替代、堆疊、漂移和轉換：國際制度的漸進性變遷*

韓德睿

一、引 言

在新制度主義的文獻中，有許多觀點和論點證明了為什么制度會隨著時間的推移而趨于穩(wěn)定。人們認為穩(wěn)定來自習慣或者習以為常的行為1John W.Meyer and Brian Rowan,Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony,American Journal of Sociology,vol.83,no.2,1977,pp.340-363.，來自適當或適應性的行為2J.G.March and J.P.Olsen,Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics,New York: Free Press,1989.，來自感應1A.T.Denzau and D.C.North,Shared Mental Models: Ideologies and Institutions,Kyklos (Basel),vol.47,no.1,Blackwell Publishing Ltd,Feb.1994,pp.3-31.，以及來自日常的漸進主義2Charles E.Lindblom,The Science of Muddling Through,Public Administration Review,vol.19,no.2,1959,pp.79-88.。斯蒂芬·克萊斯勒指出，制度結構不會對國內(nèi)或國際環(huán)境的變化立即做出非常迅速和流暢的反應。制度的改變是很困難的。3Stephen D.Krasner,Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics,Comparative Politics,vol.16,no.2,1984,pp.223-246.有學者探討了1990—2002年間后共產(chǎn)主義國家的27 種政治制度的變遷，研究表明，后共產(chǎn)主義政權在制度化后的制度變遷是有限的，而鎖定效應是強大的。這些國家在脫離共產(chǎn)主義大家庭后，自20 世紀90 年代初以來至今的變化規(guī)模都非常有限，且新秩序制度化后的變化比以前少得多。4Armingeon,Klaus and Careja,Romana,Institutional Change and Stability in Postcommunist Countries,1990-2002,European Journal of Political Research,vol.47,no.4,Blackwell Publishing Ltd,June 2008,pp.436-466.可見，制度一旦建立就傾向于趨于穩(wěn)定。然而，不可否認的是制度確實遵循某些動態(tài)的過程，這些過程解釋了它們在時間上的演變以及它們在塑造人類互動方面的影響。制度變遷是在各種內(nèi)生和外生因素結合的基礎上發(fā)生的，可以涉及不同層次的制度安排。但大量導致制度變遷重復失敗嘗試的案例表明，變革可能不像試錯的過程那么簡單。5Meritxell Costejà Florensa,Institutional Stability and Change.A Logic Sequence for Studying Institutional Dynamics,Tenth Biennial Conference of the International Association for the Study of Common Property (IASCP),The Commons in an Age of Global Transition: Challenges,Risks and Opportunities,Oaxaca,México,9-13 August 2004.因此，雖然制度是一種動態(tài)的實體隨時可能發(fā)生變化，但是為什么改變現(xiàn)有的制度會如此困難，如何解釋制度隨著時間的推移而持續(xù)存在？

基于這一問題，本文將分三個主要部分探討國際制度的漸進性變遷問題。首先，在第二部分探討了制度穩(wěn)定且不易劇變的原因是什么；在第三部分探討了國際制度為什么難以更迭；在第四部分著重探討了國際制度漸進性變遷的四種主要形態(tài)，包括：替代、堆疊、漂移和轉換。本文意在闡明：國際制度雖然在不斷變化，但這種變化是漸進的。激進的變遷并不契合世界政治的發(fā)展趨勢。

二、制度因何穩(wěn)定？

在絕大部分情況下，幾乎所有的政治家都會認為政治制度的不穩(wěn)定一定會導致制度所規(guī)范的政治利益共同體陷入混亂之中。更為可怕的是，政治利益共同體內(nèi)各個成員間的良性競爭與合作的關系也將失去準則。在這種類似無政府狀態(tài)的情況下，所有人都會選擇去無所顧忌地追求自身利益的最大化，人們進而就會陷入到一種循環(huán)往復的爾虞我詐狀態(tài)之中，6李石：《“正義感”與政治制度的穩(wěn)定性——羅爾斯與霍布斯之爭》，《哲學動態(tài)》2018 年第3 期，第90～95 頁。這正是當今世界所不愿再次回到的野蠻時代。

制度在社會中的主要作用是通過建立一個穩(wěn)定但不一定有效的人際互動結構來減少不確定性，制度框架的整體穩(wěn)定性使跨越時間和空間的復雜交換成為可能。但是，制度的穩(wěn)定特征往往不能保證一個制度就是完全有效的，穩(wěn)定可能是人類互動的必要條件，但它肯定不是效率的必要條件。1D.C.North,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge: Cambridge University Press,1990.穩(wěn)定是不足以提高效率的。在經(jīng)濟學領域，為了提高制度的質(zhì)量，就必須對制度進行改革，這就造成一些制度的不穩(wěn)定。雖然制度質(zhì)量的提高在制度不穩(wěn)定的環(huán)境下似乎很明顯，但制度不穩(wěn)定性的增長效應在理論上是模糊的。經(jīng)濟學家認為，制度的不穩(wěn)定增加了不確定性，增加了交易成本，縮短了生產(chǎn)者、投資者和創(chuàng)新者的時間，這些事實會對制度效率本身產(chǎn)生負面影響。那些為了提高制度效率從而推動制度不穩(wěn)定的行為有時會造成意想不到的破壞性后果。因此，制度的不穩(wěn)定，即使是由制度改進引起的，也可能導致短期和中期的過渡成本增長。2Niclas Berggren,Andreas Bergh and Christian Bj?rnskov,The Growth Effects of Institutional Instability,Journal of Institutional Economics,vol.8,no.2,Cambridge University Press,June 2012,pp.187-224.

