huì)組織在本月的服務(wù)開展情況，并聽取下一個(gè)月的服務(wù)計(jì)劃匯報(bào)，進(jìn)而提出建議，督促社會(huì)組織做好服務(wù)：

你們給我匯報(bào)工作，我也要向街道和區(qū)里民政局領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作，每年年底都有考核任務(wù)的，今年沒達(dá)標(biāo)，明年你們就拿不到項(xiàng)目，咱們街道的項(xiàng)目指標(biāo)也受影響。（某街道民政科長(zhǎng)01，20201204）

在這種層層強(qiáng)化的行政邏輯和對(duì)制度的理想預(yù)期的引導(dǎo)下，各級(jí)政府主管部門都在借助社會(huì)組織這個(gè)服務(wù)生產(chǎn)工具為自己的“自我實(shí)現(xiàn)預(yù)言”生產(chǎn)出一套完美的服務(wù)績(jī)效數(shù)字，努力通過年度考核。但是，因?yàn)檎荒苤苯由a(chǎn)服務(wù)績(jī)效數(shù)字，所以服務(wù)生產(chǎn)壓力全部落在了承接項(xiàng)目的社會(huì)組織身上。社會(huì)組織為了今年的服務(wù)績(jī)效達(dá)標(biāo)和保證明年能夠繼續(xù)在本地區(qū)拿到項(xiàng)目，就會(huì)通過拆解服務(wù)活動(dòng)、檔案留痕管理甚至是數(shù)字指標(biāo)造假等方式呈現(xiàn)出一套完美的書面表達(dá)的服務(wù)數(shù)字，至于數(shù)字達(dá)標(biāo)背后究竟有多少虛高的成分以及真實(shí)的實(shí)踐效果如何，社會(huì)組織最為清楚。只要依靠這套完美的結(jié)項(xiàng)報(bào)告順利通過了結(jié)項(xiàng)評(píng)審，對(duì)于街鄉(xiāng)、社區(qū)和社會(huì)組織都是好事，在績(jī)效考核的壓力推動(dòng)下，他們是一榮俱榮、一損俱損的利益共同體。

（三）秩序穩(wěn)定的需求

社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)在發(fā)揮專業(yè)性之前首先要保證合法性和穩(wěn)定性。政府通過社會(huì)組織提供公共服務(wù)的方式為其提供了難得的獲得資金的機(jī)會(huì)。目前，通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目是C區(qū)社會(huì)組織生存發(fā)展的主要來源，也是政府支持社會(huì)組織發(fā)展的重要制度化平臺(tái)。在這個(gè)制度平臺(tái)下，社會(huì)組織都爭(zhēng)相拿到項(xiàng)目，有些社會(huì)組織機(jī)構(gòu)資質(zhì)良莠不齊。對(duì)此，政府作為發(fā)包方為了保證承接機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，制定了較高的準(zhǔn)入門檻。

C區(qū)民政局每三年都對(duì)本區(qū)內(nèi)登記注冊(cè)的社會(huì)組織進(jìn)行等級(jí)評(píng)審，評(píng)審等級(jí)最高5A級(jí)，最低1A級(jí)，評(píng)審結(jié)果向全社會(huì)公布，只有得到3A級(jí)及以上的社會(huì)組織才有資格承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)于拿到服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織，區(qū)民政局每年還要聘請(qǐng)專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估監(jiān)管。評(píng)估監(jiān)管分為過程監(jiān)測(cè)和結(jié)項(xiàng)評(píng)估兩種方式。過程監(jiān)測(cè)貫穿項(xiàng)目始終，包括要求社會(huì)組織提供周總結(jié)、月匯報(bào)、中期報(bào)告；對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地監(jiān)測(cè)評(píng)分；要求服務(wù)對(duì)象填寫滿意度調(diào)查問卷等具體方式。結(jié)項(xiàng)評(píng)估則由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)組織評(píng)審專家聽取社會(huì)組織項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)匯報(bào)，專家根據(jù)終期評(píng)審指標(biāo)并結(jié)合社會(huì)組織提交的結(jié)項(xiàng)報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)答辯情況進(jìn)行打分定級(jí)。終期評(píng)審指標(biāo)分為五個(gè)一級(jí)指標(biāo)：項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)（10分）、實(shí)施管理（30分）、服務(wù)質(zhì)量（20分）、項(xiàng)目成效（20分）、財(cái)務(wù)管理（20分），每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下包括2～5項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，分?jǐn)?shù)配置為4～10分不等。專家打分定級(jí)分為4檔：優(yōu)秀、良好、合格、不合格。只有合格以上的社會(huì)組織才能繼續(xù)申請(qǐng)下一年度的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目不合格的社會(huì)組織要進(jìn)行后期整改，違規(guī)的要追回項(xiàng)目資金。

