生物多樣性產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑與制度安排
——國外生物多樣性銀行經(jīng)驗借鑒與啟示

李京梅,張慧敏,王 娜

1 中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,青島 266100 2 中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院,青島 266100

生物多樣性對于提供人類生命支持和調(diào)節(jié)全球生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要,其所提供的物質(zhì)和服務(wù)是增進(jìn)人類福祉必不可少的條件[1]。據(jù)估計,全球每年使用的生物多樣性產(chǎn)品價值高達(dá)16—54萬億美元[2]。然而,生物多樣性具有公共物品特征,來自政策和市場的信號并未全面反映生物多樣性價值并確保執(zhí)行“誰受益,誰付費”的原則。由于免費使用生物多樣性產(chǎn)品使得“公地悲劇”愈演愈烈,近年來全球生物多樣性喪失嚴(yán)重,生物群落結(jié)構(gòu)和組織的惡化形勢非常嚴(yán)峻[3],多種內(nèi)陸、海洋和淡水物種正在逐漸減少[4],大量充裕物種演變?yōu)闉l危物種[5]。生物多樣性的喪失嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)供給,導(dǎo)致人類福利水平的下降,也會使受惠于生物多樣性的許多產(chǎn)業(yè)面臨發(fā)展困境。

20世紀(jì)70年代以來,鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在著大量的物種減少甚至滅絕和生態(tài)破壞現(xiàn)象,越來越多的學(xué)者通過世界主流經(jīng)濟(jì)范式語言即生物多樣性價值揭示生物多樣性所提供的服務(wù),并引起決策者、管理者、企業(yè)和公民的關(guān)注。生物多樣性價值是以貨幣形式表征的生物多樣性對于人類物質(zhì)、文化和生態(tài)健康需求的貢獻(xiàn)。生物多樣性價值旨在向不同決策者群體表明生物多樣性的重要意義以及不采取保護(hù)生物多樣性的措施將會產(chǎn)生的嚴(yán)重后果,進(jìn)而催生國家、社會和個人有利于生態(tài)保護(hù)或可持續(xù)利用的政策響應(yīng)。90年代后期,歐美等發(fā)達(dá)國家就開始了生態(tài)系統(tǒng)付費制度和稅收、公共補償機(jī)制,通過付費和市場對生態(tài)保護(hù)的福利進(jìn)行獎勵,激勵企業(yè)或個人保護(hù)生態(tài)環(huán)境,鼓勵生產(chǎn)商開展生態(tài)友好型生產(chǎn),引導(dǎo)消費者改變購買決策[6]。其中,生物多樣性銀行是通過補償交易市場進(jìn)行資源配置,實現(xiàn)生物多樣性向經(jīng)濟(jì)物品的轉(zhuǎn)化,使物種得以保護(hù)、投資者獲得收益,激勵生物多樣性產(chǎn)品可持續(xù)供給的重要手段。自20世紀(jì)90年代起,美國魚類和野生動植物管理局已經(jīng)批準(zhǔn)了超過137個物種保護(hù)銀行,截至2016年12月,這些銀行保護(hù)了超過62km2的瀕危物種棲息地[7]。與生物多樣性銀行市場規(guī)模逐漸擴(kuò)大同時,生物多樣性信用市場需求旺盛[8]。美國、澳大利亞等國家創(chuàng)新實施生物多樣性銀行制度,借助市場力量,將生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益緊密結(jié)合,提高了生物多樣性保護(hù)的有效性,引起學(xué)術(shù)、政府和企業(yè)界的廣泛關(guān)注。

我國政府高度重視生物多樣性保護(hù)與保護(hù)手段多元化的機(jī)制建設(shè)工作。自1992年加入《生物多樣性公約》以來,我國不斷完善生物多樣性保護(hù)法律體系,出臺并修訂的相關(guān)法律法規(guī)達(dá)50余部,從立法、司法方面不斷加強生物多樣性保護(hù)手段。2010年,國務(wù)院審議通過了《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃(2011—2030年)》,提出了未來20年生物多樣性保護(hù)總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和優(yōu)先行動。2011年國務(wù)院成立生物多樣性保護(hù)國家委員會,多部門共同實施生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃,積極推動生物多樣性保護(hù)主流化。2021年10月,我國在充分吸納《生物多樣性大會》締約國意見和建議的基礎(chǔ)上,提出“昆明宣言”。各國政府共同承諾,合作推動將保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性納入或“主流化”到?jīng)Q策之中。2021年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳制定《關(guān)于進(jìn)一步加強生物多樣性保護(hù)的意見》,提出“到2025年,初步形成生物多樣性可持續(xù)利用機(jī)制,基本建立生物多樣性保護(hù)相關(guān)政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測體系；到2035年,生物多樣性保護(hù)政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測體系全面完善,形成統(tǒng)一有序的全國生物多樣性保護(hù)空間格局”的總體目標(biāo)。價值實現(xiàn)通過建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)者受益、使用者付費、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向機(jī)制,能夠激勵生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用。2021年10月,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國的生物多樣性保護(hù)》白皮書,提出“探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑,推動將自然生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)勢,激發(fā)生物多樣性保護(hù)內(nèi)生動力”。黨和國家的這些戰(zhàn)略部署,充分體現(xiàn)了我國對生物多樣性保護(hù)工作和手段創(chuàng)新的重視。