羅蘭·帕里斯等學者認為，如果沒有穩(wěn)定的制度來確保公共秩序、社會正義和參與式治理，那么民主化和自由市場經(jīng)濟會給社會帶來混亂和無序。3R.Paris,At War’s End: Building Peace after Civil Conflict,Cambridge: Cambridge University Press,2004.在一些政治學家的定義中，制度穩(wěn)定性指的是共同定義一種政體類型的制度特征的持久性：這些整體類型包括民主、專制或混合政體。無論專制或民主政體，都是一種制度的平衡，在這種平衡中，被設計出來的制度的穩(wěn)定符合所有試圖改變制度的行為體的利益。4Scott Gates;H?vard Hegre,Mark P.Jones and H?vard Strand,Institutional Inconsistency and Political Instability: Polity Duration,1800-2000,American Journal of Political Science,vol.50,no.4,Blackwell Publishing,Oct.2006,pp.893-908.獨裁政體具有內(nèi)在的穩(wěn)定性，是因為政治制度相互加強，將權力集中在當權者手中。獨裁政體的政治體制中沒有公開的參與，也沒有相互競爭的制度，并且即便有廣泛基礎的反對派也無法挑戰(zhàn)非選舉產(chǎn)生的領導人的權力基礎。5Hegre Fjelde,Political Corruption and Institutional Stability,Studies in Comparative International Development,vol.49,no.3,Springer US,Sept.2014,pp.267-299.民主政體之所以穩(wěn)定，是因為民主制度反映了公民的偏好，制度化的大眾影響力渠道允許政治參與者交替掌權并讓在職者對公眾負責。分散的權力制度，如選舉、對行政權力的限制和制度化的政治參與，互相加強以約束在職者，并確保社會精英的服從。6A.Przeworski,Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America,Cambridge: Cambridge University Press;1991.然而，混合型政體是介于傳統(tǒng)的威權政體和多元的民主政體之間的形態(tài)，混合型政體是不穩(wěn)定且容易改變的，因為當權者和民主制度之間存在著固有的緊張關系，這種緊張關系極大地分散了政治權力。7Hegre Fjelde,Political Corruption and Institutional Stability,Studies in Comparative International Development,vol.49,no.3,Springer US,Sept.2014,pp.267-299.

我們可以發(fā)現(xiàn)，讓制度難以更迭的原因有很多，行為體根據(jù)自身利益決定制度是否需要更迭，這種理性選擇是制度難以更迭的第一層原因；假設行為體認為制度的變化有必要并積極推動了制度的變化，但制度變化后的成本和不確定性后果對行為體施加了“報復”，這種制度反饋是制度難以更迭的第二層原因；而制度作為一種被設計出來的平衡機制，本身就被行為體賦予了穩(wěn)定的特性，這是制度難以更迭的第三層原因。

三、國際制度因何難以更迭？

作為制度的一種，國際制度自然會承襲制度的某些固有特質(zhì)。上述提及制度難以更迭的三層原因，并非不適用于國際制度。但是，由于國際制度的“國際性”，影響其難以更迭的首要原因固然具有外部化的特征傾向。

（一）國際體系單一化與國際制度黏性

關于單極體系可以為我們的世界帶來什么，已經(jīng)有不少學者對此進行了論述。羅伯特·杰維斯認為，在極端情況下，單極體系將各國從無政府狀態(tài)中解救出來，并以兩種相關的方式改變國際政治。首先，對于單極國家和它所保護的其他國家來說，安全方面的擔憂大大減少，盡管超級大國本身可能既是一個威脅來源，也是一個保護來源。由于這些擔憂是傳統(tǒng)國際政治的主要推動力，其影響可能會非常深遠。第二，單極體系下的一些關系將體現(xiàn)出一定程度的等級關系。單極不能發(fā)號施令，但它至少可以制定一些規(guī)則，并可以強制執(zhí)行其他國家之間的協(xié)議，盡管它自己不受約束。如果它選擇這樣做，它就可以為他國提供很大程度的安全，同時也限制他們的自主權。在單極體系情況下，世界大戰(zhàn)的問題更少而且不穩(wěn)定的因素也更少。由于沒有任何其他國家或許也沒有任何聯(lián)盟能夠威脅超級大國的安全，戰(zhàn)爭不再是挑戰(zhàn)它和改變體系結構的手段。1Robert Jervis,Unipolarity: A Structural Perspective,World Politics,vol.61,no.1,Cambridge University Press,Jan.2009,pp.188-213.威廉·沃爾弗斯也指出，單極傾向于大國之間不發(fā)生戰(zhàn)爭和相對較低水平的威望或安全競爭是因為兩個原因，首先優(yōu)勢國家的權力優(yōu)勢消除了世界政治中的霸權競爭問題，其次它降低了大國之間權力平衡政治的重要性和利害關系。2William Wohlforth,The Stability of a Unipolar World,International Security,vol.24,no.1,MIT Press,July 1999,pp.5-41.斯蒂芬·沃爾特認為單極體系是指單極國家的行動自由比其他大國的行動自由要大。單極國家享有更大的行動自由是因為它不必擔心來自任何能力大致相當?shù)膰业闹苯臃磳Α＠?，由于擔心蘇聯(lián)的敵對反應，美國在朝鮮戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭期間的行動未能升級，美國在中東和其他地區(qū)也謹慎地行事。如果蘇聯(lián)仍然存在并與伊拉克結盟，美國在2003 年入侵伊拉克之前肯定會三思而后行。3Stephen Walt,Alliances in a Unipolar World,World Politics,vol.61,no.1,Cambridge University Press,Jan.2009,pp.86-120.

但是，單極之下的各個等級的國家并不會像國王的臣民一樣安分守己地生活在這個體系之中，每一個國家都會是麻煩的制造者。單極國家如果想要維護這樣一個龐大的體系，就一定要付出巨大的成本。所以單極國家會想方設法地尋找一種方式，既維護自身的絕對權力，也讓體系內(nèi)的各個國家在得到滿足的同時服從和認同自己的權力。所以基歐漢就指出，戰(zhàn)后美國建立國際制度的真實意圖是不再讓自己為世界提供大量的公共產(chǎn)品，而是退居幕后。4Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.141.戰(zhàn)后時代的霸權與合作的互補性，即美國運用其力量推動國際合作的事實，是通過建立一個符合美國利益取向的國際機制，來推動各個國家間的關系。1Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.135.這種國際機制依照的是單極國家可以在其中發(fā)揮關鍵作用的標準構建起來的，從而確保了機制的合法性。2Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.137.

