大中型水庫(kù)移民生產(chǎn)安置方式發(fā)展趨勢(shì)
——以山東省為例

劉淑珍，孟令寬，申云香

（山東省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司，250013，濟(jì)南）

征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)是水利水電工程設(shè)計(jì)的重要組成部分，是工程設(shè)計(jì)方案比選的重要內(nèi)容，關(guān)系到工程規(guī)模的合理選定。生產(chǎn)安置是征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，關(guān)系到移民切身利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定。按照傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)思路和政策導(dǎo)向，生產(chǎn)安置以農(nóng)業(yè)安置為主，通過(guò)調(diào)整土地進(jìn)行有土安置。新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式存在一些問(wèn)題，本文對(duì)近年山東省新建大中型水庫(kù)移民生產(chǎn)安置方式進(jìn)行梳理和總結(jié)，探究生產(chǎn)安置發(fā)展趨勢(shì)，提出今后水庫(kù)建設(shè)移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)及管理工作的建議。

一、傳統(tǒng)生產(chǎn)安置方式及存在的問(wèn)題

傳統(tǒng)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置以農(nóng)業(yè)安置為主，通過(guò)征收耕園地面積及征地前人均耕園地面積來(lái)計(jì)算生產(chǎn)安置人口，通過(guò)調(diào)整土地，進(jìn)行有土安置。農(nóng)業(yè)安置的土地資源可采取個(gè)別調(diào)整、重新分配或成片調(diào)整等方式獲取，具體根據(jù)各地的實(shí)際情況落實(shí)。

在實(shí)際操作中，移民生產(chǎn)安置的難度遠(yuǎn)超搬遷安置，搬遷安置只需解決移民的居住問(wèn)題，而生產(chǎn)安置要解決移民生計(jì)恢復(fù)、生計(jì)發(fā)展問(wèn)題，是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程。傳統(tǒng)生產(chǎn)安置方式還存在如下問(wèn)題：一是生產(chǎn)安置人口難界定；二是生產(chǎn)安置人口的計(jì)算方法、計(jì)算范圍具有局限性，規(guī)劃生產(chǎn)安置人口是在基準(zhǔn)年基礎(chǔ)上考慮自然增長(zhǎng)率推算得出，是一個(gè)理論值，且生產(chǎn)安置人口不能像搬遷人口一樣在實(shí)物調(diào)查時(shí)即落實(shí)到自然人。

二、山東省新建大中型水庫(kù)移民生產(chǎn)安置實(shí)踐

根據(jù)第一次全國(guó)水利普查公報(bào)，山東省共有大型水庫(kù)37 座，大多建于20 世紀(jì)五六十年代，其中18 座于1958年動(dòng)工興建，13座于1959年動(dòng)工興建，1座于1960年動(dòng)工興建。1970—1973年，動(dòng)工興建昌里、賀莊2 座大型水庫(kù)，后均降為中型。1973—1993 年，主要進(jìn)行水庫(kù)除險(xiǎn)加固保安全工程，未再興建大型水庫(kù)。南水北調(diào)工程實(shí)施以來(lái)，又興建了十幾座大中型水庫(kù)。通過(guò)總結(jié)其中的莊里水庫(kù)、金水河水庫(kù)、泊于水庫(kù)、魏樓水庫(kù)的生產(chǎn)安置實(shí)踐，探討大中型水庫(kù)移民生產(chǎn)安置方式的發(fā)展趨勢(shì)。

1.莊里水庫(kù)

莊里水庫(kù)是改革開(kāi)放以來(lái)山東省建成的第一座大（2）型山丘區(qū)水庫(kù)，位于南四湖湖東地區(qū)十字河流域，地處棗莊市滕州市和山亭區(qū)，壩址位于滕州市羊莊鎮(zhèn)西江村和前臺(tái)村北，控制流域面積為319.77 km2，工程永久用地14 848畝（1畝=1/15 hm2,下同），其中滕州市面積1559畝，山亭區(qū)面積13 289畝。

2015年12月，棗莊市人民政府在征求移民安置意愿的基礎(chǔ)上，確定采用長(zhǎng)效補(bǔ)償和社會(huì)保障方式，對(duì)山亭區(qū)和滕州市征地影響群眾進(jìn)行生產(chǎn)安置。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照每年每畝400 kg小麥、400 kg玉米，以當(dāng)年國(guó)家公布的糧食保護(hù)價(jià)或市場(chǎng)價(jià)計(jì)算補(bǔ)償金額，補(bǔ)償給被征地的農(nóng)村集體土地承包人。2021 年4 月，移民安置通過(guò)驗(yàn)收。