在此背景下,本文在明確生物多樣性的內(nèi)涵及價值的基礎(chǔ)上,通過梳理國外相關(guān)研究成果,對生物多樣性銀行制度的建立、運營、生物多樣性銀行的交易內(nèi)容等方面進(jìn)行分析,探討國外生物多樣性價值實現(xiàn)的具體做法,并結(jié)合我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的政策目標(biāo),提出生物多樣性價值實現(xiàn)的政策建議,以期為我國實現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的路徑創(chuàng)新提供參考,提升全社會參與生物多樣性保護(hù)主動性、積極性,全面提升生物多樣性保護(hù)能力,形成生物多樣性保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的并進(jìn)共贏。

1 生物多樣性及其價值

1.1 生物多樣性

生物多樣性是指“所有來源的活的生物體中的變異性,這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；包括物種內(nèi)、物種之間以及生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”[9]。生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性經(jīng)濟(jì)學(xué)定義生物多樣性包含地球上所有生命形式(植物、動物、真菌和微生物)及其形成的群落和生存棲息地的多樣性,包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次[10]。其中,物種是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ),生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮作用依賴于具有關(guān)鍵功能的某些物種或種群[11]。因此,本文將研究對象明確為物種多樣性,后文中提及的生物多樣性指物種多樣性。

1.2 生物多樣性價值

生物多樣性能夠帶來各種形式的、廣泛的福利,滿足本地乃至全球的生產(chǎn)和生活需要,具有公共物品特征。因此,全球人口和財富的不斷擴(kuò)張導(dǎo)致對生物多樣性的需求日益增長,生物多樣性面臨被過度利用的風(fēng)險。與此同時,氣候變化、棲息地破壞和環(huán)境污染等多重壓力也加劇了生物多樣性的喪失[12—13]。據(jù)估計,全世界有100多萬物種面臨滅絕風(fēng)險[14]。20世紀(jì)70年代以來,經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入價值的范式對生物多樣性進(jìn)行研究和管理,以揭示如果不遏制生物多樣性喪失人類將會付出哪些代價,以及如果投資于生物多樣性保護(hù)則會帶來多少潛在附加值,進(jìn)而提升公眾保護(hù)生物多樣性的意識,為政策制定提供有效參考。生物多樣性價值就是生物多樣性對于人類物質(zhì)、文化以及生態(tài)健康等需求的貢獻(xiàn),通常以貨幣方式來衡量[15]。生物多樣性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是決定人類福祉的重要媒介和組成要素,因此生物多樣性價值不僅體現(xiàn)在物質(zhì)福利和生活資料的供應(yīng),還包括安全、彈性、社會關(guān)系、健康以及自由和選擇的機(jī)會[1]。依據(jù)生物多樣性滿足人類效用的方式,生物多樣性價值可以分為直接使用價值、間接使用價值和非使用價值[16]。

生物多樣性價值用貨幣符號表征生物多樣性對人類福利的有用性,揭示破壞生物多樣性的代價,以及投資于生物多樣性保護(hù)的潛在利益,進(jìn)而有助于提升公眾保護(hù)生物多樣性的意識。只有在市場交易中真正實現(xiàn)價值,通過生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)者受益、使用者付費、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向機(jī)制,才能促使生態(tài)受益者履行補償義務(wù),激勵生態(tài)保護(hù)者采取行動保護(hù)物種資源,構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者與受益者間的良性互動關(guān)系,推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

2 生物多樣性價值實現(xiàn)路徑:生物多樣性銀行

價值實現(xiàn)是生態(tài)價值向經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)化的制度安排,其目的是創(chuàng)造激勵措施,使個人或集體的資源使用決策與自然資源管理的社會利益一致。美國、澳大利亞運行已久的生物多樣性銀行制度由生態(tài)保護(hù)者或修復(fù)者通過儲存并出售生物多樣性信用,實現(xiàn)生物多樣性向經(jīng)濟(jì)物品的轉(zhuǎn)化,能夠使物種得以保護(hù)、投資者獲得收益,為生物多樣性價值實現(xiàn)提供了可借鑒路徑。

