幸福河湖建設(shè)現(xiàn)狀分析與思考

徐 偉，朱 銳，鄧 雄，2

（1.水利部河湖保護中心，100038，北京；2.重慶市河道事務(wù)中心，401147，重慶）

2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)出“讓黃河成為造福人民的幸福河”偉大號召。以此為標志，把每一條河流都打造成造福人民的“幸福河”，成為新時代河湖長制和河湖管理保護工作的目標指引與遵循，各地幸福河湖建設(shè)的理論研究和實踐探索也由此啟動。為進一步強化“幸福河湖”頂層設(shè)計，實現(xiàn)河湖長制“有名有責(zé)”“有能有效”，從國家層面、流域?qū)用婧偷胤綄用嫦到y(tǒng)梳理幸福河湖建設(shè)推進情況，總結(jié)各地在推進幸福河湖建設(shè)中的典型經(jīng)驗，分析了存在的問題，并提出了有關(guān)建議。

一、總體情況

1.國家層面

2022 年，水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展幸福河湖建設(shè)的通知》，在全國遴選6 條河流、1 個湖泊，以“防洪保安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化”為目標，實施幸福河湖項目建設(shè)，既有山區(qū)型河流，又有平原河網(wǎng)區(qū)河流；既有城區(qū)段河湖，又有流經(jīng)城市和農(nóng)村地區(qū)的河流，各具特色和典型代表性，對探索在不同類型河湖開展幸福河湖建設(shè)具有積極意義，目前7條河湖已基本完成建設(shè)任務(wù)。2023年，經(jīng)省級推薦，水利部組織專家評審、部務(wù)會審議，選擇12條河流、3個湖泊開展第二批幸福河湖試點建設(shè)，進一步擴大了國家層面幸福河湖建設(shè)項目實施范圍。此外，水利部河長辦印發(fā)了《幸福河湖建設(shè)成效評估工作方案（試行）》，從安瀾、生態(tài)、宜居、智慧、文化、發(fā)展、公眾滿意等7個方面構(gòu)建了幸福河湖建設(shè)成效評估指標體系。

2.流域?qū)用?/h3>

2021—2023 年，水利部淮河水利委員會與河南、湖北、安徽、江蘇、山東等五省河長辦溝通協(xié)商，連續(xù)3年共同選定70個基礎(chǔ)條件好、具有典型性的河湖開展淮河流域幸福河湖建設(shè)，進一步深化了對幸福河湖的認識，突出重點河段（湖片）、整條河（湖）、流域委直管河湖3種建設(shè)類型，深入探索、優(yōu)化幸福河湖建設(shè)方式及內(nèi)容。2022 年7 月，長江流域省級河湖長第一次聯(lián)席會議發(fā)布了“攜手共建幸福長江”倡議書。2022年9月，珠江流域省級河湖長聯(lián)席會議要求，以機制創(chuàng)新為切入點，深入推進河湖長制3.0版本，以造福人民為出發(fā)點，加快建設(shè)幸福河湖。2022年12月，海河流域省級河湖長聯(lián)席會議要求堅持以人民為中心的發(fā)展思想，共同守護幸福安全河湖。2023年8月，太湖流域片省級河湖長聯(lián)席會議提出進一步加大幸福河湖建設(shè)力度，加快構(gòu)建河湖保護治理新格局。2023年9月，松花江、遼河流域省級河湖長聯(lián)席會議審議通過《松遼流域“十四五”幸福河湖建設(shè)工作方案》，要求系統(tǒng)治理、綜合施策，攜手共建流域區(qū)域幸福河湖。

3.地方層面

除國家層面和流域?qū)用嫱猓珖延?0 多個省份正在探索開展幸福河湖建設(shè)工作，其中江蘇已建成省級幸福河湖315 個，山東已建成省級美麗幸福河湖490 個，廣西已建成美麗幸福河湖139 個，甘肅已建成省級美麗幸福河湖河段45 個，海南已建成127 個幸福河湖。目前，從調(diào)研情況看，各省市對幸福河湖的理解和推進差別很大，推進理念也大有不同。

二、典型做法

1.高位推動，系統(tǒng)謀劃幸福河湖建設(shè)頂層設(shè)計

河北、遼寧、江蘇、江西、山東、河南、廣西、重慶、甘肅等地以省級總河長簽發(fā)方式發(fā)布了關(guān)于建設(shè)幸福河湖的總河長令。安徽將省級幸福河湖建設(shè)寫入了省政府常務(wù)會議審議通過的《安徽省水利發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。黑龍江印發(fā)建設(shè)幸福河湖的指導(dǎo)意見；江蘇、安徽、廣西、海南等省級河長辦還印發(fā)了幸福河湖建設(shè)的具體指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨复缶V。浙江省級總河長會議審議通過《浙江省全域建設(shè)幸福河湖行動計劃（2023—2027年）》，部署全域幸福河湖建設(shè)工作。此外，山東威海市，河南平頂山市，及安徽固鎮(zhèn)縣、巢湖市、廣德市等地也在探索推動市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域開展幸福河湖建設(shè)。