2.金水河水庫(kù)

金水河水庫(kù)工程位于山東省濟(jì)南市鋼城區(qū)汶源街道（原黃莊鎮(zhèn)）東南的金水河上，控制流域面積41 km2，水庫(kù)壩址位于鋼城區(qū)北金水河村，工程于2016年3月正式開(kāi)工建設(shè)。金水河水庫(kù)是集供水、灌溉、防洪于一體的中型水庫(kù)，主要任務(wù)是緩解鋼城區(qū)的水資源供需矛盾，同時(shí)為水庫(kù)周邊1萬(wàn)畝農(nóng)田灌溉提供水源，減輕水庫(kù)下游河道的防洪壓力。

金水河水庫(kù)工程永久用地2195 畝，生產(chǎn)安置873人，涉及鋼城區(qū)汶源街道7 個(gè)村。征地移民實(shí)施階段，工程涉及的各村采取召開(kāi)村民會(huì)議和問(wèn)卷調(diào)查的方式，就生產(chǎn)安置方式征求全體村民意見(jiàn)，群眾普遍要求直接分配到戶方案。當(dāng)?shù)乩先艘话憧筐B(yǎng)老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、種植果樹(shù)生活；年輕人大多外出就業(yè)，不以土地為主要生活來(lái)源。生產(chǎn)安置方式最終確定為一次性補(bǔ)償和社會(huì)保障的方式，即貨幣補(bǔ)償方案，征收土地后不再調(diào)整承包土地。土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)的80%支付給土地承包戶，主要用于被征收土地農(nóng)民的社會(huì)保障、生產(chǎn)安置；其余的20%支付給被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于興辦公益事業(yè)和進(jìn)行公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。2022年11月，移民安置通過(guò)驗(yàn)收。

3.泊于水庫(kù)

泊于水庫(kù)位于山東省威海市石家河流域下游，石家河流域面積204 km2，壩址以上流域面積179.5 km2，是一座集供水、防洪、改善生態(tài)、美化環(huán)境等綜合功能于一體的中型水庫(kù)，涉及威海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和環(huán)翠區(qū)。2015年12月，泊于水庫(kù)工程正式開(kāi)工建設(shè)。

泊于水庫(kù)工程永久用地6900多畝，生產(chǎn)安置人口2000多人。結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，在充分征求移民意愿的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)安置方式最終確定為：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)泊于鎮(zhèn)為社會(huì)保障安置方式，環(huán)翠區(qū)橋頭鎮(zhèn)為土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障安置方式。2022年12月，移民安置通過(guò)驗(yàn)收。

4.魏樓水庫(kù)

魏樓水庫(kù)位于山東省菏澤市區(qū)西北約12 km 處，規(guī)模為中型，水庫(kù)工程引黃河水經(jīng)原西城水庫(kù)現(xiàn)有沉沙池泵站提水通過(guò)管道入庫(kù)，設(shè)計(jì)蓄水位58 m，調(diào)節(jié)庫(kù)容1316萬(wàn)m3，總庫(kù)容1560萬(wàn)m3。2019年7月，工程正式開(kāi)工建設(shè)。

魏樓水庫(kù)永久用地面積為3100 多畝，工程涉及村莊緊靠菏澤市城區(qū)，當(dāng)?shù)卮迕翊蟛糠滞獬鰟?wù)工，部分從事第二、三產(chǎn)業(yè)，少部分從事農(nóng)業(yè)種植，村民對(duì)土地的依賴性相對(duì)較小。結(jié)合工程建設(shè)征地涉及6 個(gè)村的實(shí)際情況，在充分征求移民生產(chǎn)安置意愿的基礎(chǔ)上，最終確定生產(chǎn)安置方式為一次性補(bǔ)償安置和社會(huì)保障安置相結(jié)合。截至目前，移民安置已實(shí)施完成，即將驗(yàn)收。

三、影響移民生產(chǎn)安置方式選擇的因素分析

從調(diào)研案例可以看出，近年山東省大中型水庫(kù)工程越來(lái)越傾向于選擇貨幣化生產(chǎn)安置方式。影響水庫(kù)移民選擇貨幣化安置方式的原因有以下幾點(diǎn)。