工業(yè)社會以來,人類對物種棲息地的破壞以及對野生動植物的掠奪性開發(fā)使得大量充裕物種面臨滅絕或處于瀕危狀態(tài),為緩解因經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致生物多樣性損失,彌補瀕危物種保護(hù)的法律空缺,20世紀(jì)70年代美國頒布《瀕危物種法》(ESA)。其中,ESA第7(a)(2)條要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與美國魚類和野生動植物管理局協(xié)商,以確保他們所進(jìn)行的、資助的或授權(quán)的行動不會“危害”瀕危物種清單上的物種,或?qū)ζ錀⒌禺a(chǎn)生破壞或“不利地改變”。由于位于瀕危物種名單上的物種的棲息地至少有三分之二都位于私人土地上[17],因此這項規(guī)定使得保護(hù)瀕危物種棲息地成為私有土地所有者的責(zé)任。為了解決非政府組織或個人在其私有土地上的合法行為可能會對瀕危物種清單上的物種產(chǎn)生“無意傷害”,1982年美國國會修訂了ESA第(10)(a)條,批準(zhǔn)了通過制定和執(zhí)行“生境保護(hù)計劃”(HCP)來解決對野生動植物的“無意傷害”問題。HCP旨在確保所批準(zhǔn)的行動對物種的影響達(dá)到最小化,并且最大限度地減少和限制棲息地的喪失。1993年克林頓政府的上臺以及內(nèi)政部長布魯斯·巴比特的推動,使HCP成為解決私有土地上瀕危物種保護(hù)的重要方式[18]。HCP的緩解措施允許對瀕危物種及其棲息地的異地保護(hù),即私人可以通過在經(jīng)批準(zhǔn)的生物多樣性銀行購買信用以補償生產(chǎn)者或個人在其私有土地上的合法行為對生物多樣性的影響,為生物多樣性信用創(chuàng)造了大量市場需求[19]。

1995年美國加州環(huán)境保護(hù)局首先發(fā)布了《保護(hù)銀行官方政策》,該政策創(chuàng)造了“保護(hù)銀行”這一術(shù)語,并在加州和全美范圍內(nèi)開創(chuàng)了以保護(hù)銀行作為補償物種或棲息地?fù)p失的做法[20]?？査拱偷赂叩乇Ｗo(hù)銀行通常被認(rèn)為是第一家官方保護(hù)銀行?？査拱偷赂叩厥鞘诚x鳴禽的棲息地,食蟲鳴禽于1993年3月被美國魚類和野生動植物管理局列為瀕危物種。由于意識到卡爾斯巴德高地的發(fā)展?jié)摿τ邢?擁有這片土地所有權(quán)的美國銀行轉(zhuǎn)而尋找機(jī)會從其生態(tài)價值中獲利,將0.73km2的土地保護(hù)成為食蟲鳴禽棲息地,設(shè)立了卡爾斯巴德高地保護(hù)銀行。2003年美國陸軍工程兵團(tuán)、環(huán)境保護(hù)局、美國魚類和野生動植物管理局、國家海洋漁業(yè)局以及自然資源保護(hù)局聯(lián)合發(fā)布了《保護(hù)銀行的建立、使用和運營指南》,該指南的發(fā)布為物種或棲息地保護(hù)銀行的建立程序和標(biāo)準(zhǔn)作出說明,進(jìn)一步促進(jìn)了保護(hù)銀行在全國的推廣[21]。隨后,私人和社會組織紛紛在合適區(qū)域保護(hù)、恢復(fù)和創(chuàng)建瀕危物種棲息地、建立生物多樣性銀行,在將物種或棲息地價值換算為信用的基礎(chǔ)上,通過信貸的形式把生物多樣性信用出售給有補償需求的開發(fā)商,以此實現(xiàn)財務(wù)盈利目標(biāo)。2016年美國魚類和野生動植物管理局又頒布了《瀕危物種法案補償性緩解政策(草案)》,對保護(hù)銀行的建立與管理作了進(jìn)一步明確規(guī)定。截至2019年,美國替代費管理和銀行信息跟蹤系統(tǒng)已經(jīng)記錄了超過180家物種保護(hù)銀行,其覆蓋的棲息地面積超過793km2[22],覆蓋春池仙女蝦、圣華金沙狐、巨帶蛇等多種瀕危物種。

3 生物多樣性銀行的運營

生物多樣性銀行是政府、私人、政府與私人的聯(lián)合或非營利組織等實體在得到許可的情況下,通過保護(hù)或增強現(xiàn)有生境、恢復(fù)受干擾的生境、創(chuàng)造新的棲息地以及對特定生物特征的棲息地進(jìn)行規(guī)范管理,將產(chǎn)生的物種或棲息地保護(hù)價值以生物多樣性信用的形式儲備在銀行賬戶中,并在有關(guān)部門的監(jiān)督管理下以信貸方式將信用出售給有補償需求開發(fā)商的機(jī)構(gòu)[21],因與金融行業(yè)中銀行的運作方式類似而得名。生物多樣性銀行通常也被稱為保護(hù)銀行,大多數(shù)保護(hù)銀行都是以物種為中心的,但也包括如棲息地、生態(tài)系統(tǒng)等更高層次的生物多樣性組織[23]。因此,生物多樣性銀行包括物種保護(hù)銀行和棲息地銀行兩大類。

3.1 生物多樣性銀行的投資主體

生物多樣性銀行的投資主體或建設(shè)者即擁有生物多樣性信用的貸款方,既包括公共機(jī)構(gòu),也包括私人實體。依據(jù)銀行投資主體的不同,生物多樣性銀行可分為公共保護(hù)銀行、私人保護(hù)銀行和公私聯(lián)營保護(hù)銀行,表1列舉了3種生物多樣性銀行的案例。其中,公共保護(hù)銀行的設(shè)立目的是為政府將來的開發(fā)行為提供補償。由于公共保護(hù)銀行一般不將信用出售給第三方,因此其存在不會影響私人保護(hù)銀行的發(fā)展。私人保護(hù)銀行是大多數(shù)保護(hù)銀行的存在形式,通常由私人實體建立發(fā)起,以取得財務(wù)盈利作為自己的經(jīng)營目標(biāo)[24]。公私聯(lián)營保護(hù)銀行是通過私人與公共實體協(xié)議建立的。生物多樣性銀行可以建立在私人、部落、州或地方土地上,也可以建立在聯(lián)邦土地上。

