關于構建完善水利工程建設大質量管理體系的對策思考

任 桃,王雪穎

(四川省水利規(guī)劃研究院,成都 610072)

質量是人類生產(chǎn)生活的重要保障。近年來,四川省水利廳全面貫徹落實黨中央、國務院質量強國戰(zhàn)略部署和省委、省政府質量強省決策部署,大力落實水利部質量提升專項行動要求,2021年創(chuàng)新提出水利工程建設大質量管理理念,2022年初步構建四川水利工程建設大質量管理體系,推動全省水利項目2022年度總投資規(guī)模、投資完成額度、工程驗收、水利市場監(jiān)管等方面取得歷史較好成績,為新時期四川水利高質量發(fā)展提供了有力支撐。

1 水利工程建設面臨的新形勢新要求

1.1 國家層面,水利工程建設迎來千載難逢的發(fā)展機遇

近年來,受世紀疫情、俄烏戰(zhàn)爭、國際政治環(huán)境等多重超預期因素沖擊,世界經(jīng)濟面臨多重危機,全國宏觀經(jīng)濟環(huán)境復雜嚴峻,需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力持續(xù)顯現(xiàn),黨中央、國務院把加強水利基礎設施建設作為擴大內需、促進投資、穩(wěn)定就業(yè)的重要舉措。習近平總書記多次就水利工程建設作出重要講話指示批示,中央財經(jīng)委員會第十一次會議對全面加強水利基礎設施建設作出系統(tǒng)部署,國務院常務會議多次專題研究加快水利基礎設施建設工作,水利基礎設施建設迎來前所未有的歷史機遇[1]。

在國家政策驅動下,水利建設投資近年屢創(chuàng)新高,全國2020年落實投資7700億元,2021年完成投資7576億元,2022年完成投資10893億元,歷史性邁上萬億元臺階。各類資金紛紛涌入水利建設領域,尤其是地方政府專項債券、金融信貸和社會資金不斷注入水利建設領域,2020年以來連續(xù)3年大幅度增長。

1.2 發(fā)展層面,高質量發(fā)展對水利工程建設提出新的更高要求

黨的“二十大”報告指出,高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務,要求加快建設質量強國,提出優(yōu)化基礎設施布局、結構、功能和系統(tǒng)集成[1]。水利是實現(xiàn)高質量發(fā)展的基礎性支撐和重要帶動力量,也是建設質量強國的重要組成部分。水利工程作為國民經(jīng)濟重要的基礎設施,質量是水利建設永恒的主題和核心[2-3]。

為認真貫徹落實黨中央、國務院關于全面加強基礎設施建設和實施質量強國戰(zhàn)略的決策部署,水利部聚焦推動新階段水利工程建設高質量發(fā)展,啟動水利工程建設質量提升三年行動,明確用3年左右時間,通過進一步落實質量責任、加強質量全生命周期管理、提高政府監(jiān)管效能、強化數(shù)字賦能、營造質量文化氛圍、開展專項整治,使水利工程建設質量管理能力顯著增強,水利工程質量水平明顯提升[2]。四川省水利廳全面構建以質量為核心、安全為底線、進度為目標和建設程序規(guī)范、資金使用高效的四川水利工程建設大質量管理體系,加快全省水利工程建設進度,提升質量和安全保障能力,構建安全可靠平穩(wěn)運行的四川水網(wǎng),切實發(fā)揮投資效益。

1.3 行業(yè)層面,水利工程建設領域問題矛盾諸多

水利工程建設領域共性問題突出,全國范圍內水利建設施工現(xiàn)場不規(guī)范、質量控制把關不嚴、超工期建設等問題被部省通報,甚至掛牌督辦、約談問責的情況時有發(fā)生;水利工程獲得中國土木工程詹天佑獎、中國建設工程魯班獎(國家優(yōu)質工程)等國家獎項的比例不高,與住建、交通等行業(yè)尚有差距。

四川省水利廳2022年對全省2015年以來的45個水利工程建設負面典型案例進行剖析,發(fā)現(xiàn)在政府和法人履職、前期立項與設計、招投標和合同管理等10個方面不同程度地存在問題。比如:地方主管部門對市場主體的監(jiān)管缺失,項目法人履職不到位,未能及時發(fā)現(xiàn)施工單位資質變化和判斷社會投資方的融資能力,造成工程停擺;施工單位中標后,違法將工程主體和關鍵工作分包給不具有相應資質的單位;項目法人未嚴格執(zhí)行合同約定履行責任和義務,工程進度款撥付滯后。以上種種問題嚴重制約四川水利工程建設質量提升,嚴重影響四川省水利大省形象。

