滁州深度融入南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

文/宋迎迎（中共滁州市委黨校）

都市圈作為城市群的重要組成部分，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要單元。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈?！?021 年2 月8 日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式批復(fù)同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，明確提出把南京都市圈建設(shè)成為具有全國(guó)影響力的現(xiàn)代化都市圈，助力長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群發(fā)展，為服務(wù)全國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)大局做出更大貢獻(xiàn)?！赌暇┒际腥Πl(fā)展規(guī)劃》作為國(guó)家層面批復(fù)的第一個(gè)都市圈發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著南京都市圈建設(shè)上升到新的戰(zhàn)略高度。滁州如何深度融入南京都市圈，更高水平推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)共興、科創(chuàng)共榮、綠色共保、民生共享、制度共建”一體化高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于提升滁州的整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，打造強(qiáng)勁增長(zhǎng)極，助力長(zhǎng)三角一體化發(fā)展都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 滁州深度融入南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展取得的成績(jī)

1.對(duì)接交流有基礎(chǔ)，一體化的合作路徑逐漸清晰

滁州與南京都市圈交流合作由來(lái)已久。2002 年，滁州作為六個(gè)創(chuàng)始會(huì)員城市之一加入南京都市圈。2003 年，滁州在安徽省率先提出“主動(dòng)接受輻射，實(shí)施東向戰(zhàn)略”，在思想觀念、發(fā)展模式等方面主動(dòng)向滬蘇浙學(xué)習(xí)。黨的十八大以來(lái)，滁州持續(xù)推進(jìn)東向發(fā)展，加速融入長(zhǎng)三角。2018 年，滁州率先提出實(shí)施“大江北”發(fā)展戰(zhàn)略，把推進(jìn)“大江北”協(xié)同發(fā)展區(qū)建設(shè)、加快與南京同城化作為融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的重要突破口，著力在更高水平、更寬領(lǐng)域、更深層次上融入南京都市圈、推進(jìn)一體化高質(zhì)量發(fā)展。

2.主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)協(xié)作更加緊密

滁州立足主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向和資源比較優(yōu)勢(shì)，致力于與南京都市圈各城市構(gòu)建錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工和生產(chǎn)協(xié)作體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈協(xié)同配套，召開(kāi)寧滁工業(yè)領(lǐng)域深化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展合作對(duì)接座談會(huì)，浦口—南譙合作產(chǎn)業(yè)園納入江北新區(qū)集成電路產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃建設(shè)區(qū)，來(lái)安與江北新區(qū)生物醫(yī)藥谷合作共建生命健康產(chǎn)業(yè)園，寧滁兩地在集成電路、生命健康、裝備制造等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度持續(xù)提升。

3.堅(jiān)持互聯(lián)互通，交通網(wǎng)絡(luò)體系更加健全

構(gòu)建互聯(lián)互通、快捷高效的交通網(wǎng)絡(luò)體系，是實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的重要前提。滁州與南京互聯(lián)互通的城際鐵路、高速公路、國(guó)省干線、快速通道等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，內(nèi)聯(lián)成環(huán)、外聯(lián)成網(wǎng)的寧滁“半小時(shí)”通勤圈已經(jīng)形成。

4.堅(jiān)持環(huán)境共保，生態(tài)新屏障加快構(gòu)建

滁州始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先位置，牢固樹(shù)立生態(tài)共同體意識(shí)，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，堅(jiān)持“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”。在生態(tài)環(huán)境共保上，通過(guò)強(qiáng)化污染源環(huán)境監(jiān)管協(xié)同，深化跨界流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)南京都市圈生態(tài)保護(hù)合作。滁寧兩市先后共同簽訂了滁河流域水污染聯(lián)防聯(lián)控、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、長(zhǎng)江禁捕退捕協(xié)作共管等協(xié)議，聯(lián)合推行河湖長(zhǎng)制，聯(lián)合開(kāi)展巡河巡湖等，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制逐步形成并日趨完善。

5.注重民生共享，公共服務(wù)更加便利

以人民為中心，讓人民群眾從區(qū)域合作中得到更多便利和實(shí)惠是一體化發(fā)展的根本目的。滁州把加強(qiáng)公共服務(wù)對(duì)接合作貫穿融入南京都市圈發(fā)展全過(guò)程，持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)一體化，在醫(yī)療衛(wèi)生、合作辦學(xué)、政務(wù)服務(wù)、疫情防控等領(lǐng)域不斷深化合作，區(qū)域社會(huì)事業(yè)水平整體進(jìn)一步提升。