依據(jù)美國陸軍工程兵團(tuán)、環(huán)境保護(hù)局、美國魚類和野生動植物管理局、國家海洋漁業(yè)局以及自然資源保護(hù)局等聯(lián)合制定的《保護(hù)銀行的建立、使用和運營指南》以及州級政府制定的法律條例,一些公共機(jī)構(gòu)或私人實體投資建立并運營生物多樣性保護(hù)銀行。投資方首先需要向有關(guān)管理部門提出申請,同時提交物種保護(hù)管理計劃,該計劃對銀行的生物保護(hù)種類、目標(biāo)、保護(hù)銀行土地上允許和禁止的活動以及未來的管理決策等方面做出了明確規(guī)定。在投資方提出建立申請之后,美國魚類和野生動植物管理局與州和地方政府共同成立保護(hù)銀行審查小組,負(fù)責(zé)調(diào)查研究保護(hù)銀行的可行性,在此基礎(chǔ)上做出批準(zhǔn)與否的決定。美國魚類和野生動植物管理局將保護(hù)銀行的選址和管理計劃作為首要的考察因素。由于大多數(shù)被列入瀕危物種清單的物種受到棲息地喪失和破碎的威脅,美國魚類和野生動植物管理局將評估保護(hù)銀行的位置、規(guī)模和配置,保護(hù)銀行最好位于要補償?shù)纳掣浇蕴岣哐a償成功的可能性、銀行要有足夠的規(guī)模以確保永久保存生境的完整性、保護(hù)銀行需要通過保護(hù)、管理、恢復(fù)退化的生境、連接分離的生境以及創(chuàng)建生境等策略實現(xiàn)對物種和棲息地的補償。其次,保護(hù)銀行被要求實施積極的管理計劃,包括控制外來入侵物種、復(fù)制自然干擾機(jī)制、禁止越野車、非法垃圾傾倒和其他人使用或破壞該區(qū)域,以及應(yīng)對無數(shù)其他威脅。此外,社會公眾對保護(hù)銀行的申請內(nèi)容具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),必要時可召開民眾聽證會,對保護(hù)銀行的申請計劃進(jìn)行審查和監(jiān)督[26]。在審查小組對銀行的設(shè)立申請進(jìn)行審查評估后,生物多樣性銀行申請人須與美國魚類和野生動植物管理局簽署一份保護(hù)銀行協(xié)議,并嚴(yán)格按照保護(hù)銀行協(xié)議的要求進(jìn)行生物多樣性銀行的設(shè)立和運作。

表1 生物多樣性銀行案例Table 1 Cases of bio-banking

3.2 生物多樣性銀行信用

生物多樣性信用也是生物多樣性銀行的資產(chǎn)。生物多樣性信用是對保護(hù)瀕危物種以及保護(hù)、增強、恢復(fù)或新建生物棲息地等行為所產(chǎn)生的生物多樣性凈增值的計量[21]。不同于濕地銀行,生物多樣性銀行首先將生境保護(hù)作為一種信用來源。一方面,對當(dāng)前未被瀕危物種占據(jù)但對物種擴(kuò)大其分布有益處的土地進(jìn)行保護(hù)極具價值；另一方面,保護(hù)現(xiàn)有生物棲息地比新建物種棲息地的難度低很多,對生物多樣性保護(hù)也更具價值[27]。

階段性建設(shè)目標(biāo)完成后,生物多樣性銀行的建設(shè)者可依據(jù)棲息地面積申請生物多樣性信用認(rèn)定。理論上,應(yīng)該利用專業(yè)的生態(tài)評估技術(shù)對棲息地質(zhì)量、物種數(shù)量和種類等進(jìn)行全面的衡量,以此確定瀕危物種保護(hù)或者棲息地維護(hù)所產(chǎn)生的價值[28]。但實踐中,評估物種價值以及棲息地生態(tài)功能價值既復(fù)雜又耗時,因此,大多數(shù)信用的授予是以保護(hù)、增強、恢復(fù)或創(chuàng)建的物種棲息地面積為基礎(chǔ)的[29]。以美國物種保護(hù)銀行為例,70%的銀行以0.4公頃為一個信用額度,這意味著信用的授予只基于棲息地面積,而不考慮質(zhì)量等更高層面的要求,6%的銀行以緩解率或乘數(shù)來計算信用,4%的銀行根據(jù)該地區(qū)可能覆蓋的物種個體數(shù)量來計算信用[30],此外還包括等級打分法、通過生境評估程序確定信用的方法,如表1所示。由于生物多樣性信用評估方法的不一致,目前生物多樣性信用并未被標(biāo)準(zhǔn)化[25],信用的評估因物種而異,同時必須在充分考慮指標(biāo)可操作性和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理性之間權(quán)衡[31]。