然而，為了獲得這種自愿和制度化的合作，主導國家必須克服較弱和次要國家對支配和放棄的恐懼。也就是說，它需要讓自己的首要地位更加可預測和克制。伊肯伯里指出，為什么一個新崛起的強大國家想要通過同意限制其權力的使用來限制自己呢？因為它有“興趣”保留它的權力。強大國家放棄了一些使用權力的自由，以換取一個達成一致的原則和制度程序，從而確保一個持久和可預測的戰(zhàn)后秩序。3G.Ikenberry,After Victory: Institutions,Strategic Restraint,and the Rebuilding of Order after Major Wars,STU -Student edition,Princeton: Princeton University Press,2008.pp.52-53.制度協(xié)議的安排不但約束了其他的國家，也約束了美國自己，從而導致了其他國家的追隨，4Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.137.這就是國際制度的黏性。

戰(zhàn)后建立的各種形式的國際制度，其中的規(guī)則和規(guī)范并不僅僅是由美國獨自確定的，也沒有在建立之初就立即執(zhí)行。但是，美國控制的是制定規(guī)則的過程，美國將干預和協(xié)商相結合，培育出一種不對稱的合作模式，即美國為迎合其盟國的需求而不斷調(diào)整其政策，但同時也不斷督促其盟國做出調(diào)整，基歐漢稱之為規(guī)范性壓力。5Robert Keohane,After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton,N.J.: Princeton University Press,1984,p.143.在伊肯伯里看來，美國在二戰(zhàn)后采取了戰(zhàn)略克制，從而使較弱的國家相信，美國更感興趣的是合作，而不是統(tǒng)治。美國霸權是“不情愿的、開放的、高度制度化的，或者用一句話來說，是自由的”，并且“如果沒有大規(guī)模戰(zhàn)爭或全球經(jīng)濟危機，美國霸權秩序似乎對潛在的霸權挑戰(zhàn)者免疫”。6G.Ikenberry,Institutions,Strategic Restraint,and the Persistence of American Postwar Order,International Security,vol.23,no.3,MIT Press,Dec.1998,pp.43-78.這種長久以來構成的制度黏性，使得各國難以在制度之外的行為中獲得收益的同時，在美國主導的國際制度中獲得了大量的收益，這就促使各國減少了國際制度更迭的意愿，最終導致國際制度穩(wěn)定下來。

（二）全球化不可逆與國際無政府假定

經(jīng)濟全球化既不均衡又不可逆的特點，決定了其必須需要利用一種最大程度上均衡和公平的方式來支撐它平穩(wěn)有效地繼續(xù)運行。經(jīng)濟全球化是指由于商品和服務的跨境貿(mào)易規(guī)模的擴大、國際資本的流動以及技術的廣泛而迅速的傳播，世界經(jīng)濟之間的相互依賴性日益增強。它反映了資本市場的不斷擴張和相互融合，是當今產(chǎn)業(yè)鏈時代全球經(jīng)濟發(fā)展不可逆轉的趨勢。信息在各類生產(chǎn)活動中的重要性和市場化的迅速增長是經(jīng)濟全球化的兩大驅動力。7Gao Shangquan,Economic Globalization: Trends,Risks and Risk Prevention,United Nations CDP Background Paper No.1,ST/ESA/2000/CDP/1,2000.經(jīng)濟全球化涉及與經(jīng)濟活動在世界各國之間傳播有關的各種進程，機遇和問題。首先，包括發(fā)達國家、發(fā)展中國家以及像中國這樣遵循社會主義市場經(jīng)濟原則的國家在內(nèi)，世界上絕大多數(shù)國家都越來越依賴市場經(jīng)濟而不是政府行政命令主導下的計劃經(jīng)濟。第二，許多發(fā)展中國家已從早期的大量進口發(fā)達國家技術和產(chǎn)品，以提升國內(nèi)市場發(fā)展的階段，轉向了更加開放的外向型出口階段，這些國家的經(jīng)濟以對外貿(mào)易為基礎。第三，制造業(yè)、服務業(yè)和金融業(yè)等領域的跨國公司不斷向新興的不同市場擴展，并在各個領域建立起了規(guī)模龐大的商業(yè)網(wǎng)絡。第四，經(jīng)濟全球化還涉及由國際貨幣基金組織規(guī)定的結構調(diào)整政策，以此作為向各國提供貸款的條件。這種政策要求政府采取許多措施來進一步促進全球化，但這些措施也使許多國家產(chǎn)生了許多國內(nèi)問題。第五，主要國際關系行為體在國際關系中的權力發(fā)生了一定程度的變化。一方面，大型的跨國公司、國際貨幣基金組織、世界銀行以及世界貿(mào)易組織等新興國際關系行為體的重要性不斷上升；與此同時，倡導公民群體權利和倡導延緩氣候變化的國際非政府組織也有所增加，這不免會對傳統(tǒng)的國家政府的權力產(chǎn)生影響。1J.Pyle,Economic Globalization and Gender,International Encyclopedia of Social &Behavioral Sciences,Elsevier Ltd,2001,pp.4089-4093.

可見，經(jīng)濟全球化給國家?guī)砹饲八从械陌l(fā)展機遇，想要把握住這一機遇，國家就必須像商人一樣走出辦公室去尋找商機。否則，就像有學者說的那樣，在一個日益全球化的世界里，如果沒有與其他國家的合作與協(xié)調(diào)，民族國家就越來越難以適應全球市場的外部性沖擊，難以適應全球市場的失靈，以及由此導致的國內(nèi)政府的失靈等嚴重的后果。2John-ren Chen,The Role of International Institutions in Globalization: The Challenges of Reform,Cheltenham,UK:Edward Elgar,2003.20 世紀50 年代，著名經(jīng)濟學家貢納爾·默達爾指出，許多經(jīng)濟發(fā)達國家的區(qū)域不平等問題由于國家政府的政策而有所緩解，但是，由于當今世界的無政府狀態(tài)，國家之間的不平等卻在增長。他將世界經(jīng)濟中的這些不平等趨勢與富裕國家的經(jīng)驗作了對比，認為富裕國家的區(qū)域差距往往隨時間的推移而縮小。他認為，西歐等富裕國家“旨在促進區(qū)域平等的國家政策已經(jīng)啟動，導致反向效應的市場力量得到了抵消，而擴散效應的市場力量得到了支持”。如果沒有世界政府，這種被創(chuàng)造出來的和諧就無法在全球經(jīng)濟中建立起來。3G.Myrdal,Rich Lands and Poor Lands.The Road to World Prosperity,Harper and Brothers Publishers,1957.