政府希望通過這一套嚴(yán)密的績(jī)效評(píng)估法則篩選掉不合格的社會(huì)組織，挑選出優(yōu)秀的社會(huì)組織參與服務(wù)生產(chǎn)。當(dāng)然，政府對(duì)于社會(huì)組織優(yōu)秀與否有一套自己的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，忠實(shí)履行契約、如實(shí)完成任務(wù)、服從政府安排等是發(fā)包方政府最看重的品質(zhì)。由此我們可以看出，政府出于維護(hù)發(fā)包秩序穩(wěn)定合法的邏輯為社會(huì)組織設(shè)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)組織追求的專業(yè)邏輯并不完全一致。

五、對(duì)自由裁量權(quán)的適當(dāng)控制

在由社會(huì)組織具體執(zhí)行的服務(wù)項(xiàng)目中，一方面，社會(huì)組織借助信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)獲得某種自主權(quán)，政府發(fā)包方和服務(wù)對(duì)象的利益均有可能受損。因此，社會(huì)組織的自由裁量行為需要受到控制。另一方面，社會(huì)組織可以根據(jù)具體服務(wù)場(chǎng)景靈活地調(diào)整既定的服務(wù)內(nèi)容，更能滿足居民的實(shí)際需求，因此自由裁量權(quán)也有其積極的一面。歷史上所有的政府都是兼具法治和人治的政府，在沒有裁量調(diào)和的情況下，規(guī)則本身無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政府的復(fù)雜問題，裁量是政府中創(chuàng)造性的主要來源。[30](p26)關(guān)于制度規(guī)則與自由裁量之間的對(duì)比，可以通過以下幾個(gè)角度具體呈現(xiàn)。（見表2）

表2 制度規(guī)則與自由裁量的比較

因此，自由裁量權(quán)總是伴隨正式規(guī)則而生的。社會(huì)組織在執(zhí)行規(guī)則的同時(shí)也會(huì)根據(jù)具體情境和自身利益考量進(jìn)行一定的自由裁定，這種自由裁量行為也能反映出所服務(wù)社區(qū)的群眾利益。所以，自由裁量權(quán)本身不僅無法消滅，而且具有兩面性。我們需要做的不是徹底地杜絕社會(huì)組織行使自由裁量權(quán)，而是引導(dǎo)社會(huì)組織將自由裁量權(quán)與政府的政策初衷相結(jié)合，與服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求相匹配，以期發(fā)揮自由裁量權(quán)的正功能，壓縮其負(fù)功能。筆者認(rèn)為，對(duì)社會(huì)組織自由裁量權(quán)的控制與引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)服務(wù)發(fā)包流程。

（一）事前控制：穩(wěn)定的發(fā)包關(guān)系

政府應(yīng)當(dāng)借助向社會(huì)組織購買服務(wù)制度發(fā)揮兩個(gè)關(guān)鍵作用：一是培育社會(huì)組織專業(yè)性的作用；二是塑造社會(huì)組織公共價(jià)值的作用。目前來看，政府主要借助社會(huì)組織的專業(yè)能力幫其做事，在政府提供公共服務(wù)的專業(yè)性、精準(zhǔn)性和及時(shí)性達(dá)不到的群體和領(lǐng)域里，依靠社會(huì)組織的專業(yè)能力彌補(bǔ)政府的不足。政府借助社會(huì)組織專業(yè)能力補(bǔ)充自身職能弱項(xiàng)，發(fā)揮社會(huì)組織提供公共服務(wù)的作用。