2 水利工程建設問題病灶病因剖析

2.1 行政主體缺位錯位

一是項目規(guī)劃不科學。對水利規(guī)劃工作主觀能動性不強,“拍腦殼”定項目,不合理規(guī)劃。水利規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、國土空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃結合不緊密,只關注一城一域,與“三區(qū)三線”剛性約束不協(xié)調,先天短板明顯。

二是項目儲備不充分。缺乏開展前期工作的長效機制和激勵機制,沒有提前投入資金開展項目儲備,項目推進搞臨時突擊勘察設計,對工程建設的必要性論證不充分,可行性研究不透徹、技術方案研究不深入、投資測算不精準,成熟的項目不多。

三是資金保障不到位。建設資金高度依賴中省補助,沒有主動創(chuàng)新投融資模式,沒有盤活存量水利資產(chǎn),不注重項目包裝,對社會資本吸引力不強,資金保障程度不高。

四是統(tǒng)籌協(xié)調沒合力。項目開工后,地方政府高位推動不力,財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關部門工作協(xié)同不足,工程常常因為資金、征地、環(huán)保等原因無法正常推進。

2.2 項目法人履職能力不足。

一是法人組建不規(guī)范。部分地方習慣于為了解決項目立項需要,臨時指定項目法人單位,從行政或事業(yè)單位中抽調人員開展建設管理工作。項目法人機構設置、人員數(shù)量、專業(yè)配置等方面不滿足工程建設需求。甚至個別地方項目法人由水行政主管部門負責人兼任,存在既當裁判員又當運動員的現(xiàn)象。

二是項目法人履職能力不足。由于項目法人在組建初期的短板,造成項目法人的主要負責人、技術負責人、財務負責人不具備相應履職能力,不能獨立處理工程建設中的專業(yè)問題。對項目總投資、總工期和安全生產(chǎn)等方面把控不足,工程建設隱患多。

2.3 市場主體履約不到位

一是勘察設計深度不足。測量地質等工作內外業(yè)周期普遍偏短,測量精度、地勘深度等存在不足;部分設計項目未能與“三區(qū)三線”有效銜接,難以落地實施。

二是施工領域轉包違法分包等亂象突出。施工單位低價中標,違規(guī)私自轉包或違法分包,賺取手續(xù)費或管理費。施工方在利潤趨勢下,往往偷工減料、不按圖施工、違規(guī)施工,工程質量大打折扣。

三是監(jiān)理履職不到位。建設現(xiàn)場監(jiān)理人員配置,在數(shù)量、專業(yè)等方面往往不滿足工程建設實際需要,甚至人員頻繁更換、長期不在崗,不能有效發(fā)揮監(jiān)理工作的“關鍵少數(shù)”作用。

四是質量檢測不科學。部分質檢單位為迎合施工、監(jiān)理和項目法人,對質量控制好、外觀形象好的部位定點檢測,對某些技術性指標少檢或者不檢,檢測點位缺乏代表性,檢查報告缺乏真實性。

2.4 行業(yè)監(jiān)督管理不足

一是人力配置不足。部分市縣水利工程建設管理人員配置不足,有的縣級水利部門甚至沒有專門的質量安全管理機構,多數(shù)人員都是兼職從事水利工程建設管理。

二是政策落實不力。據(jù)水利部統(tǒng)計,水利行業(yè)已經(jīng)形成了5部法律、24部行政法規(guī)和法規(guī)性文件、55個部門規(guī)章、150個規(guī)范性文件、近800項技術規(guī)范,各地根據(jù)自身實際制定的政策性文件更是不勝枚舉。但是,部分地方對政策學習不深入、應用不到位,工程建設問題積弊已久。

三是監(jiān)管問責不力。監(jiān)督檢查、稽察巡查等發(fā)現(xiàn)的各類問題,往往追責問責力度不足,執(zhí)法標準不嚴,罰款金額不高,處罰手段偏軟,違法成本較低,有關責任主體往往有恃無恐。