所以，在沒有任何形式的世界政府的情況下，解決這一問題最有效的辦法是依靠國際制度，不斷改革現(xiàn)有制度并在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)繼續(xù)工作。許多國際制度是伴隨著經(jīng)濟全球化建立起來的，經(jīng)濟全球化沒有結構性的逆轉，這些國際制度也就不會發(fā)生突然性的轉變。與國家政府在國家中所起的作用類似，現(xiàn)有的國際制度可以利用經(jīng)驗通過解決市場失靈來提高全球經(jīng)濟的效率；通過已經(jīng)建立起來的制度網(wǎng)絡來影響全球的經(jīng)濟流動性，促進宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；通過和各國以往長時間的合作，國際制度可以促進全球收入在國家間的公平分配。更重要的是，國際制度和國家之間建立起來的長久關系，可以通過協(xié)調(diào)各國的國家政策避免大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的展開。此外，許多國際非政府組織影響力的增長及其在國際會議上的協(xié)調(diào)作用，使得許多國家對國際非政府組織形成了一定程度的依賴?？梢钥闯觯瑖H制度的穩(wěn)定發(fā)展對解決全球不平等，特別是富裕的北方和貧窮的南方之間的不平等是很有意義的。1Amitava K.Dutt and Kajal Mukhopadhyay,International Institutions,Globalization and the Inequality among Nations,Progress in Development Studies,vol.9,no.4,2009,pp.323-337.

綜上所述，國際制度難以更迭體現(xiàn)在兩個方面：第一，國際制度的政治合法性獲得了世界上絕大多數(shù)國家政府和國內(nèi)公眾的支持，也就是國際制度的政治有效性；第二，初始的國際制度設計被證明有助于解決它本打算幫助解決的全球性問題，有學者稱之為國際制度的政策有效性。2Gary Coglianese,Globalization and the Design of International Institutions,in Joseph S.Nye and John D Donahue (eds.),Governance in a Globalizing World,Cambridge,Mass: Visions of Governance for the 21st Century,2000.pp.297-323.雖然多年來眾多批判觀點不斷指出現(xiàn)有的諸如國際貨幣基金組織和世界銀行之類的國際制度越來越受到大國的操縱，對廣大發(fā)展中國家越來越不公平。但是，正如海倫·米爾納所說的那樣，如果這些國際制度被廢棄或根本不存在，發(fā)展中國家的境況會不會更好？如果不存在這些國際組織對發(fā)展中國家的大量援助和貸款支持，這些國家依然可以憑借自身力量發(fā)展起來嗎？如果沒有這些國際制度的存續(xù)，經(jīng)濟全球化會不會和今天一樣迅速和廣泛地推進？3Helen V.Milner,Globalization,Development,and International Institutions: Normative and Positive Perspectives,Perspectives on Politics,vol.3,no.4,2005,pp.833-854.國際制度縱使存在著諸多的問題，但是它已經(jīng)最大程度地在一個無政府的國際社會去維護各國應該享有的利益，各國在抱怨聲中依然選擇嘗試去適應和學習，說明現(xiàn)有國際制度的有效性是足夠的，它的更迭或許需要更加強烈的沖擊才能完成。

四、漸進式的國際制度變遷

國際制度難以更迭，并不是代表國際制度是永遠靜止不變的。在制度建立之后，往往會隨著時間的推移以微妙而漸進的方式發(fā)生變化。盡管這些緩慢而零碎的變化沒有突然而大規(guī)模的轉變那么引人注目，但對于塑造人類行為模式和塑造實質(zhì)性的政治結果來說，它們同樣具有重要意義。4Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,pp.1-37.馬洪尼和凱瑟琳·西倫為我們舉了一個生動的例子：英國上議院是一個13 世紀英國國王和有權有勢的地主之間在非正式的協(xié)商中開始形成的一個制度性機構。到19 世紀早期，上議院成員的資格是世襲的并且在英國政治中心實現(xiàn)了完全制度化。誰能想到，這個極其不民主的英國貴族會議能在向民主的過渡過程中幸存下來？早期的工黨成立于1900 年，它致力于消除上議院。然而，工黨并沒有解散上議院，盡管在20 世紀有多次這樣做的機會。相反，隨著時間的推移，上議院通過一系列慎重的舉措進行了改革，在一些方面限制了自己的權力，改變了自己的組成，讓自己變得不那么笨拙，并且讓一些人看來更加地合法。這些變化的累積效應不僅使上議院得以生存，而且最終使其成為英國捍衛(wèi)公民自由的重要角色。上議院的變化可以說是相當大的，它從傳統(tǒng)利益的不民主堡壘變成了公民權利的捍衛(wèi)者。這表明，漸進式的制度變遷往往也會導致制度的根本轉變。1Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,p.2.但是從英國上議院的案例中我們也可以很容易地發(fā)現(xiàn)，它的變化是多么地緩慢，以至于直到今天許多延續(xù)幾個世紀的上議院傳統(tǒng)依然被完好保留。制度真的不容易變遷，它更傾向于漸進的轉變。

漸進性的制度變遷在很大程度上歸因于路徑依賴的作用。路徑依賴通過正向反饋和報酬遞增的作用使得制度產(chǎn)生了一種再生產(chǎn)的傾向。2Manuela Moschella and Antje Vetterlein,Self-Reinforcing and Reactive Path Dependence Tracing the IMF’s Path of Policy Change,in Thomas Rixen,Lora Anne Viola,Michael Zü,Thomas Rixen,Michael Zürn and Lora Anne Viola (eds.),Historical Institutionalism and International Relations: Explaining Institutional Development in World Politics,Oxford: Oxford University Press,2016,pp.144-164.我們在之前提到過，路徑依賴意味著一旦一個國家或地區(qū)開始走上一條道路，逆轉的代價將非常高?；蛟S還會有其他的選擇，但一些固有的制度安排阻礙了試圖改變的選擇。保羅·皮爾森用舉了一個爬樹的例子，同一根樹干上有許多不同的大樹枝和更小的樹枝，雖然人們可以變換方向或者從一根樹枝爬到另一根，但攀登者最開始爬的那根樹枝就是她傾向于繼續(xù)依賴的那根。這種路徑依賴的概念，即在某一特定方向上前面的步驟會誘導同一方向上的進一步運動，就是報酬遞增概念的最好詮釋。在報酬遞增的過程中，沿著同一路徑進一步移動的概率隨著路徑的每一次移動而增加。這是因為與其他可能的選擇相比，當前活動的相對收益會隨著時間的推移而增加。相反，退出或者轉向之前看似可行的替代方案的成本就會上升。報酬遞增過程也可以被描述為自我強化或正向反饋的過程。3Paul Pierson,Increasing Returns,Path Dependence,and the Study of Politics,The American Political Science Review,vol.94,no.2,2000,pp.251-267.