筆者認(rèn)為，社會(huì)組織通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮另一種更為重要的公共價(jià)值功能。社會(huì)組織的公共價(jià)值與政府組織的公權(quán)力是兩種迥異的權(quán)力。政府的公權(quán)力主要在科層體制內(nèi)部上下運(yùn)作中發(fā)揮作用，但一旦將社會(huì)組織引入政府的公權(quán)力運(yùn)作體系中，就應(yīng)當(dāng)充分重視社會(huì)組織作為社會(huì)力量所獨(dú)有的權(quán)力屬性，即公共性。

公共性意味著自主權(quán)和參與權(quán)。一方面，社會(huì)組織發(fā)揮公共性需要將其意見建議納入政策制定過程中來，主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)組織代表參與制定每年度的政府購買服務(wù)項(xiàng)目《實(shí)施方案》與《指導(dǎo)目錄》。社會(huì)組織可以在參與政策制定的過程中提供更為專業(yè)的咨詢建議，還可以將來自服務(wù)一線的政策實(shí)踐困境和服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求等信息通過制度化的參與渠道進(jìn)行反饋，從而有利于改進(jìn)政策制定質(zhì)量。另一方面，適當(dāng)為社會(huì)組織提供更加穩(wěn)定的服務(wù)預(yù)期和適度擴(kuò)大資金規(guī)模。社會(huì)組織需要在維持自身生存的前提下做好服務(wù)，必須依靠更長(zhǎng)的服務(wù)周期和更加寬裕的資金支持。因此，每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目周期適度需要適當(dāng)延長(zhǎng)，在此服務(wù)周期內(nèi)提供穩(wěn)定的資金支持，可以讓社會(huì)組織更為從容地發(fā)揮自身的專業(yè)性，真正讓社會(huì)組織感受到來自公權(quán)力的尊重與合作意愿，保證社會(huì)組織公共價(jià)值的發(fā)揮。

（二）事中控制：精細(xì)的過程治理

在社會(huì)組織拿到項(xiàng)目之后，就要對(duì)其進(jìn)行精細(xì)化的過程治理。這種精細(xì)化不應(yīng)該表現(xiàn)為強(qiáng)控制與持續(xù)的行政嵌入。精細(xì)化治理應(yīng)該表現(xiàn)為暢通社會(huì)組織訴求的反饋渠道與擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象的考核權(quán)兩個(gè)方面。

暢通政社溝通渠道可以消解社會(huì)組織的自由裁量動(dòng)機(jī)。社會(huì)組織執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)則時(shí)肯定會(huì)面臨服務(wù)場(chǎng)域的多樣化挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)無法完全由規(guī)則制定者預(yù)先想到并作出統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)規(guī)范。社會(huì)組織如果在面對(duì)諸多服務(wù)困境時(shí)沒有向上反饋的制度化渠道，而是完全憑借自由裁量權(quán)的發(fā)揮，很容易超量行使這種權(quán)力而導(dǎo)致政策變通過度與執(zhí)行扭曲。因此，設(shè)計(jì)一種社會(huì)組織—街鄉(xiāng)政府—區(qū)民政局上下貫通的信息共享機(jī)制極為必要。這種機(jī)制不僅可以保證街鄉(xiāng)政府和區(qū)民政局及時(shí)了解社會(huì)組織的服務(wù)動(dòng)態(tài)，更關(guān)鍵的是社會(huì)組織可以將服務(wù)項(xiàng)目具體執(zhí)行過程中遇到的各種難題，比如社區(qū)干部不配合、服務(wù)對(duì)象不信任、居民動(dòng)員效果差、服務(wù)供需不匹配等及時(shí)反饋給上級(jí)政府主管部門。政府部門應(yīng)當(dāng)予以積極支持和協(xié)助，共同幫助社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)融入與嵌入式治理，打造溝通順暢高效的政社合作共同體。