2.因地制宜，出臺幸福河湖建設(shè)評價標準規(guī)范

省級層面，河北、江蘇、安徽、山東、湖南、廣西、海南、甘肅、新疆等省級河長辦已經(jīng)頒布幸福河湖評價辦法或驗收指南。福建以省級地方標準形式出臺了《幸福河湖評價導(dǎo)則》；江蘇明確了幸福河湖建設(shè)評價部分指標可直接采用已有的河湖健康評價成果，實現(xiàn)了評價標準與參數(shù)的統(tǒng)一。市縣層面，四川成都市，江蘇南京市、常州市、泰州市，浙江杭州市、湖州市南潯區(qū)等地均發(fā)布了幸福河湖評價方法或地方標準規(guī)范，江蘇南京市、浙江湖州市南潯區(qū)等地還發(fā)布了幸福河湖建設(shè)規(guī)范或技術(shù)指南。此外，南京大學(xué)宜興環(huán)保研究院聯(lián)合江蘇泗洪縣水利局等單位編制了團體標準《幸福河湖建設(shè)與管理規(guī)范》。

3.數(shù)字賦能，不斷提升幸福河湖智慧水平

江蘇、云南等省構(gòu)建幸福（美麗）河湖管理子系統(tǒng)，并與河長制微信小程序?qū)?，擴充小程序功能應(yīng)用，向社會公眾展示幸福河湖建設(shè)成果，讓公眾對附近的幸福河湖進行打分反饋，提升幸福河湖公眾滿意度。江蘇、安徽、福建、廣東等省選擇信息化條件較好的河湖開展數(shù)字幸福河湖系統(tǒng)建設(shè)。充分應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、數(shù)字孿生、三維建模等技術(shù)，結(jié)合利用其他部門數(shù)字流域、數(shù)字孿生河湖等數(shù)字化建設(shè)成果，探索對幸福河湖建設(shè)成果進行全場景數(shù)字化映射。

4.探索創(chuàng)新，擴大幸福河湖建設(shè)管護投入

福建組建全國首個幸福河湖促進會，廣泛動員社會各方面力量參與幸福河湖建設(shè)；江蘇省水利廳會同合作金融機構(gòu)設(shè)立了千億規(guī)模的幸福河湖建設(shè)基金，為本行政區(qū)域內(nèi)幸福河湖建設(shè)提供資金支持；江西通過多元融資，籌措440億元建設(shè)幸福河湖；廣東通過用好用活省級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌融合政策，積極申報地方政府專項債券，用于幸福河湖項目建設(shè)。湖南、貴州、陜西等省通過統(tǒng)籌涉及河湖管理保護、污染防治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境整治等資金，加大行業(yè)資金整合力度，結(jié)合水利風(fēng)景區(qū)、中小河流治理、農(nóng)村水系整治、水美鄉(xiāng)村等項目加快幸福河湖建設(shè)；江蘇、安徽、湖南、云南、貴州等省還通過資金獎補，支持各地省級幸福河湖建設(shè)，其中云南將省內(nèi)市州分為河湖資源富集區(qū)和非富集區(qū)進行分類獎補支持。

三、存在問題

1.政策引領(lǐng)還需加強

目前，全國各地均在幸福河湖理念引領(lǐng)下探索建設(shè)示范河湖、美麗河湖或幸福河湖，但對什么是幸福河湖和怎樣建設(shè)幸福河湖的認識差別很大，導(dǎo)致各地建設(shè)成效千差萬別，特別是部分幸福河湖建設(shè)過程中出現(xiàn)了一些未經(jīng)審批的涉河建設(shè)項目和活動，還需從全國層面進一步規(guī)范。

2.與河湖健康評價銜接不夠

河湖健康評價是河湖長制和河湖管理工作的重要抓手。根據(jù)前期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分已經(jīng)被地方評為幸福河湖的河湖依然存在水災(zāi)害、水污染事件，甚至連基本的河湖健康水平都未達到，如何將幸福河湖建設(shè)與河湖健康評價工作有效銜接還有待進一步加強。

3.部分地區(qū)河湖系統(tǒng)治理理念不強

目前，很多地方因地制宜出臺了幸福河湖評價標準或辦法，但出臺幸福河湖建設(shè)技術(shù)規(guī)范的地方還不多。此外，受技術(shù)、人員力量等限制，各地幸福河湖建設(shè)仍多以工程手段開展河湖治理，側(cè)重點仍多為防洪安全達標和水環(huán)境治理，河湖系統(tǒng)治理理念不強，對河湖管護能力、助力流域區(qū)域發(fā)展的重視程度不高。

4.部分地區(qū)幸福河湖建設(shè)經(jīng)費不足

幸福河湖建設(shè)是為人民群眾謀福利的公益事業(yè)，多數(shù)省份已在河道治理、河湖健康評價、河湖日常管護等方面投入了大量資金，但仍有部分地區(qū)因財政困難導(dǎo)致幸福河湖建設(shè)工作未有效開展，財政資金引導(dǎo)社會資本投入的杠桿作用未充分發(fā)揮。