那么，國際制度的變遷是否也存在著漸進性？我們不妨借用歷史制度主義者的觀點來對這一問題進行回答。沃爾夫岡·斯崔克和凱瑟琳·西倫在2005 年提出了五種主要的漸進但具有變革性的制度變遷模式，分別是替代（displacement）、堆疊（layering）、漂移（drift）、轉換（conversion）、衰竭（exhaustion）。

表1.漸進式制度變遷的類型

五年之后，他們將衰竭的模式移除，將前四種作為漸進性制度變遷的基本模式（見表1）。基于此，本文將主要基于以上四種模式來探討國際制度變遷的漸進性。

（一）國際制度的替代

雖然一些制度安排可能強加一種固有的行動邏輯，但這些安排通常與在不同時間點和不同歷史環(huán)境下產(chǎn)生的其他安排共存，致使它們的邏輯相互沖突相互矛盾。1Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005,pp.1-39.當現(xiàn)有的規(guī)則被新規(guī)則取代時，就會出現(xiàn)替代。如果舊制度的支持者無法阻止人們向新制度涌入，那么也會逐漸發(fā)生替代。這種變化很可能是突然的，它可能會帶來主要制度理論中經(jīng)常出現(xiàn)的根本性轉變。制度的迅速而突然的崩潰；伴隨革命而來的新制度的興起；新的模式出現(xiàn)并擴散并對現(xiàn)有的和以前認為理所當然的制度形式和實踐提出質(zhì)疑，都會涉及替代。2W.Streeck and K.A.Thelen,Beyond continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford:Oxford University Press,2005.然而，替代也可能是一個緩慢的過程。這種情況可能發(fā)生在引入新制度并直接與舊制度競爭而不是補充時。比如制度的入侵（Invasion），它指的是用外國的制度和做法取代本土的制度和做法，這可能是勝利者或占領國的制度入侵。盡管我們從歷史研究中知道這種做法從來都不完整，更可能的是產(chǎn)生一種雜交形式的新制度。3Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005,pp.1-39.凱瑟琳·西倫認為，“在當代發(fā)達資本主義經(jīng)濟體的改革政治中，制度的替代是罕見的?！?Kathleen Thelen,Institutional Change in Advanced Political Economies,British Journal of Industrial Relations,vol.47,no.3,Blackwell Publishing,Sept.2009,pp.471-498.替代不同于分層、轉換和漂移，因為在這三種模式下現(xiàn)有的制度部分地、完全地或象征性地被保留。而隨著替代的發(fā)生，現(xiàn)有的制度會最終被取代。5Jeroen Van Der Heijden,A Short History of Studying Incremental Institutional Change: Does Explaining Institutional Change Provide Any New Explanations? Regulation &Governance,vol.4,no.2,2010,pp.230-243.但這種取代依然是緩慢和漸進的。例如，隨著越來越多的人們投入到市場經(jīng)濟的大潮之中，他們就會侵蝕并慢慢超越從前的計劃經(jīng)濟體制。6Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,pp.1-37.

在國際制度中，最能體現(xiàn)替代的或許是國際聯(lián)盟取代聯(lián)合國的建立。國際聯(lián)盟是第一個以維護世界和平為主要使命的世界性政府間國際組織，它于1920 年1 月10 日成立。該組織的主要目標，如其公約所述，包括通過集體安全和裁軍防止戰(zhàn)爭，通過談判和仲裁解決國際爭端，等等。7Denys Myers,The League of Nations Covenant-1939 Model,The American Political Science Review,vol.33,no.2,Cambridge University Press,Apr.1939,pp.193-218.然而隨著時間的推移，國際聯(lián)盟的初衷越來越難以實現(xiàn)，正如其創(chuàng)始人之一勞合·喬治所說：“它的薄弱環(huán)節(jié)到處都是，沒有任何地方可以控制?！?0 世紀30 年代，集體安全這一至關重要的概念受到嚴峻考驗，一旦大國開始挑戰(zhàn)現(xiàn)狀，就像日本在中國東北所做的那樣，國聯(lián)發(fā)現(xiàn)它幾乎不可能對誰是侵略者做出明確的裁決。在意大利對埃塞俄比亞施壓的案例中，雖然意大利的罪責顯而易見，但英國和法國這兩個關鍵大國出于更廣泛的戰(zhàn)略恐懼，不愿與意大利發(fā)生對抗。對意大利實施石油禁運的失敗嘗試表明，任何可信的經(jīng)濟制裁體系都是遙遠的。1Charles Townshend,The League of Nations and the United Nations,BBC History,http://www.bbc.co.uk/history/worldwars/wwone/league_nations_01.shtml.最終，在1946 年4 月18 日，國際聯(lián)盟在將其資產(chǎn)移交聯(lián)合國之后休會。8 月1 日，在日內(nèi)瓦舉行了一個簡單的交接儀式后，國際合作中一項重要的并一度有希望的試驗正式結束了。2Leland M.Goodrich,From League of Nations to United Nations,International Organization,vol.1,no.1,1947,pp.3-21.

雖然舊的國際聯(lián)盟中相當一部分的行動目標和運行規(guī)則都得到了聯(lián)合國的繼承，包括國際法院和國際勞工組織等有效的機構，以及秘書處和維和行動等等。3Charles Townshend,The League of Nations and the United Nations,BBC History,http://www.bbc.co.uk/history/worldwars/wwone/league_nations_01.shtml.但是從兩個組織的章程來看，二者存在著許多重要和本質(zhì)性的差別。比如《聯(lián)合國憲章》第二條所規(guī)定的第一項原則明確申明了聯(lián)合國的基本性質(zhì)，即“本組織以所有會員國主權平等的原則為基礎”。4United Nations,Charter of the United Nations,Chapter I,Art.1,Para.2,24 October 1945.這一原則在《國際聯(lián)盟盟約》中沒有明確規(guī)定。5Leland M.Goodrich,From League of Nations to United Nations,International Organization,vol.1,no.1,1947,pp.3-21.又如，對《聯(lián)合國憲章》中有關聯(lián)合國大會和安全理事會投票的規(guī)定給予了更多的強調(diào)。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第18 條，大會的決定可以由出席并參加表決的會員國的三分之二多數(shù)做出，6United Nations,Charter of the United Nations,Chapter III,Art.18,Para.2,24 October 1945.而不是像國際聯(lián)盟大會所要求的那樣，由出席的會員國一致投票做出。7Leland M.Goodrich,From League of Nations to United Nations,International Organization,vol.1,no.1,1947,pp.3-21.

