農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析

朱學(xué)娟

摘 要：本文旨在通過(guò)調(diào)查我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的開(kāi)展現(xiàn)狀，以該調(diào)查作為基礎(chǔ)從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展和進(jìn)步，通過(guò)實(shí)地深入的調(diào)查與分析，首先介紹了我國(guó)目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的總體情況，之后詳細(xì)介紹了我國(guó)目前已經(jīng)存在的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)法律制度，細(xì)致的指明具體法律政策的側(cè)重點(diǎn)和保障對(duì)象，同時(shí)介紹各地區(qū)法律法規(guī)的實(shí)施情況，最后通過(guò)現(xiàn)狀的分析指出我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)目前存在的一些顯著問(wèn)題并提出解決問(wèn)題的相關(guān)建議，同時(shí)對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)的發(fā)展方向做出合理的展望。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度；政策法規(guī)；現(xiàn)狀分析

1 緒論

根據(jù)人口普查局的官方數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村人口比例占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，而全國(guó)60歲以上的人口當(dāng)中，農(nóng)村人口占的比例約為65%，根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲以上人口數(shù)量為1.776億，占總?cè)丝诒壤脑?4%，而農(nóng)村人口中60歲以上人口數(shù)量為1.23億，這個(gè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市人口總60歲以上的人數(shù)，約為城市60歲以上人口數(shù)量的1.7倍。而在所有的農(nóng)村人口中，農(nóng)村老齡人口約占20%，與之相對(duì)比，城市人口中老齡人口占總城市人口比例約為8%，這一比例足以看出農(nóng)村老齡人口比例之高，突出了農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題的嚴(yán)重性。相比而言，城市人口有著較高的收入，這使得本來(lái)已經(jīng)較為嚴(yán)重的農(nóng)村人口老齡化的問(wèn)題引申出一個(gè)新的問(wèn)題，就是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題，低收入外加過(guò)高的老齡人口比例，養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題在農(nóng)村社會(huì)成為了一項(xiàng)關(guān)注度極高的社會(huì)問(wèn)題。目前，我國(guó)政府部門已經(jīng)高度重視社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題，2009年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，表明了政府對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注度的提升，2010年，將加快養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)納入當(dāng)年政府工作報(bào)告。但是，從目前的實(shí)施情況來(lái)看，政府將養(yǎng)老保障視為全社會(huì)的試點(diǎn)工作，這一工作的普及必然首先起步于城市，目前，城市養(yǎng)老保障制度已經(jīng)相當(dāng)完善，但是農(nóng)村養(yǎng)老保障實(shí)施現(xiàn)狀卻不容樂(lè)觀。從目前已經(jīng)出臺(tái)的政策來(lái)看，政府沒(méi)能將城市與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)區(qū)分開(kāi)，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障還不容樂(lè)觀。

2 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的制度現(xiàn)狀

我國(guó)于20世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障制度問(wèn)題進(jìn)行研究，如今已有10幾年的研究過(guò)程，也呈現(xiàn)出了多種現(xiàn)狀以及特征，綜合多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，目前主流的觀點(diǎn)將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度分為：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、集體養(yǎng)老制度、傳統(tǒng)救濟(jì)養(yǎng)老模式三大類，而從各個(gè)學(xué)者的研究中能夠發(fā)現(xiàn)，目前許多學(xué)者對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還比較局限，存在以偏概全的問(wèn)題，許多人將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題簡(jiǎn)單的理解成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題去研究，而缺乏了對(duì)福利待遇、救濟(jì)制度等問(wèn)題的研究。綜合各類觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度可以從以下三個(gè)方面將其分類：社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利。其中，社會(huì)救濟(jì)是指?jìng)鹘y(tǒng)的對(duì)于農(nóng)村貧困老人由政府相關(guān)部門給予的救濟(jì)金、救助款以及農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)是指農(nóng)村老齡人口應(yīng)該被給予的各類保險(xiǎn)款項(xiàng)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、土地保險(xiǎn)、土地征用保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)以及農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)等項(xiàng)目。農(nóng)村社會(huì)福利是指農(nóng)村老齡人口應(yīng)該享受的相對(duì)于年輕人來(lái)說(shuō)的優(yōu)待項(xiàng)目，包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、公共交通服務(wù)、生活津貼、醫(yī)療服務(wù)等。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的含義與這三大類息息相關(guān)，它是指用來(lái)指導(dǎo)三類中具體項(xiàng)目實(shí)施規(guī)則的國(guó)家規(guī)定。目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度存在于各個(gè)項(xiàng)目中，具體制度如下：

3 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的政策法規(guī)現(xiàn)狀

3.1 國(guó)家層面的政策法規(guī)