1.城鎮(zhèn)化水平提高

根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2022年年末我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)65.22%，同2000年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口為26 139萬(wàn)人，同2000年人口普查相比，增加11 700萬(wàn)人，增長(zhǎng)81.03%。

從《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001—2022年）可以看出（圖1），山東省第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例從2000年的53%下降到2021年的24%，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例從2000年的47%上升到2021年的76%；農(nóng)村居民第一產(chǎn)業(yè)凈收入占可支配收入比例從2000年的48%下降到2021年的22%。從事第一產(chǎn)業(yè)的人員逐漸減少，農(nóng)村居民第一產(chǎn)業(yè)凈收入占可支配收入比例逐漸降低，這表明2000年以來(lái)，有更多的農(nóng)村人口從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民收入來(lái)源多樣化，第一產(chǎn)業(yè)收入已不是農(nóng)村居民的主要收入來(lái)源，城鎮(zhèn)化水平的提高導(dǎo)致水庫(kù)移民逐漸向非農(nóng)生產(chǎn)安置方式靠攏。

圖1 2000—2021年山東省勞動(dòng)力就業(yè)分布比例及農(nóng)村居民人均可支配收入占比變化情況

2.農(nóng)業(yè)所需勞動(dòng)力減少，農(nóng)民對(duì)土地依賴程度降低

人均農(nóng)作物播種面積反映了每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需要負(fù)擔(dān)的土地經(jīng)營(yíng)面積，人均負(fù)擔(dān)的土地面積越大，表明農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，反之亦然。山東省人均農(nóng)作物播種面積從2008年的0.63 hm2增長(zhǎng)至2019年的0.76 hm2，增長(zhǎng)20.6%，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)整體規(guī)模及人均規(guī)模均保持上升趨勢(shì)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，山東省糧食單產(chǎn)、棉花單產(chǎn)、油料單產(chǎn)不斷提高；農(nóng)業(yè)機(jī)械化應(yīng)用程度提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不斷提升，農(nóng)業(yè)所需勞動(dòng)力不斷減少。同時(shí)，越來(lái)越多的勞動(dòng)力外出務(wù)工，向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村多為留守老人、婦女和兒童，長(zhǎng)期留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年逐漸減少，農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度有所下降。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式受土地資源條件限制趨緊

部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、土地資源相對(duì)豐富的地區(qū)，農(nóng)業(yè)安置配置土地基本是新開(kāi)墾的荒地，亟須提高土壤肥力，配套基礎(chǔ)設(shè)施投資較大，移民搬遷初期恢復(fù)生產(chǎn)相對(duì)困難，且因土地收益有限，移民種植積極性不高，依靠農(nóng)業(yè)種植難以實(shí)現(xiàn)“能致富”的安置目標(biāo)。部分農(nóng)村可供開(kāi)發(fā)利用的土地已基本開(kāi)發(fā)利用完畢，可供利用的土地資源有限。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年山東省常住人口0.98億人，耕地總面積762.06萬(wàn)hm2，人均耕地面積1.17 畝；2020 年山東省常住人口1.02 億人，耕地總面積641萬(wàn)hm2，人均耕地面積0.95畝，人均耕地面積呈下降態(tài)勢(shì)，表明山東省人多地少矛盾日益突出，土地有效供給不足。

4.貨幣化生產(chǎn)安置方式優(yōu)點(diǎn)突出

貨幣化生產(chǎn)安置方式具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是大大減少了安置階段的工作量，降低了安置難度；二是移民群眾樂(lè)于接受，移民群眾不用從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也可以獲得等值的糧食或者現(xiàn)金，從而滿足家庭生活需要；三是移民群眾一定時(shí)期內(nèi)擺脫了土地的束縛，移民在具備一定條件的基礎(chǔ)上，可以解放勞動(dòng)力，從事其他工作，獲得更可觀的收入。

四、水庫(kù)建設(shè)移民生產(chǎn)安置方式的發(fā)展趨勢(shì)