有學者指出，雖然我們絕大多數(shù)人都會認為國際聯(lián)盟和聯(lián)合國具有許多共同的基因。然而在創(chuàng)建聯(lián)合國的準備階段，大多數(shù)人試圖避免這樣的想法。這種回避不僅是出于國際聯(lián)盟籠罩著失敗霧霾的原因，也因為它觸動了超級大國的敏感神經(jīng)，而這些超級大國的支持對國際聯(lián)盟的后繼者聯(lián)合國的成功是至關重要的。8Ruth B.Russell,A History of the United Nations Charter: The Role of the United States,1940-1945,Washington,D.C.:Brookings Institution,1958.因此，國際聯(lián)盟向聯(lián)合國的漸進表明了一種制度替代途徑，雖然聯(lián)合國確實重申了一些相同的核心理念，但由于與時代背景以及國際體系背景等眾多原因，國際聯(lián)盟的制度框架已經(jīng)不足以繼續(xù)協(xié)助當今的國際政治經(jīng)濟新秩序，9M.Cottrell,From League of Nations to United Nations: The Politics of Reaffirmation,The Evolution and Legitimacy of International Security Institutions,2016,pp.65-99.所以制度替代將不可避免地發(fā)生。

（二）國際制度的堆疊

當新的規(guī)則附加到現(xiàn)有的規(guī)則時，就會出現(xiàn)堆疊。堆疊會改變原始規(guī)則構建行為的方式。10Kathleen Thelen,How Institutions Evolve: Insights from Comparative Historical Analysis,in James Mahoney and Dietrich Rueschemeyer (eds.),Comparative Historical Analysis in the Social Sciences,Cambridge: Cambridge University Press,2003,pp.305-336.當制度挑戰(zhàn)者缺乏真正改變原有規(guī)則的能力時，就會出現(xiàn)堆疊的過程。制度挑戰(zhàn)者在現(xiàn)有制度體系內(nèi)工作并在舊制度體系之上添加新的制度或規(guī)則。制度現(xiàn)狀的維護者能夠保留原有的制度和規(guī)則，但他們無法阻止修訂或修改行為的發(fā)生。

與替代不同，堆疊并不引入全新的制度或規(guī)則，而是對現(xiàn)有的制度或規(guī)則進行修訂、修改或補充。當今許多國家決策者的政策選擇往往取決于先前做出的選擇，而既存的制度往往會致力于維護既定的權力基礎。這就導致制度建設者總是試圖在原有基礎上增加新的制度，而不是拆除舊的。1Eric Schickler,Disjointed Pluralism and Institutional Change,Disjointed Pluralism: Institutional Innovation and the Development of the U.S.Congress,Princeton University Press,Princeton,New Jersey;Woodstock,Oxfordshire,2001,pp.3-26.然而，如果對舊制度的修訂改變了整個制度體系的邏輯，或者損害了體系原有核心的穩(wěn)定，那么堆疊就可能會帶來實質(zhì)性的變化。也就是說每一個新元素本身的變化雖然是小的，然而這些小的變化可以累積起來，從而在長期內(nèi)導致一個大的變化。2Mahoney and Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change,in Mahoney and Thelen (eds.),Explaining Institutional Change,New York: Cambridge University Press,2010,pp.1-37.在國內(nèi)政治中，這種依賴既有制度的堆疊過程的一個例子發(fā)生在1974 年，當時美國國會成立了預算委員會以提供一項綜合財政政策。1974 年的《國會預算和儲蓄控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）將新的預算委員會強加于已經(jīng)有數(shù)十年歷史的授權委員會、撥款委員會和收入委員會之上。預算委員會整合財政政策的任務很復雜，因為它們必須與那些和新進程的成功沒有利害關系的委員會合作。這不免讓人懷疑是否要建立一種不同于以往的新的預算制度。但是，由于太多的成員在他們現(xiàn)有的權力基礎上有利益關系，所以他們不會允許廢除舊的預算制度。3Eric Schickler,Disjointed Pluralism and Institutional Change,Disjointed Pluralism: Institutional Innovation and the Development of the U.S.Congress,Princeton University Press,Princeton,New Jersey;Woodstock,Oxfordshire,2001,pp.3-26.這一堆疊的過程展現(xiàn)出在將新制度引入舊制度的同時，舊制度變遷的漸進性特點。

在國際關系中，有的學者認為跨國堆疊和跨國反饋效應有助于解釋制度內(nèi)在變化過程的機制。在跨國堆疊的情況下，跨國聯(lián)盟可以利用諸如全球論壇等機制來制定替代國內(nèi)制度的規(guī)則。隨著時間的推移，全球性規(guī)則的引入和堆疊可能會慢慢吞噬國內(nèi)制度的基礎，從而為國內(nèi)和全球政策變革創(chuàng)造機會。4A.Newman,Sequencing,Layering,and Feedbacks in Global Regulation,International Politics and Institutions in Time,Oxford: Oxford University Press,2017.p.78.也有學者對歐盟預算的問題做了相關的研究。這些研究表明，最初的預算制度隨著時間的推移無法始終如一地實現(xiàn)其基于原有的目標。為了解決這一困境，歐盟沒有以潛在的高政治成本對這些制度進行改革，而是在現(xiàn)有制度的基礎上增設了一些制度。這向我們展示了一些歐盟預算制度是如何保持不變的，而同時另一些制度是如何隨著時間的推移而緩慢變遷的。5Robert Ackrill and Adrian Kay,Historical-Institutionalist Perspectives on the Development of the EU Budget System,Journal of European Public Policy,vol.13,no.1,2006,pp.113-133.還有一些學者以歐盟的監(jiān)管制度為例，認為歐洲監(jiān)管制度的發(fā)展遵循一種漸進變遷的模式，包括通過一系列步驟逐步地重塑、前階段影響后階段以及新制度建立在現(xiàn)有制度之上，等等。盡管存在著經(jīng)常性全面改革討論的壓力，但現(xiàn)有制度一直在設法限制改革。其結果就是制度上的分層而不是改變以及歐盟獨立監(jiān)管機構網(wǎng)絡的逐步加強。因此，該分析表明基于歷史制度主義方法的漸進式分析似乎非常適合歐盟。同樣，它表明即使存在要求集中監(jiān)管的強大呼聲，現(xiàn)有的制度和組織安排限制并塑造了新制度的供應，這種激進變遷的討論與漸進性的制度變遷會一直在歐洲的監(jiān)管制度中共存。1Mark Thatcher and David Coen,Reshaping European Regulatory Space: An evolutionary analysis,West European Politics,vol.31,no.4,2008,pp.806-836.