從國(guó)家層面來(lái)看，目前已經(jīng)出臺(tái)了幾項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保障的專有政策法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)問(wèn)題國(guó)家出臺(tái)的政策法規(guī)占整個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策法規(guī)的大多數(shù)，國(guó)務(wù)院于1991年出臺(tái)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，《決定》中將農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上升到了國(guó)家層面，即規(guī)定農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)直接由民政部負(fù)責(zé)，下一年中，根據(jù)《決定》中提出的關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的綱領(lǐng)性指示制定了細(xì)節(jié)的實(shí)施方案，即出臺(tái)《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，《方案》中明確了實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)的細(xì)則，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放的途徑、申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)等等細(xì)節(jié)。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳又向全國(guó)各地區(qū)發(fā)放正式通知，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)要根據(jù)《決定》與《方案》認(rèn)真開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于該問(wèn)題的重視。2002年又出臺(tái)了農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)整頓工作規(guī)定，保障了農(nóng)民的利益。2007、08年，國(guó)務(wù)院聯(lián)合國(guó)家?guī)讉€(gè)部委一同探討10幾年來(lái)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作中存在的問(wèn)題，并出臺(tái)解決方案。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)新政策，旨在改革農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式，使養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策更加有利于農(nóng)民，并于2009年、2010年分別出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》，二者都明確指明要狠抓農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，提高老齡農(nóng)民待遇。

圖1

同時(shí)，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了關(guān)于被征地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)政策法規(guī)。國(guó)務(wù)院分別于2004年和2006年出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，這些政策的出臺(tái)旨在彌補(bǔ)農(nóng)民因被征用土地而對(duì)其造成的重大損失，基本上解決了農(nóng)民土地征收過(guò)程中存在的農(nóng)民與政府之間的矛盾，意在使農(nóng)民不因其土地被國(guó)家征收而造成其個(gè)人生活質(zhì)量嚴(yán)重降低，表明了國(guó)家不因整體利益而損害農(nóng)民個(gè)人利益的態(tài)度。國(guó)務(wù)院同樣也出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的相關(guān)政策法規(guī)，目的是保障離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城市又擁有農(nóng)村戶口的打工群體的利益。國(guó)務(wù)院于2001年、2006年分別出臺(tái)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》。一直以來(lái)農(nóng)民工問(wèn)題就是社會(huì)中最有待解決的問(wèn)題，農(nóng)民工隨身處城市，但并不能享受城市人口養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，《通知》和《意見(jiàn)》給了高齡農(nóng)民工以社會(huì)保障。

我國(guó)目前存在的國(guó)家層面的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策法規(guī)如圖1：

3.2 地方層面的政策法規(guī)

地方層面的相關(guān)政策法規(guī)是以國(guó)家出臺(tái)的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障政策法規(guī)為基礎(chǔ)，針對(duì)地方不同情況而出臺(tái)的具有地方特性的政策法規(guī)，地方層面的政策法規(guī)中有些地區(qū)為國(guó)家關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障政策法規(guī)的試點(diǎn)地區(qū)，因此其更具有創(chuàng)新性。而有些地區(qū)農(nóng)村迅速城市化，大量農(nóng)民土地被征，因此其補(bǔ)償力度較大。而有些沿海省份經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，其為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，因此出臺(tái)了較為有待的農(nóng)村老齡人口福利待遇政策。因此，基于我國(guó)地區(qū)不一樣的經(jīng)濟(jì)情況、政治情況，我國(guó)目前地方性的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障政策差異也相對(duì)較大。筆者選取了幾個(gè)具有代表性的地區(qū)，對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策法規(guī)現(xiàn)狀加以分析。

北京為我國(guó)首都，經(jīng)濟(jì)、政治等各方面走在全國(guó)前列，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策較為優(yōu)待。北京對(duì)于農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老保障主要通過(guò)調(diào)劑金、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等形式發(fā)放，具體的較為標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)上一年度農(nóng)村人均純收入的9%-30%位農(nóng)村老齡人口繳納保障金，每人每年補(bǔ)貼30元作為繳費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)于殘疾人老齡人口將按照等價(jià)給予參保補(bǔ)貼，其待遇標(biāo)準(zhǔn)為每人每月280元，通過(guò)個(gè)人專門的養(yǎng)老金賬戶按月分發(fā)，并且農(nóng)村養(yǎng)老保障政策可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接；蘇南地區(qū)的養(yǎng)老金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為100、200、300、400、500、600、720、1200、1800元九個(gè)檔次可供農(nóng)民選擇，根據(jù)繳費(fèi)的多少后期的補(bǔ)貼額也不同，其對(duì)農(nóng)民的繳費(fèi)補(bǔ)貼為每年60元，對(duì)于殘疾人的補(bǔ)貼政策與北京相同，對(duì)于繳費(fèi)15年以上者每月補(bǔ)貼120元起，多繳費(fèi)者補(bǔ)貼額更高，繳費(fèi)不足15年者每月補(bǔ)貼100元，采取按月發(fā)放的方式發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，同時(shí)可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接；廣東東莞地區(qū)按照上一年度全市職工最低工資的15%收取費(fèi)用，其中，由單位繳費(fèi)7%，個(gè)人繳費(fèi)8%，對(duì)于繳費(fèi)未滿15年的人員由單位補(bǔ)繳，市鎮(zhèn)村按3：3：4的比例分擔(dān)費(fèi)用，從來(lái)未繳費(fèi)的人員每月補(bǔ)貼200元，繳費(fèi)滿5年的人員每月補(bǔ)貼430元，繳費(fèi)不足5年者每月補(bǔ)貼300元，同樣采取按月發(fā)放并可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的政策；山西寶雞地區(qū)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000八個(gè)檔次，對(duì)于繳費(fèi)200以下者補(bǔ)貼30元，繳費(fèi)300元?jiǎng)t補(bǔ)貼40元，繳費(fèi)400元補(bǔ)貼45元，繳費(fèi)500元以上者補(bǔ)貼50元，對(duì)于60-69周歲的老人每月補(bǔ)貼60元，70-79歲老人每月補(bǔ)貼70元，80-89歲老人每月補(bǔ)貼80元，90歲以上老人每月補(bǔ)貼90元，采取按月發(fā)放并可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的政策，但其養(yǎng)老關(guān)系不可轉(zhuǎn)移。