3.3 生物多樣性銀行信用交易價格

通過制定合理的可被市場接受的生物多樣性信用的價格,生態(tài)保護(hù)者或修復(fù)者可以通過出售信用獲得經(jīng)濟(jì)收益,實現(xiàn)生物多樣性價值。目前為止,尚沒有數(shù)據(jù)庫對生物多樣性信用的價格進(jìn)行全面的統(tǒng)計。信用的價格由于物種種類、銀行建立主體的差異等因素存在較大的差別[32]。但總體而言,在市場機(jī)制下,生物多樣性信用的價格受到生物多樣性銀行管理成本和市場需求的影響。

一方面,生物多樣性銀行投資者要為儲存信用投入大量建設(shè)成本,具體成本因生物多樣性銀行的補償目標(biāo)、手段、技術(shù)水平等存在較大差別[33]。此外,生物多樣性銀行投資者需要負(fù)擔(dān)向管理部門申請生境建造、獲取信用等的行政審批費用。生物多樣性信用的出售時間也會影響生物多樣性銀行的運營成本。由于在信用出售之前,生物多樣性銀行投資者需要持續(xù)進(jìn)行投資,以保護(hù)和管理相應(yīng)的物種和棲息地。隨著時間的推移,生物多樣性銀行的維護(hù)成本將不斷增加,生物多樣性信用價格也會相應(yīng)提高[34]。但總體而言,生物多樣性信用的價格不會超過開發(fā)商自行補償?shù)某杀?否則開發(fā)商將選擇自行補償[35]。另一方面,生物多樣性信用的市場需求主要由補償率反映。補償率是降低補償失敗風(fēng)險的工具,指因保護(hù)、增強、恢復(fù)、創(chuàng)建物種棲息地與土地開發(fā)占用的棲息地之間交換的比率。補償率取決于補償方式、目標(biāo)、相應(yīng)棲息地的位置和生態(tài)功能以及補償成功率等因素[36—37]。當(dāng)開發(fā)行為導(dǎo)致大量物種多樣性損失和高質(zhì)量的棲息地退化時,則需要購買多倍于受損生境土地面積的信用；如果生物多樣性銀行所保護(hù)、增強、恢復(fù)或創(chuàng)建的棲息地產(chǎn)生的生態(tài)價值較高,補償率也會相應(yīng)的減小,對生物多樣性信用的需求也會相應(yīng)減少[38—39]。

3.4 生物多樣性銀行信用價值實現(xiàn)

生物多樣性銀行信用價值實現(xiàn)即生物多樣性銀行的投資者或建設(shè)者將信用出售給銀行客戶進(jìn)行生物多樣性補償,投資者獲得保護(hù)生物多樣性經(jīng)濟(jì)利益的過程。生物多樣性銀行客戶或借款方是取得土地開發(fā)許可證,被允許對土地進(jìn)行開發(fā)活動,并在生物多樣性銀行購買信用的開發(fā)商,包括私人主體和公共實體。

生物多樣性銀行信用價值實現(xiàn)應(yīng)滿足一定條件。首先,只有在無法更小化土地開發(fā)造成的生物多樣性損失時,開發(fā)商才可以從生物多樣性銀行購買信用以補償造成的損失。因此,在進(jìn)行信用交易前,相關(guān)責(zé)任部門需要評估生物棲息地開發(fā)的環(huán)境影響,核查是否可以避免對生物多樣性的破壞,或是否存在某種措施可以將土地開發(fā)對物種和棲息地的影響最小化。其次,生物多樣性銀行建設(shè)者必須嚴(yán)格按照銀行協(xié)議建立和運營生物多樣性銀行,在最大限度上確保實現(xiàn)物種和棲息地的生態(tài)系統(tǒng)功能。生物多樣性銀行所保護(hù)、增強、恢復(fù)和創(chuàng)建的生物棲息地必須滿足保護(hù)銀行協(xié)議中的有關(guān)規(guī)定,才能取得信用授權(quán),并將其出售給有補償責(zé)任的土地開發(fā)商[40]。

4 啟示與政策建議

4.1 國外生物多樣性銀行制度對我國生物多樣性保護(hù)的啟示

加強生物多樣性保護(hù)已成為當(dāng)前國際社會廣泛共識。我國積極參與全球環(huán)境治理,發(fā)布了一系列重磅政策,從頂層設(shè)計上對生物多樣性保護(hù)予以有效保障。價值實現(xiàn)是提高生物多樣性保護(hù)成效、積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措。國外生物多樣性銀行制度為我國開展生物多樣性產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了具體路徑參考。基于以上生物多樣性銀行運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵點分析,本研究得出以下啟示:

(1)完善的生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)是生物多樣性市場產(chǎn)生的前提。