四、有關(guān)建議

1.出臺幸福河湖建設(shè)實施指南

建議盡快出臺國家層面可操作性的幸福河湖建設(shè)實施指南或指導(dǎo)意見，以便各地區(qū)能夠結(jié)合自身實際情況，深入推進幸福河湖建設(shè)等工作。國家層面的幸福河湖建設(shè)實施指南或指導(dǎo)意見應(yīng)明確以下內(nèi)容：一是要科學(xué)界定幸福河湖內(nèi)涵，從理念上明確什么是幸福河湖，著重突出安瀾、生態(tài)、宜居、智慧、文化、發(fā)展、公眾滿意等7個層面。二是要合理制定幸福河湖建設(shè)階段性目標。建議“十四五”期間即到2025 年，國家層面可以具體河段湖泊為目標，側(cè)重打造幸福河湖的樣板典范；2026年開始，借鑒國家創(chuàng)新型示范縣、水土保持示范縣等創(chuàng)建模式，以縣域為單位，分批次創(chuàng)建國家幸福河湖示范縣。三是要制定幸福河湖建設(shè)正負面清單，加強幸福河湖建設(shè)內(nèi)容的合規(guī)性審查，嚴防涉河違規(guī)建設(shè)項目。

2.優(yōu)化幸福河湖建設(shè)推進模式

我國河湖眾多，由于自然稟賦差異和經(jīng)濟社會發(fā)展模式不同，河湖本底差異大。建議將幸福河湖建設(shè)與河湖健康評價結(jié)果相結(jié)合，分類推進幸福河湖建設(shè)工作。其中，對于河湖健康評價結(jié)果為一類（健康狀態(tài)為非常健康）和二類（健康狀態(tài)為健康）的河湖，可直接推薦開展幸福河湖評價；對于河湖健康評價結(jié)果為三類（健康狀態(tài)為亞健康）的河湖，可申報幸福河湖建設(shè)項目，通過達標創(chuàng)建的方式建設(shè)幸福河湖；對于河湖健康評價結(jié)果為四類（健康狀態(tài)為不健康）或五類（健康狀態(tài)為劣態(tài)）的河湖，既不可直接推薦開展幸福河湖評價，也不得申報幸福河湖建設(shè)項目，可根據(jù)河湖健康評價結(jié)果，通過“一河（湖）一策”方案滾動編制與實施提升河湖健康水平，進而再開展幸福河湖建設(shè)工作。

3.完善幸福河湖建設(shè)評價標準

建議結(jié)合各地河湖實際，從國家層面出臺幸福河湖建設(shè)技術(shù)規(guī)范和評價標準，進而有效指導(dǎo)地方幸福河湖建設(shè)工作。幸福河湖建設(shè)技術(shù)規(guī)范方面，應(yīng)圍繞安瀾、生態(tài)、宜居、智慧、文化、發(fā)展等方面，明確水系水道、堤防與護岸、生態(tài)流量、水土保持、水污染防治、水資源節(jié)約利用、河湖管理信息化平臺建設(shè)、遺產(chǎn)本體保護等保障或建設(shè)技術(shù)要求。幸福河湖評價標準方面，建議采用約束性指標、通用指標和差異化指標相結(jié)合的評價方式，其中約束性指標為幸福河湖評價的資格條件，即所有幸福河湖必須要滿足的底線指標，有一項不符合即不能認定為幸福河湖，通用指標和差異化指標分別為必選指標和根據(jù)河湖本底特點選擇的可選指標，經(jīng)綜合得分滿足一定分值后即可認定為幸福河湖。同時，還可根據(jù)需要將河湖分為不同等級或不同類型的幸福河湖。

4.拓寬幸福河湖建設(shè)管護資金渠道

加大幸福河湖建設(shè)投入，構(gòu)建多元化投入機制。建議加大中央引導(dǎo)性資金和各級政府財政投入力度，合理安排年度幸福河湖建設(shè)和管護資金；省級通過獎補的方式，對幸福河湖建設(shè)給予一定支持。各地要統(tǒng)籌不同渠道項目建設(shè)資金，健全落實流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制，用好政策性銀行和部分商業(yè)銀行低息貸款、專項債券等金融信貸政策，創(chuàng)新投融資體制機制，拓寬資金渠道，集中力量開展幸福河湖建設(shè)，積極提升河湖管護水平。此外，還應(yīng)深入挖掘幸福河湖經(jīng)濟價值，扶持“河湖+”“水利+”經(jīng)濟融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)和項目，將生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn)河湖保護可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié) 語

建設(shè)幸福河湖是當前及今后很長一段時間強化河湖長制和做好河湖管理保護工作的著力點。本文對當前幸福河湖建設(shè)推進情況進行了研究，總結(jié)了典型經(jīng)驗，并從政策引領(lǐng)、健康評價、建設(shè)評價標準、經(jīng)費保障等方面分析了推進中存在的問題，提出了出臺幸福河湖建設(shè)實施指南、優(yōu)化幸福河湖推進模式、完善幸福河湖建設(shè)評價標準、拓寬幸福河湖建設(shè)管護資金渠道等建議，可為進一步強化河湖長制、統(tǒng)籌推進幸福河湖建設(shè)提供參考支撐。