（三）國際制度的漂移

當現(xiàn)有制度在形式上保持不變但其影響隨著外部條件的變化而改變時，就會發(fā)生漂移。2Jacob S.Hacker,Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005.pp.40-82.當行為體選擇不回應這種環(huán)境變化時，他們的不作為就會導致制度的變遷。換句話說，漂移發(fā)生在當制度被有意地保留下來，而制度背景發(fā)生變化從而改變制度影響的時候。3Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford: Oxford University Press,2005,pp.1-39.在政策制定中，當政策被有意地保持在適當?shù)奈恢?，而政策的背景發(fā)生了改變從而改變了政策的效果時，政策漂移就會發(fā)生?？傊?，漂移描述的是在制度或政策規(guī)則沒有改變的情況下發(fā)生的制度或政策效果的變化。4Hacker Galvin,The Political Effects of Policy Drift: Policy Stalemate and American Political Development, Studies in American Political Development,May 2020,pp.1-23.

在國際制度中，一些國際組織經(jīng)歷了漂移的過程。馬修·斯蒂芬以聯(lián)合國安全理事會為例，解釋了這一國際制度的漂移過程和特點。他指出，國際組織經(jīng)常由于遭遇合法性不足的問題而導致改革的呼聲無處不在。那么如何解釋合法性赤字的出現(xiàn)以及它們產(chǎn)生了什么影響?通過合法性漂移的概念，斯蒂芬探討了合法性赤字的逐漸出現(xiàn)。合法性漂移是導致合法性缺失的過程。合法性漂移的概念源于這樣一種觀察，即國際制度的合法性常常因其老化過程而面臨挑戰(zhàn)。在創(chuàng)造了國際制度之后，它便被嵌入到不斷變化的環(huán)境中，而這些制度可能并不能完全適應環(huán)境。換句話說，環(huán)境變化的速度經(jīng)常超過組織適應的速度。5Paul J Dimaggio and Walter W Powell,Introduction,in Walter W Powell and Paul J Dimaggio (eds.),The New Institutionalism in Organizational Analysis,Chicago,IL: Chicago University Press,1991,pp.1-38.這就為我們描述了漂移的過程，在這個過程中，一個制度保持不變，但其影響由于廣泛的環(huán)境變化而改變或變得不那么有效。當合法性維護不能導致對新需求的同步適應時，一個制度的合法性就可能被削弱，產(chǎn)生合法性漂移。這是指一個制度不適應不斷變化的整體環(huán)境，導致其被認為的合法性下降的情況。其后，斯蒂芬指出了合法性漂移的三個來源：第一，沒有達到現(xiàn)有的標準，如聯(lián)合國安理會履行其最初的合法性標準的能力已被削弱；第二，評估組織的合法性標準發(fā)生了變化，如隨著時間的推移，安理會受到了各種不同的合法性要求；第三，組織相關公眾的變化，如由于聯(lián)合國成員國的擴大，相關國家也發(fā)生了變化。

合法性缺失通常會促使組織做出反應。這種反應就是漂移。沒有通過正式改革的安理會重新獲得了合法性，導致了不同的應對機制，如調(diào)整工作方法、改革以及推進公共關系，等等。斯蒂芬在結論處呼吁將歷史制度主義與社會學制度主義結合起來，以便更好地理解國際組織的合法性。合法性漂移模型有助于解釋安理會為何具有如此不穩(wěn)定的合法性，以及它如何應對其持續(xù)存在的合法性不足。1Matthew Stephen,Legitimacy Deficits of International Organizations: Design,Drift,and Decoupling at the UN Security Council,Cambridge Review of International Affairs,vol.31,no.1,Routledge,Jan.2018,pp.96-121.還有學者研究了國際生物技術監(jiān)管中的制度漂移。當今時代，數(shù)字化、基因組編輯和合成生物學正在給生物技術領域帶來根本性的變化。但與此同時，國際監(jiān)管制度基本上未能適應這些變化。生物技術創(chuàng)新越來越多地產(chǎn)生了國際制度迄今未能彌合的監(jiān)管缺口，從而導致相關制度不那么有效，這就產(chǎn)生了制度的漂移，而知識不足是制度漂移的主要原因。2Florian Rabitz,Institutional Drift in International Biotechnology Regulation,Global Policy,vol.10,no.2,May 2019,pp.227-237.

（四）國際制度的轉換

轉換作為歷史制度主義中一個重要的概念，用來描述制度變遷的一種形態(tài)，但是少有學者將這一概念運用到權力上。權力的轉換和制度的轉換一樣，都是在既有制度的基礎上進行的活動。轉換（Conversion）并不是一個復雜的概念。轉換是由歷史制度主義者提出的一種非激進的制度變遷形式，3Anneliese Dodds and Naonori Kodate,Understanding Institutional Conversion: The Case of the National Reporting and Learning System,Journal of Public Policy,vol.32,no.2,2012,pp.117-139.是解釋的制度效應隨著時間變化的過程。4Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.轉換和漂移（Drift）這兩個概念經(jīng)常被放在一起比較。當制度或政策被有意地保持不變，但他們的背景被轉變從而改變了他們的影響時，制度就會發(fā)生漂移。一個簡單的例子是美國的最低工資，它不與通脹掛鉤，因此除非新的聯(lián)邦立法生效，否則它的價值會隨著物價上漲而下降。那些希望通過漂移來實現(xiàn)改變的人只需要阻止現(xiàn)有規(guī)則的更新。因此漂移取決于制度的影響對其環(huán)境的敏感性，政策的設計方式是否在面對變化的環(huán)境時可以促進更新，以及阻止這種更新是容易還是困難。轉換和漂移都是通過對現(xiàn)有制度的改造而發(fā)生的，而不是大規(guī)模的制度替換。政治行為體通過意識到現(xiàn)有正式規(guī)則中固有的機會，就會根據(jù)這種意識采取行動，一旦漂移或轉換改變了制度的運作或影響，他們就會達到保護自己收益的目的。二者不同的是，“漂移是一種在世界變化時保持穩(wěn)定的策略。轉換是一種積極改變制度行為的策略。”5Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,p.195.