二、 滁州深度融入南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展存在的問(wèn)題

雖然滁州在融入南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展上取得了一定成效，但依然存在一些問(wèn)題及制約因素，主要體現(xiàn)在：一是滁州深度融入南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制有待完善，規(guī)劃銜接不夠緊密、合作對(duì)接不夠深入的問(wèn)題依然存在。二是南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)“外溢效應(yīng)”的同時(shí)，也將強(qiáng)化核心城市南京的“虹吸效應(yīng)”，加劇都市圈內(nèi)特色功能和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)滁州加快轉(zhuǎn)型升級(jí)形成一定挑戰(zhàn)。三是滁州人才短缺問(wèn)題較為突出，區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新能力有待提升。滁州與南京等地尚存在科技資源共享不足、科研機(jī)構(gòu)合作不暢等突出問(wèn)題，特別是滁州面臨高端人才“引不來(lái)”“留不住”的困境。四是生態(tài)環(huán)境聯(lián)保共治尚有難點(diǎn)，協(xié)作機(jī)制仍需完善?？鐓^(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理長(zhǎng)效機(jī)制仍有待建立健全。五是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通一體化程度不高，尚存在規(guī)劃統(tǒng)籌需要加強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)仍需完善、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制有待健全等問(wèn)題。六是受地區(qū)間發(fā)展差異、戶籍政策、體制機(jī)制等因素影響，公共服務(wù)均等化面臨諸多挑戰(zhàn)。滁州與南京等市在公共服務(wù)的財(cái)力保障、硬件設(shè)施、服務(wù)能力、管理水平上均有明顯差距，能力水平差異較大。

三、 滁州深度融入南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

1.聚焦優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)制度空間一體化

一要加強(qiáng)政策協(xié)同和規(guī)劃銜接。當(dāng)前南京都市圈面臨的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不夠、空間開(kāi)發(fā)缺乏協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，在很大程度上是因?yàn)槟暇┒际腥Ω鞒鞘虚L(zhǎng)期以來(lái)受行政區(qū)劃限制，基于自身利益考慮，分頭編制規(guī)劃，致使規(guī)劃之間的銜接不夠。推動(dòng)南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展，必須加強(qiáng)統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)和多主體參與相結(jié)合，盡快構(gòu)建科學(xué)完善、覆蓋全域的規(guī)劃體系，以規(guī)劃先行推動(dòng)解決區(qū)域發(fā)展合作面臨的重大問(wèn)題。在政策協(xié)同和規(guī)劃銜接上，滁州應(yīng)主動(dòng)對(duì)接、高位推進(jìn)，在戰(zhàn)略定位、空間結(jié)構(gòu)、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)建設(shè)等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)接、聯(lián)動(dòng)共進(jìn)。二要更高效率落實(shí)合作共建機(jī)制。推動(dòng)南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展，必須強(qiáng)化全面深化改革的動(dòng)力引領(lǐng)作用，以一體化的思路加快破解行政壁壘和體制障礙，建立健全常態(tài)化協(xié)商機(jī)制及成本共擔(dān)利益共享機(jī)制，形成要素流動(dòng)自由、產(chǎn)業(yè)分工合理、空間開(kāi)發(fā)相對(duì)均衡、基本公共服務(wù)便利共享、人與自然和諧共生的發(fā)展格局[1]。滁寧雙方應(yīng)加快推動(dòng)頂山—汊河、浦口—南譙兩個(gè)跨界一體化示范區(qū)建設(shè)，以點(diǎn)帶面探索建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、科技協(xié)同創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共享、生態(tài)環(huán)保共治等一體化新機(jī)制。

2.聚焦產(chǎn)業(yè)承接合作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)空間一體化

根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)理論，不同區(qū)域內(nèi)部的要素稟賦不同帶來(lái)的比較優(yōu)勢(shì)差異，客觀上要求各區(qū)域充分利用自身的優(yōu)勢(shì)資源來(lái)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益[2]。而都市圈的形成則有利于打破固有的資源要素瓶頸，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，滁州作為安徽東向發(fā)展的橋頭堡，與南京都市圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性。比如，滁州是“二三一”的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)主要集中在智能家電、先進(jìn)裝備制造、硅基材料、農(nóng)副產(chǎn)品深加工、新能源和新型化工等傳統(tǒng)制造業(yè)。而南京是“三二一”的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)主要集中在新型電子信息、軟件和信息服務(wù)、高端智能設(shè)備、新能源汽車、生物醫(yī)藥、金融和科技服務(wù)等先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。滁州應(yīng)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上加強(qiáng)與南京都市圈銜接，完善產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制，立足于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件和空間地理優(yōu)勢(shì)，以集群化、規(guī)?；?、高端化為主攻方向，堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展、配套發(fā)展，主動(dòng)承接南京都市圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)集群。