美國、澳大利亞等國家生物多樣性銀行制度的實施得益于較為完善的生物多樣性保護(hù)法律。美國從聯(lián)邦政府到州級政府的多部生物多樣性保護(hù)法律,如《瀕危物種法》、《加州瀕危物種法案》等都明確提出了開發(fā)商需要對造成物種損失、破壞物種棲息地進(jìn)行補償?shù)囊?guī)定[7],物種保護(hù)法律實施力度的加強使得潛在的生物多樣性信用買家群體不斷擴(kuò)大,高信貸價格進(jìn)一步吸引了新銀行的成立[19]。澳大利亞有關(guān)生物多樣性的法律框架和具體條文覆蓋的范圍堪稱完備,相關(guān)法律法規(guī)高達(dá)50多部,從聯(lián)邦到各州各領(lǐng)地均建立了相應(yīng)法規(guī)[41]。只有對物種保護(hù)建立嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)與要求時,減輕開發(fā)項目對環(huán)境影響的需求才會增加,生物多樣性銀行才能有發(fā)展前景。因此,我國可以在現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)法律框架基礎(chǔ)上,完善生物多樣性市場化保護(hù)機(jī)制、生物多樣性補償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī),創(chuàng)造對物種保護(hù)補償機(jī)制的需求,從而支持生物多樣性銀行市場的發(fā)展。

(2)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)是生物多樣性信用交易的基礎(chǔ)。

只有在產(chǎn)權(quán)被明確界定的前提下,資源的配置效率才可能達(dá)到帕累托最優(yōu)[42]。生物多樣性銀行的建立,尤其是棲息地銀行的建立,需要以土地產(chǎn)權(quán)的交易為基礎(chǔ),美國依靠其完善的農(nóng)地市場體系,通過土地權(quán)利的買賣與租賃,優(yōu)化土地資源配置,最大限度實現(xiàn)了私人土地上的物種棲息地價值[43]。當(dāng)前我國生物資源制度的相關(guān)規(guī)定中,尚未全面明確自然生物資源產(chǎn)權(quán)的代表主體,也未明確國家、地方政府或個人的有關(guān)權(quán)利或義務(wù)。這一法律漏洞使得開發(fā)商相互爭奪生物資源開發(fā)和利用的權(quán)利,而不考慮生物資源的長期利用和保護(hù)。為保障生物多樣性銀行設(shè)立與正常運營,我國需要明確物種資源產(chǎn)權(quán),處理好所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的關(guān)系,逐步完善自然資源產(chǎn)權(quán)體系。

(3)科學(xué)評估生物多樣性價值是生物多樣性市場化交易亟需解決的技術(shù)問題。

作為生物多樣性價值的體現(xiàn)形式,國外對生物多樣性信用的量化方法主要有兩類,一是基于物種棲息地面積的方法,該方法利用測得的棲息地面積乘以不同參數(shù)核算信用,并設(shè)置補償率以確保生態(tài)等效性的實現(xiàn)。二是基于功能的計算方法,通過對物種不同功能價值的核算來確定信用。前者簡單易行,但忽略了生物多樣性的功能價值；后者計算復(fù)雜且精細(xì),適用于物種種類豐富和生態(tài)服務(wù)功能較多的生態(tài)系統(tǒng)。除此之外,各國也在積極探索生物多樣性信用量化評估機(jī)制[44]。然而目前我國尚未出臺規(guī)范統(tǒng)一的生物多樣性價值核算方法,使生物多樣性市場交易、生物多樣性補償?shù)却龠M(jìn)生物多樣性價值實現(xiàn)的機(jī)制缺乏科學(xué)依據(jù)[45],對生物多樣性整體估值受到科學(xué)空白、能力、成本等多重限制[46]。生物多樣性的復(fù)雜性導(dǎo)致信用評估技術(shù)難以兼具簡易性和全面性,盡管基于面積和基于功能的信用評估方法仍面臨很多挑戰(zhàn),但是這兩種方法仍是目前為止相對科學(xué)和有效的生物多樣性價值評估方法[47]。

(4)構(gòu)建生物多樣性補償交易市場是生物多樣性銀行設(shè)立與運營的關(guān)鍵點。

充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源方面的優(yōu)勢是促進(jìn)生物多樣性價值實現(xiàn)的關(guān)鍵。國外生物多樣性市場建立了明確的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則,市場機(jī)制較為完善。在與各利益相關(guān)者展開協(xié)商之后,“生物多樣性和商業(yè)抵消計劃”(BBOP)確定了一系列實現(xiàn)效益最大化和風(fēng)險最小化的設(shè)計原則,包括生物多樣性零凈損失、取得額外的保護(hù)成果、堅持緩解措施等級制度、注重保護(hù)銀行的長期保護(hù)成果等多項規(guī)定[48]。澳大利亞政府《1999年聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法案》(EPBC)提出了生物多樣性補償?shù)囊?2012年澳大利亞政府頒布《EPBC環(huán)境補償政策》,概述了如何根據(jù)EPBC通過環(huán)境影響評估和審批程序確定補償?shù)倪m用性,《補償評估指南》進(jìn)一步討論了瀕危物種和生態(tài)群落相關(guān)的補償貿(mào)易的等值性問題[49]。2016年美國內(nèi)政部推出《瀕危物種法案補償性緩解政策(草案)》取代了《保護(hù)銀行的建立、使用和運營指南》,提高了物種保護(hù)銀行的標(biāo)準(zhǔn),使其更接近國際生物多樣性抵消原則。美、澳等國家不斷完善有關(guān)政策,使其補償原則最大限度地與國際標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。我國生物多樣性市場機(jī)制仍處于起步階段,未來可依照BBOP的補償要求,建立符合我國實際的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則,促使統(tǒng)一的補償交易市場的形成。