通過(guò)對(duì)近年實(shí)施的山東省新建大中型水庫(kù)生產(chǎn)安置方式總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中通過(guò)調(diào)整土地進(jìn)行生產(chǎn)安置的農(nóng)業(yè)安置方式已經(jīng)越來(lái)越少，本文選取的4 個(gè)新建大中型水庫(kù)生產(chǎn)安置均未采用農(nóng)業(yè)安置方式（見(jiàn)表1）。不同地區(qū)、不同工程移民生產(chǎn)安置方式各有不同，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、土地資源較少的安置區(qū)多采取復(fù)合安置、逐年補(bǔ)償安置、自謀出路或自謀職業(yè)的方式；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的安置區(qū)多采取第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)安置、社會(huì)保障安置等；鮮見(jiàn)對(duì)農(nóng)村移民采取純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式。非農(nóng)安置在農(nóng)村移民安置中的占比顯著增加。無(wú)論是一次性補(bǔ)償還是長(zhǎng)效補(bǔ)償，都屬于貨幣化安置的范疇。從山東省近年實(shí)施的水庫(kù)工程移民生產(chǎn)安置實(shí)踐來(lái)看，移民的意愿也更多傾向于貨幣化安置。

表1 山東省近年4座新建大中型水庫(kù)生產(chǎn)安置方式

2020年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》刪除了“需要安置農(nóng)業(yè)人口數(shù)”這一概念，弱化了農(nóng)業(yè)安置，對(duì)征地補(bǔ)償及保障被征地農(nóng)民生活水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)作出新的規(guī)定，提出公平合理的補(bǔ)償原則，并強(qiáng)調(diào)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。

五、對(duì)新時(shí)期移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理的建議

1.生產(chǎn)安置要實(shí)事求是，滿足被征地移民家庭的就業(yè)需要

農(nóng)村移民的生產(chǎn)資料土地被征收，依附在土地之上的功能如創(chuàng)收、就業(yè)、保障等，既可以通過(guò)重新配置同等功能的土地等生產(chǎn)資料來(lái)恢復(fù)，也可以通過(guò)貨幣補(bǔ)償、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等其他方式替代。隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，少土化或者無(wú)土化生產(chǎn)安置是必然趨勢(shì)，新修訂的土地管理法提出“公平、合理補(bǔ)償”“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。非農(nóng)安置成功的關(guān)鍵在于移民能否解決就業(yè)問(wèn)題，要激發(fā)移民自身的發(fā)展動(dòng)力，提升可持續(xù)發(fā)展能力，通過(guò)其他非農(nóng)安置方式保證移民持續(xù)增收、勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)、養(yǎng)老有保障。因此，在進(jìn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，需要深入分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)人才需求，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)環(huán)境容量，確保移民勞動(dòng)力充分就業(yè)，保證被征地農(nóng)民家庭有穩(wěn)定的收入來(lái)源，滿足其自我發(fā)展的需求。

2.生產(chǎn)安置要與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜，保證移民生產(chǎn)生活水平不降低

大中型水庫(kù)工程建設(shè)周期長(zhǎng)，前期工作受多方面因素影響，從發(fā)布“停建令”、實(shí)物調(diào)查、編制及審批審核建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱及規(guī)劃報(bào)告，再到實(shí)施，往往歷時(shí)數(shù)年。在此期間，經(jīng)濟(jì)社會(huì)有新的發(fā)展和變化，移民安置意愿也可能會(huì)隨之改變，進(jìn)而導(dǎo)致可研階段審定的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃在實(shí)施階段落地難、變更多，其中最棘手最容易變動(dòng)的就是農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式。因此，在進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的過(guò)程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，充分聽(tīng)取移民群眾的要求和意愿，合理選擇生產(chǎn)安置方式，做到因人而異、因地而異，構(gòu)建“增收＋促進(jìn)就業(yè)＋社會(huì)保障”為一體的多元保障模式，對(duì)有能力或者有專業(yè)技術(shù)的移民可以鼓勵(lì)其自謀職業(yè)，對(duì)于沒(méi)有就業(yè)能力的老人和殘障人士可以采用社會(huì)保障的安置方式，保證移民能夠得到妥善安置，讓生產(chǎn)安置方案得到有效落實(shí)，確保實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的安置目標(biāo)。對(duì)管理部門來(lái)說(shuō)，面對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生較大變化的情況，要與時(shí)俱進(jìn)，可以在原本的有土農(nóng)業(yè)安置原則基礎(chǔ)上作出一些調(diào)整和改進(jìn)。