3.聚焦區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)創(chuàng)新空間一體化

創(chuàng)新是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。都市圈的形成有利于促進(jìn)各創(chuàng)新要素在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)、聚集、共享并形成區(qū)域創(chuàng)新體系，是實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)能力的重要?jiǎng)恿ΑＷ鳛槟暇┒际腥Φ闹行某鞘?，南京科教資源豐富，創(chuàng)新能級(jí)較強(qiáng)，特別是創(chuàng)新名城建設(shè)，對(duì)周邊城市必然帶來(lái)輻射和示范效應(yīng)。滁州可借此契機(jī)，以創(chuàng)建國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市為引領(lǐng)，加強(qiáng)與南京都市圈的科技交流與合作，把科技創(chuàng)新作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“先手棋”。一要加強(qiáng)創(chuàng)新政策銜接。滁州應(yīng)對(duì)標(biāo)南京都市圈先進(jìn)地區(qū)，在鼓勵(lì)各類主體創(chuàng)新、激勵(lì)人才創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等方面加強(qiáng)與南京都市圈政策銜接，制定并完善一批鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的配套政策措施，不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新的政策環(huán)境。二要打造協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)。通過(guò)優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境，吸引南京都市圈內(nèi)企業(yè)、高校、科研院所在滁州建立企業(yè)技術(shù)中心、工程研究中心、實(shí)驗(yàn)室。三要促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。按照“科創(chuàng)+產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展思路，加強(qiáng)與南京都市圈內(nèi)創(chuàng)新主體深度對(duì)接合作，推動(dòng)科研成果在滁州落地生根。四要吸引一批創(chuàng)新人才。完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，聯(lián)合培養(yǎng)、引進(jìn)一批高層次創(chuàng)新人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，充分激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

4.聚焦環(huán)境共保聯(lián)治，推動(dòng)生態(tài)空間一體化

生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治體現(xiàn)的是綠色發(fā)展，解決的是人與自然和諧共生的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，深刻揭示了保護(hù)生態(tài)環(huán)境與發(fā)展生產(chǎn)力之間的內(nèi)在聯(lián)系，豐富并發(fā)展了馬克思主義生產(chǎn)力理論。近年來(lái)，南京都市圈高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作，深入推進(jìn)生態(tài)空間的共保聯(lián)治，簽署了《南京都市圈環(huán)境安全聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，持續(xù)開(kāi)展區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，加快打造綠色生態(tài)體系，都市圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得初步成效。一要共劃生態(tài)紅線，守住區(qū)域環(huán)保底線。滁州應(yīng)嚴(yán)把生態(tài)紅線區(qū)域項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，除重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外，嚴(yán)禁其它建設(shè)項(xiàng)目，確保生態(tài)紅線功能不下降、面積不減少。二要全面推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立并完善南京都市圈環(huán)境空氣質(zhì)量、地表水生態(tài)補(bǔ)償和飲用水源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，積極推動(dòng)滁河等跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。三要健全區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。聯(lián)合推進(jìn)跨界斷面水質(zhì)聯(lián)合檢測(cè)和水環(huán)境質(zhì)量信息共享制度，建立重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急共享平臺(tái)，加強(qiáng)跨界環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，共建綠色美麗南京都市圈。

5.聚焦基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)自然空間一體化

基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和有力支撐。基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通能夠?qū)⒍际腥?nèi)不同行政區(qū)域市場(chǎng)緊密聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)人、物、資金、信息等資源要素自由流通，進(jìn)而降低相互之間的交易成本。一要建設(shè)一體化現(xiàn)代綜合交通體系。滁州應(yīng)著眼于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，在公路、水路、軌道等交通基礎(chǔ)設(shè)施上全面加快與南京都市圈互聯(lián)互通，打通省際“瓶頸路”和“斷頭路”。具體來(lái)看，要加快推進(jìn)北沿江高鐵合寧段、寧淮、沿淮、滁寧城際等一批高鐵、軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)“軌道上的都市圈”。加快明光—盱眙、來(lái)安—六合、滁州—天長(zhǎng)等高速公路建設(shè)，建設(shè)“公路上的都市圈”。加快滁州（清流）港、明光新港、全椒新港等港口建設(shè)，提升水運(yùn)通江達(dá)海水平，建設(shè)“航道上的都市圈”。二要加強(qiáng)5G、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)信息互通共享。滁州應(yīng)抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的新機(jī)遇，在互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、生命健康等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)與南京都市圈分工協(xié)作、促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

6.聚焦公共服務(wù)共建共享，推動(dòng)社會(huì)空間一體化

都市圈建設(shè)的最終目標(biāo)是要不斷增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。其中，增加公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)的共建能力和共享水平是都市圈建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《關(guān)于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函》中明確指出“著力推動(dòng)公共服務(wù)共建共享”。一要推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升公共服務(wù)便利化水平。滁州應(yīng)在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定上對(duì)標(biāo)南京都市圈先進(jìn)地區(qū)，加快公共服務(wù)制度接軌，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，努力縮小與南京都市圈先進(jìn)地區(qū)的差距。二要推進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生等資源共建共享。按照平等互利、共建共享的原則，積極推動(dòng)南京都市圈教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)治理等領(lǐng)域的交流與合作，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源供給，打造一體化基本公共服務(wù)體系。[本文系2021 年度安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“長(zhǎng)三角創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值共創(chuàng)與治理機(jī)制研究”（編號(hào)：2021CX035）的階段性研究成果。 ]