(5)監(jiān)督與管理是保障生物多樣性銀行產(chǎn)生保護(hù)和恢復(fù)效果的重要手段。

由于自然資源管理以及生物多樣性銀行運行較為復(fù)雜,因此需要構(gòu)建協(xié)調(diào)、專業(yè)的監(jiān)督與管理機(jī)制。美國環(huán)境保護(hù)局、美國魚類和野生動植物管理局是保護(hù)銀行的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對生物多樣性銀行的設(shè)立、運營及長期管理進(jìn)行監(jiān)督,其監(jiān)管內(nèi)容包括保護(hù)銀行的選址、物種管理計劃、資金管理計劃以及保護(hù)銀行是否履行了其永久保護(hù)生物棲息地的承諾。另外,美國、澳大利亞積極引入公眾監(jiān)督以及第三方監(jiān)管力量,在保護(hù)銀行提交申請之后,公眾需要對保護(hù)銀行提交的保護(hù)銀行協(xié)議進(jìn)行評議、審查和監(jiān)督。從監(jiān)管方式上,美國陸軍工程兵團(tuán)創(chuàng)造性地開發(fā)了在線數(shù)據(jù)庫“替代費管理和銀行信息跟蹤系統(tǒng)”,該平臺的建設(shè)能夠有效地確保信息透明度,促進(jìn)信息共享。因此,我國可借鑒國外監(jiān)管框架,明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容,不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式。

4.2 建立我國生物多樣性銀行政策建議

探索建立生物多樣性價值實現(xiàn)路徑是保護(hù)生物多樣性、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。當(dāng)前,我國與美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場發(fā)育程度以及產(chǎn)權(quán)、法律等制度保障等方面存在較大差距,如何為生物多樣性銀行的建立打下堅實制度基礎(chǔ)、構(gòu)建生物多樣性銀行市場體系、監(jiān)督與反饋生物多樣性銀行保護(hù)成果是開展物種資源價值實現(xiàn)和保護(hù)的關(guān)鍵問題。借鑒美國、澳大利亞等國家實施生物多樣性銀行制度的有關(guān)經(jīng)驗,本研究從三方面提出在我國建立以生物多樣性銀行制度為載體的價值實現(xiàn)路徑的政策建議。

(1)完善自然生物資源產(chǎn)權(quán)和生物多樣性保護(hù)法律機(jī)制

首先,要在明確生物資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上,處理好使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的關(guān)系。我國《野生動物保護(hù)法》中明確了野生動物資源的國家所有權(quán),但是對生物多樣性保護(hù)具有重要意義但當(dāng)前未被列入“國家重點保護(hù)名錄”的物種或未被發(fā)現(xiàn)的稀有物種,其所有權(quán)和保護(hù)并未受到重視。因此,我國應(yīng)從目前體制和基本國情出發(fā),明確生物資源的國家所有權(quán)。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,通過使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)的出讓,實現(xiàn)資源變資產(chǎn)。

其次,加大對生物多樣性保護(hù)的立法,明確有關(guān)生物多樣性零凈損失或凈收益的政策規(guī)定,彌補生物多樣性信用自發(fā)需求不足的問題；相關(guān)部門出臺生態(tài)補償相關(guān)的法律法規(guī),明確開發(fā)商的損害補償義務(wù)、補償標(biāo)準(zhǔn)等,在不能避免、減少對生物多樣性影響的前提下,優(yōu)先就地保護(hù)和修復(fù),必要時可通過購買生物多樣性信用補償項目所造成的損失。

(2)創(chuàng)新生物多樣性保護(hù)市場化運作模式

首先,培育生物多樣性保護(hù)第三方產(chǎn)業(yè)。我國土地歸國家和集體所有,因此可由自然資源的主管部門主導(dǎo)設(shè)立保護(hù)銀行,為開發(fā)商提供生態(tài)補償所需的信用。另外可適度擴(kuò)大自然資源使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能,賦予社會資本一定期限的使用權(quán)、地役權(quán)安排,鼓勵與引導(dǎo)社會資本參與生物多樣性銀行的設(shè)立與運營,開展生態(tài)修復(fù)與生物多樣性補償[50]。

其次,建立生物多樣性補償交易市場規(guī)范。一是要明確生物多樣性市場交易規(guī)則,明確生物多樣性信用的買方與賣方,制定生物多樣性銀行設(shè)立準(zhǔn)則和市場交易流程。二是要以市場化為導(dǎo)向完善生物多樣性信用價格形成機(jī)制,探索建立反映物種資源稀缺狀況、損害成本和保護(hù)收益、市場供求和代際關(guān)系的價格形成機(jī)制,更好地實現(xiàn)生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值[51]。