從以上各地區(qū)政策可以看出，雖然全國(guó)的國(guó)家性政策相同，但是各地地方層面的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策差異很大，呈現(xiàn)出綜合保險(xiǎn)與專項(xiàng)保險(xiǎn)并存、市民待遇與差別待遇并存、社會(huì)保障與商業(yè)保險(xiǎn)并存、整體保障與特殊群體保障并存的特點(diǎn)。

4 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐現(xiàn)狀

4.1 社會(huì)救助與社會(huì)福利項(xiàng)目覆蓋面小，保障水平低

雖然各個(gè)地區(qū)有著差別較大的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策法規(guī)和制度，但是，從目前各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障開(kāi)展情況來(lái)看，各個(gè)地區(qū)存在一個(gè)共同的特點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)目前關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作已經(jīng)開(kāi)展的較為全面，也對(duì)提高農(nóng)村老齡人口待遇起到了較大的作用，但是，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的其他類別的開(kāi)展水平則較低，絕大多數(shù)地區(qū)社會(huì)救助、社會(huì)福利方面在農(nóng)村人口中的覆蓋率和實(shí)施水平就低，很多地區(qū)甚至還沒(méi)有開(kāi)展社會(huì)救助與社會(huì)福利相關(guān)的服務(wù)也業(yè)務(wù)。并且從目前的形式來(lái)看，我國(guó)政府最關(guān)注農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的時(shí)間段為上世紀(jì)九十年代到2010年間，在近五年的時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院僅僅發(fā)布了少數(shù)幾項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的相關(guān)通知，但是并沒(méi)能出臺(tái)改革政策和重大改進(jìn)措施，同時(shí)各個(gè)地區(qū)在具體實(shí)施的過(guò)程中也存在領(lǐng)會(huì)偏差的問(wèn)題，即使各個(gè)地區(qū)的地區(qū)層面政策不一致，但國(guó)家政策和制度的主旨是一致的，仍然有地區(qū)背離主旨開(kāi)展養(yǎng)老保障活動(dòng)。

4.2 社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目有待完善

國(guó)家層面的政策上要求各地區(qū)要加大力度完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是在實(shí)施細(xì)節(jié)上存在一些問(wèn)題。地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任存在分擔(dān)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)有能力負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的款項(xiàng)，但是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府沒(méi)有能力籌集足夠的錢款來(lái)給農(nóng)村老齡人口分發(fā)補(bǔ)助。農(nóng)民繳費(fèi)的意愿和繳費(fèi)能力同樣存在問(wèn)題，部分農(nóng)民對(duì)自身收取補(bǔ)貼開(kāi)始的最小年齡存在質(zhì)疑，有些認(rèn)為自己繳費(fèi)的金額會(huì)大于返款金額，從而不愿意繳費(fèi)，同時(shí)有些農(nóng)民收入微薄，沒(méi)有能力完成繳費(fèi)。在中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還存在養(yǎng)老保障水平的問(wèn)題，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政緊張，不能給予農(nóng)民具有誘惑力的繳費(fèi)補(bǔ)貼，并且欠發(fā)達(dá)地區(qū)從制度的建設(shè)上也存在缺陷。

目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的研究仍然處于初級(jí)階段，還需要加大力度進(jìn)行改革和完善，筆者從我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的三個(gè)大方面：政策法規(guī)現(xiàn)狀、制度開(kāi)展現(xiàn)狀、實(shí)踐現(xiàn)狀介紹了我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀，望對(duì)相關(guān)研究的進(jìn)一步開(kāi)展提供借鑒。

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