提高服務(wù)對(duì)象滿意度是政府購買服務(wù)的重要目標(biāo)。服務(wù)對(duì)象作為最有發(fā)言權(quán)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估方顯然應(yīng)當(dāng)被納入項(xiàng)目治理中來，他們的考核權(quán)和建議權(quán)不應(yīng)由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目評(píng)審專家替代。在服務(wù)項(xiàng)目實(shí)地監(jiān)測(cè)中，應(yīng)當(dāng)提高居民滿意度得分在項(xiàng)目最終得分中所占的比重，目前10 分的居民滿意度分值難以引起社會(huì)組織對(duì)服務(wù)對(duì)象意見的重視。筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)將服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)分值提高至30分，再加上專家評(píng)審的30分、財(cái)務(wù)得分20 分和第三方評(píng)估20 分，以上四項(xiàng)分值的分配比較合理地體現(xiàn)了各個(gè)評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)起到的作用。通過合理分配分值，發(fā)揮引導(dǎo)社會(huì)組織注意力和關(guān)注點(diǎn)的重要作用，服務(wù)對(duì)象打分比重上升會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)其實(shí)際需求的高度重視。

（三）事后控制：可逆的績(jī)效評(píng)估

目前來看，社會(huì)組織普遍存在“結(jié)項(xiàng)闖關(guān)”的心態(tài)，把主要精力用在了如何通過結(jié)項(xiàng)評(píng)審而非提高服務(wù)質(zhì)量和居民滿意度上。目前的制度規(guī)定也提出，只要服務(wù)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)審合格就要給社會(huì)組織劃撥30%的項(xiàng)目尾款。社會(huì)組織拿到全部項(xiàng)目資金就會(huì)認(rèn)為本年度的項(xiàng)目順利完成，這給依靠信息資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行“信號(hào)博弈”的社會(huì)組織闖關(guān)成功創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。因此，發(fā)揮結(jié)項(xiàng)評(píng)審以評(píng)促建的作用，對(duì)于提升服務(wù)質(zhì)量和杜絕社會(huì)組織投機(jī)行為十分關(guān)鍵。

一方面，設(shè)置一個(gè)有負(fù)向激勵(lì)作用的項(xiàng)目不合格比例。社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目一旦不合格需要考慮延遲給付尾款，直至整改合格為止，嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的要收回項(xiàng)目資金和進(jìn)行全區(qū)通報(bào)，并將社會(huì)組織納入“黑名單”，三年之內(nèi)不準(zhǔn)許其承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目。通過具有一定警示和懲戒功能的不合格比例設(shè)置，可以讓社會(huì)組織專注于做好服務(wù)本身，減少依靠“信號(hào)博弈”和“結(jié)項(xiàng)闖關(guān)”的冒險(xiǎn)行為。

另一方面，確保評(píng)估結(jié)果的可回溯性。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)組織提供的服務(wù)臺(tái)賬信息，隨機(jī)抽取一定比例的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行電話回訪，核實(shí)該服務(wù)對(duì)象是否真正接受了社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目和實(shí)際參與的服務(wù)活動(dòng)。這種可回溯機(jī)制是從服務(wù)質(zhì)量的輸出端進(jìn)行控制，確保服務(wù)活動(dòng)信息不由社會(huì)組織單方面壟斷和操控，將結(jié)項(xiàng)考核的權(quán)力轉(zhuǎn)移到專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和服務(wù)對(duì)象上來。這種立體化的和可追溯的評(píng)估方式破解了社會(huì)組織過于注重結(jié)項(xiàng)指標(biāo)的完美呈現(xiàn)而忽視實(shí)際服務(wù)效果的“結(jié)項(xiàng)闖關(guān)”心態(tài)，壓縮了社會(huì)組織“信號(hào)博弈”的籌碼，使其致力于顧客導(dǎo)向和扎實(shí)提高服務(wù)質(zhì)量。