最后,建立對生物多樣性銀行設(shè)立、運營的監(jiān)管機(jī)制。明確我國生態(tài)環(huán)境部門對自然資源管理和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的主要監(jiān)管責(zé)任,以及水利、農(nóng)業(yè)等多部門在專業(yè)問題上的監(jiān)督、指導(dǎo)職能,引導(dǎo)公眾力量參與監(jiān)督管理；劃定監(jiān)管內(nèi)容,實現(xiàn)對保護(hù)銀行設(shè)立與運營的全過程監(jiān)管,主要包括保護(hù)銀行的選址及對周邊生態(tài)環(huán)境的影響、銀行的建造及管理計劃；搭建數(shù)字化平臺,實現(xiàn)對生物多樣性信用交易狀況的監(jiān)管和動態(tài)追蹤。

(3)加強對生物多樣性價值評估的研究及生物多樣性保護(hù)績效的評價

首先,從生物多樣性的生態(tài)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性入手,加強有關(guān)基礎(chǔ)理論研究[52],解決生物多樣性價值評估研究中的技術(shù)不確定性即估值結(jié)果的準(zhǔn)確性問題,如陳述偏好法問卷設(shè)計造成的潛在(假設(shè)性或策略性)偏差[53]、生產(chǎn)函數(shù)法中不同概率分配的影響以及顯示偏好法中自然資源的替代品或補充產(chǎn)品價格波動造成的影響[54]。

其次,建立科學(xué)、靈活的生物多樣性信用評估方法,綜合基于面積規(guī)模和基于生態(tài)服務(wù)功能的方法,做出適應(yīng)性調(diào)整；研究適用于不同物種的信用指標(biāo),推動其標(biāo)準(zhǔn)化,并允許依據(jù)地理位置、經(jīng)濟(jì)價值、修復(fù)難易程度等因素動態(tài)調(diào)整。

最后,強化對生物多樣性保護(hù)成果的監(jiān)測和績效評價。借鑒美國物種保護(hù)銀行的評估指標(biāo)和方法,對物種保護(hù)成效進(jìn)行監(jiān)測和評估,確保生物多樣性補償?shù)挠行?；結(jié)合大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感等手段,開展物種和棲息地保護(hù)成效監(jiān)測,據(jù)此設(shè)計生物多樣性信用評估模型,開展生物多樣性信用及生態(tài)等效評估,保障更多優(yōu)質(zhì)生物多樣性產(chǎn)品的供給[55]。

5 結(jié)語

生物多樣性保護(hù)和價值實現(xiàn)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展,是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國生物多樣性價值實現(xiàn)手段單一,發(fā)展進(jìn)程緩慢。生物多樣性銀行制度將生物多樣性作為商品,通過市場交易,使保護(hù)者獲得收益、破壞者或使用者付出成本。美國、澳大利亞等國家在不斷探索與實踐的基礎(chǔ)上,形成了一套完整有效的制度體系。本研究對國外生物多樣性銀行制度中有關(guān)價值實現(xiàn)的關(guān)鍵點予以分析,對在我國建立以生物多樣性銀行制度為載體的價值實現(xiàn)路徑,推動市場化、多元化生態(tài)補償機(jī)制的改革提供了借鑒思路。

生物多樣性價值的統(tǒng)一核算仍是生物多樣性銀行制度實施的難題,也是我國建立生物多樣性銀行制度實現(xiàn)生物多樣性保護(hù)和管理的技術(shù)難題。實現(xiàn)物種或者棲息地零凈損失或者保護(hù)凈收益需要采集和量化不同物種或棲息地的損失成本和收益價值。因此,必須把握生物多樣性信用核算的本質(zhì),在允許一定可調(diào)整性存在的前提下,客觀評估生物多樣性價值,方可減少交易過程中的信息不對稱和外部性問題,有效發(fā)揮生物多樣性銀行制度在保護(hù)生物多樣性方面的作用。其次,如何調(diào)動社會資本參與生物多樣性保護(hù)的積極性,引導(dǎo)其通過自主投資或者與政府合作等方式設(shè)立生物多樣性銀行,也是當(dāng)前生物多樣性保護(hù)工作所面臨的難題。為此,可采用產(chǎn)權(quán)激勵、財稅支持和金融扶持等手段支持社會資本通過保護(hù)生物多樣性獲得合理回報；通過政策規(guī)范,切實保障社會資本的合法權(quán)益,增強其長期投資信心。與此同時,在開展生物多樣性價值實現(xiàn)的過程中,應(yīng)輔之以必要的保障措施,包括明確自然資源產(chǎn)權(quán),完善相關(guān)法律法規(guī)等,在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新生物多樣性保護(hù)市場體系,不斷加強對生物多樣性價值的評估研究及生物多樣性保護(hù)績效的評價。隨著全社會生物多樣性保護(hù)意識的提高以及相應(yīng)制度保障的不斷完善,生物多樣性銀行制度將成為我國生物多樣性保護(hù)和管理的重要手段,能夠促進(jìn)高質(zhì)量生物多樣性產(chǎn)品的可持續(xù)供給。