3 問題導向推動水利工程建設質量提升的對策

3.1 健全政策措施。

從規(guī)劃立項到竣工驗收全流程,從質量、安全、進度、資金使用、審計、檔案等全方位,制定促進水利工程建設質量提升的各類政策措施,保障水利建設質量提升政策措施可依。2021年以來,四川省級層面制定印發(fā)了《關于加快水利工程建設若干措施的通知》《關于強化大質量管理建立水利工程建設“兩書一函”制度督促工作責任落實的通知》,分別從前、后兩端發(fā)力,提出涵蓋規(guī)劃立項到驗收投運全流程的23條具體措施并督促各地壓實責任,確保各項措施落地落實,保障水利工程又好又快建設推進;同時,制定了涉及設計變更、廳直管項目招投標、招標控制價編制、信用信息管理等18個辦法,初步形成“2+N”一整套措施辦法,有效豐富了水利建設質量提升“工具箱”。

3.2 逗硬監(jiān)管問責

采取監(jiān)督巡查、水利稽察、暗訪抽查等方式,整合省市縣三級技術監(jiān)督力量,針對項目法人、參建各方等重點對象和招標投標、安全生產(chǎn)等重點環(huán)節(jié),開展“雙隨機、一公開”、安全檢查、市場整治等各類監(jiān)督檢查。強化檢查發(fā)現(xiàn)問題追責問責,采取通報、約談、處罰、移交等手段,對各類問題責任主體作出懲處,根據(jù)情節(jié)輕重,依法依規(guī)對相關單位和責任人實施責任追究,并按照有關規(guī)定納入水利建設市場主體不良行為記錄信息,加強信用監(jiān)管。2022年,省級按照通報一批、約談一批、處罰一批、移交一批“四個一批”工作安排,對各類問題責任主體實施追責問責,全年約談80余家、通報30余家、移交違法線索10條、處罰28家、累計罰款774萬元;“一事雙罰”實施信用懲戒65家,量化扣減信用分累計105.7分,有效震懾了各類問題市場主體。

3.3 嚴格考核評價

建立涵蓋地方政府、水行政主管部門和項目法人的大質量管理考評體系,將考評結果納入省政府對市(州)政府目標考核激勵指標[4],把大質量管理工作與干部人事、項目資金安排等結合起來,頂層謀劃促進水利建設質量提升。大質量管理啟動以來,省級層面推動大質量管理工作納入省政府督察激勵事項,明確“對地方水利工程建設圍繞大質量管理目標,工程建設進度有序、建設管理規(guī)范、質量安全可靠、資金使用高效、廉政建設效果顯著的市(州),在水利項目和中省資金安排上予以傾斜支持”。同時,組織開展2022年度全省大質量管理工作評價并向地方政府通報,在下步工作中對“優(yōu)”“良”“差”三個等次的市(州)給予獎優(yōu)罰劣,有效激發(fā)市(州)兩級大質量管理工作動力;將中小河流治理工作納入省級2023年度河湖長制工作考核內容,2023年上半年全省中小河流汛前開工率大幅領先往年同期水平,項目“開工難”問題得到有力破解。

3.4 加強宣傳培訓

加強水利工程建設宣傳工作,壓實宣傳責任、強化宣傳力度,引領形成來源豐富、覆蓋全面、重點突出的水利工程建設宣傳格局,充分營造以水利工程建設為牛鼻子和突破口引領四川水利高質量發(fā)展的濃厚氛圍。做好水利建設人才隊伍建設,針對水利建設重點工作、薄弱環(huán)節(jié)等領域,有序組織開展各類培訓,進一步提升全省水利建設人才履職能力。2022年以來,省級實行大質量管理宣傳“積分制”管理,在新聞聯(lián)播、省委省政府政務信息平臺、融媒體矩陣等內外宣傳平臺,發(fā)布各類稿件超過1000篇,報道重點水利工程開工、建設等重要信息,營造出四川水利建設大干快上濃厚氛圍;組織開展各類建設管理培訓,帶動市縣兩級掀起大質量管理學習熱潮,累計培訓超過6000余人次,構筑起行業(yè)提升“能力保障”。

4 結語

當前,全省水利建設在大質量管理推動下得到明顯提升,一批重點項目相繼開工、加快建設、如期驗收,四川水利建設在穩(wěn)固全省經(jīng)濟大盤中發(fā)揮了更加突出的作用。面對國家加大水利基礎設施的機遇形勢和新時期水利建設高質量發(fā)展的要求,亟需加快構建完善水利工程建設大質量管理體系,為推動四川水利高質量發(fā)展提供堅實保障。