六、結(jié)論與討論

社會(huì)組織的自由裁量權(quán)總是伴隨著正式制度規(guī)范的執(zhí)行過程而產(chǎn)生的，制度規(guī)范的普適性和抽象性決定了其具體執(zhí)行要由社會(huì)組織根據(jù)服務(wù)環(huán)境的具體情境與互動(dòng)關(guān)系加以個(gè)性化闡釋和針對(duì)性實(shí)施。在此過程中，正式制度的價(jià)值理性被一定程度上消解，而社會(huì)組織的工具理性隨之凸顯。社會(huì)組織能夠發(fā)揮自由裁量權(quán)的區(qū)間范圍主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：利他還是利己的價(jià)值選擇區(qū)間；需求還是供給的行動(dòng)指向區(qū)間；長(zhǎng)期還是短期的回報(bào)周期區(qū)間；伙伴還是伙計(jì)的角色定位區(qū)間；正式還是非正式的關(guān)系拓展區(qū)間。

社會(huì)組織看似在服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過程中擁有廣泛的自由裁量空間，實(shí)則作為發(fā)包方政府的項(xiàng)目執(zhí)行者總是處于被行政力量所嵌入和主導(dǎo)的弱勢(shì)地位。發(fā)包方政府的行政主導(dǎo)邏輯來源于以下三重動(dòng)力機(jī)制：科層體制的慣性；行政考核的壓力；秩序穩(wěn)定的需求。堅(jiān)持政府主導(dǎo)是購買服務(wù)的首要原則，社會(huì)組織在服務(wù)內(nèi)容、資金規(guī)模、績(jī)效考核等方面幾乎沒有制度化的政策制定參與權(quán)。社會(huì)組織在完成服務(wù)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)考核目標(biāo)的同時(shí)，還要保證組織自身的生存，這進(jìn)一步負(fù)向激勵(lì)社會(huì)組織采取更為大膽的政策變通策略，導(dǎo)致了政府購買服務(wù)制度走向失靈。

發(fā)包方政府需要做的不是徹底取消社會(huì)組織的自由裁量權(quán)，這不僅從政策制定層面無法實(shí)現(xiàn)，而且本身也與政策執(zhí)行的情境性特點(diǎn)相背離。所以，制定一套全流程優(yōu)化舉措以實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織盡量發(fā)揮自由裁量權(quán)的正功能而努力規(guī)避其負(fù)功能才是努力的正確方向。對(duì)社會(huì)組織自由裁量的適當(dāng)控制應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)步驟入手：通過穩(wěn)定的發(fā)包關(guān)系進(jìn)行事前控制；通過精細(xì)的過程治理進(jìn)行事中控制；通過可逆的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行事后控制。

通過制度全流程的優(yōu)化舉措對(duì)社會(huì)組織的自由裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)控制，只是引導(dǎo)社會(huì)組織正確行使自由裁量權(quán)的初級(jí)目標(biāo)，高級(jí)目標(biāo)則是通過完善的服務(wù)發(fā)包流程和通暢的參與反饋渠道使社會(huì)組織自覺形成致力于專業(yè)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和服務(wù)對(duì)象滿意的價(jià)值理性目標(biāo)。社會(huì)組織從被動(dòng)控制負(fù)向的自由裁量權(quán)到主動(dòng)發(fā)揮正向的自由裁量權(quán)是制度規(guī)范內(nèi)化的過程，也是項(xiàng)目執(zhí)行過程中主動(dòng)作為和創(chuàng)造性服務(wù)的過程。社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)以制度規(guī)范為“體”，以自由裁量為“用”，通過制度規(guī)范來指導(dǎo)自由裁量的選擇，通過自由裁量來更好地落實(shí)制度規(guī)范，在服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)基于專業(yè)價(jià)值功能發(fā)揮的制度規(guī)范性與自由裁量權(quán)之間的平衡，做到隨心所欲而不逾矩，才是走出政府購買服務(wù)制度失靈困境的正確道路。