在歷史制度主義中，轉換的概念并沒有過多的爭議，它指的是通過權威的重新定位、重新解釋或重新挪用，對一個已經(jīng)存在的制度或政策進行轉換。6Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen,Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economics,in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds.),Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies,Oxford University Press,2005,p.31;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.像漂移一樣，轉換將制度形式的恒定元素與制度影響的變化相結合。轉換也允許改革者追求重要的實質(zhì)性改變，即使面對更直接的制度再造的強大障礙。然而，與漂移不同的是，轉換需要積極地重新解釋現(xiàn)有的正式制度，以服務于新的目的。轉換一般發(fā)生在以下幾種情況：第一，制度或規(guī)則具有足夠的可塑性，可以服務于多種目的；第二，這些目的在政治上存在爭議；第三，政治行為體能夠改變制度或政策的方向，以發(fā)揮新的職能；第四，已有的正式制度和規(guī)則保持不變。

轉換的概念告訴我們，制度是一種多用途的工具，可以用于不同的目的。因此，制度的目標和功能受到外部和內(nèi)部團體的爭奪。1Charles Perrow,Complex Organizations: A Critical Essay,3rd ed,New York: McGraw-Hill,1986;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.所以，轉換是行為體所追求的，他們試圖直接改變甚至顛覆一個已有制度的原始目的或功能，以達到自己的目的。2Paul Pierson,Politics in Time: History,Institutions,and Social Analysis,Princeton,NJ: Princeton University Press,2004;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.但行為體會盡力避免對現(xiàn)有制度的正面攻擊，所以轉換是允許對制度進行改革的側面試探。轉換助長了規(guī)則的模糊性和政治舞臺的多樣性。當政治行動者重新解釋含糊不清的規(guī)則，或利用它們固有的自由裁量權，或將這些規(guī)則用于新的目的時，就會發(fā)生轉換。3Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.也就是說，為了使制度適應不斷變化的環(huán)境，需要對政策或制度進行積極的重新定位和重新解釋。當規(guī)則更模糊且有較高的酌情權時，轉換的可能性更大。這是因為它給了行為體一個機會利用模糊性來重新定向策略。4Jacob S.Hacker,Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States,American Political Science Review,vol.98,no.2,2004,pp.243-260.

運用制度轉換來解釋現(xiàn)實案例的研究有許多，制度轉換的概念也在和現(xiàn)實案例的結合過程中拓寬了自身的理論范疇。比如，陳慧榮通過研究中國信訪制度的內(nèi)部運作，認為一種較弱制度的制度轉換可以分為三個步驟，包括優(yōu)先級的改變、適應性的應對策略和非常規(guī)活動的積累。5Huirong Chen,Institutional Complexity and the Conversion of China's Petition System,China: An International Journal,vol.18 no.2,2020,pp 1-25.又如，有學者從歷史制度主義的視角研究了日本國家人事院在日本后占領時代的生存，并指出日本國家人事院之所以成功，是因為在其本土化方面的制度轉換。日本國家人事院是戰(zhàn)后美國占領者建立的，它從根本上與日本的官僚傳統(tǒng)格格不入。它是一個美國式的獨立機構，旨在按照美國模式重塑日本的官僚機構。日本恢復獨立后不久，國家人事院就放棄了原先的美國化使命，將自己重新定位為本土公共部門與和諧勞資關系的推動者，幫助促進了日本的高增長經(jīng)濟。6Ko Mishima,Institutional Conversion of Japan’s National Personnel Authority: How Indigenous Forces Have Reshaped a U.S.Occupation-imposed Bureaucratic Institution,Journal of American-East Asian Relations,vol.25,no.4,2018,pp.384-412.也有學者以臺灣地區(qū)石油業(yè)和糖業(yè)為例，分析了在戒嚴時期臺灣地區(qū)的壟斷企業(yè)中工人們?nèi)绾螌顸h控制的工會制度進行制度轉換的漸進過程，也就是臺灣地區(qū)工會制度從控制式的組織到基層工人投訴中心的演進過程。這一方法挑戰(zhàn)了在戒嚴時期臺灣地區(qū)工會是無用象征的一種公認觀點。1Ming-sho Ho,Beyond Tokenism: The Institutional Conversion of Party-Controlled Labour Unions in Taiwan's State-Owned Enterprises (1951-86),The China Quarterly,vol.212,2012,pp.1019-1039.更有學者認為，在美國一旦立法成為法律，民權律師就會通過向法院提交一系列案件來積極探索立法的邊界。其結果是建立了一個強大的私人執(zhí)行機制，將最初薄弱的正式規(guī)則轉換為世界上最強大的平權行動制度之一。2Paul Frymer,Black and Blue: African Americans,the Labor Movement,and the Decline of the Democratic Party,Princeton,NJ: Princeton University Press,2007,p.84;Jacob S.Hacker,Paul Pierson and Kathleen Thelen,Drift and Conversion: Hidden Faces of Institutional Change,Advances in Comparative-Historical Analysis,Cambridge University Press,2015,pp.180-208.

五、結 語

國際制度真的不易變遷，它更傾向于漸進的轉變。這是本文探討的最重要問題。準確把握國際制度具有漸進性這一特質(zhì)，會引導我們對當今國際政治產(chǎn)生另一種不同的理解，也會對當今世界不斷發(fā)生的國際關系事件產(chǎn)生不同的認知，更會出現(xiàn)更多的學理性假設。例如，漸進式的國際制度變遷是否會影響權力的轉移？漸進式的國際制度變遷是否會使戰(zhàn)爭的發(fā)生變得愈發(fā)困難？漸進式的國際制度變遷是否會使霸權的護持變得更加容易，從而在根本上轉變崛起國的崛起方式？

對于政策制定者來說，如何看待國際制度，不僅會對其政策取向產(chǎn)生重要作用，更加會對其在國際關系中的形象塑造和身份認知產(chǎn)生巨大影響。如果國家的外交政策制定者認為國際制度的變化是激烈且迅速的，那么國家的外交行為就會傾向激進，這就極有可能反向塑造了其修正主義國家的形象；反之，如果國家的外交政策制定者認為國際制度的變化是漸進且緩慢的，那么其外交行為就會較為折中，其在國際社會中的地位認知也會相應發(fā)生轉變?？偠灾?，如何看待國際制度的變遷以及如何認知國際制度的變遷方式，無論在理論層面或政策層面都具有十分重要的意義。