基于信用大數(shù)據(jù)的財政專項資金項目監(jiān)管研究

●于鵬輝 黨飛 蔡雨君

財政專項資金是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)特定政策目標(biāo)而設(shè)立的專項資金，是政府履行職能和實施宏觀調(diào)控的重要手段，需獨立核算，?？顚Ｓ?、專賬管理，涉及財政部門、資金主管部門、審計部門、申報主體、中介機構(gòu)（專家）等多個主體。加強財政專項資金各階段、各相關(guān)方的監(jiān)管是保證專項資金安全、高效運行的重要舉措，對落實政府決策部署、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和保障改善民生具有重要作用。

一、財政專項資金監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）財政專項資金監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

財政專項資金是指由本級財政安排、上級政府和有關(guān)部門撥入以及經(jīng)批準(zhǔn)按規(guī)定渠道收取的具有專門用途和績效目標(biāo)的財政資金。資金主管部門對專項資金項目的申報、受理、評審、公示、下達、撥付、使用和驗收等過程的管理，是專項資金監(jiān)管的要點和核心。目前，全國各地都在積極探索實踐，通過建立規(guī)范化的程序，強化立項審核、抽查檢查等環(huán)節(jié)，創(chuàng)新開展績效評價和信用信息應(yīng)用，對專項資金的分配、發(fā)放和使用過程進行監(jiān)管。但專項資金項目監(jiān)管仍存在不全面、不系統(tǒng)、不到位的問題，主要表現(xiàn)在：

1.專項資金項目管理信息化程度不夠。專項資金申報管理信息化程度不高，部分資金主管部門專項資金仍采用線下申報，不利于專項資金統(tǒng)籌管理、全流程管理和過程公開等。

2.專項資金項目信息共享程度低。專項資金項目涉及的管理部門多、資金類型不同、支持領(lǐng)域有所交叉，部分專項資金存在多頭管理、信息不互通等問題，導(dǎo)致重復(fù)申報、多頭申報，甚至弄虛作假騙取財政專項資金等現(xiàn)象發(fā)生。

3.專項資金項目實施階段監(jiān)管實效不高。部分專項資金主管部門仍采用傳統(tǒng)的日常抽查、專項督導(dǎo)檢查等監(jiān)管方式，監(jiān)管成本高、時效性差，并且在有限資源情況下難以落實。加之審計監(jiān)督為事后監(jiān)管，并不能從源頭上和過程中防范風(fēng)險。

4.專項資金項目績效管理不到位。按年度開展督導(dǎo)檢查和績效評價，存在“只報喜不報憂”“做虛工”“走過場”等問題，致使政府難以評估和掌握專項資金發(fā)揮的真實效果，對未來專項資金預(yù)算列支起不到相應(yīng)的支撐作用。

5.專項資金領(lǐng)域信用監(jiān)管手段有待增強。目前，部分資金主管部門僅通過查詢公共信用信息，將“黑名單”企業(yè)剔除申報名單，建立負面清單臺賬，但是由于缺少大數(shù)據(jù)分析比對及失信聯(lián)合懲戒必要路徑，閉環(huán)全流程的信用監(jiān)管模式尚未形成，無法完整識別潛在風(fēng)險，風(fēng)險預(yù)判和風(fēng)險規(guī)避能力較弱。

綜合分析，當(dāng)前專項資金在申報及使用階段，缺乏有效的監(jiān)管手段和方式，專項資金項目監(jiān)管依舊存在一些痛點堵點。一是專項資金項目申報單位造假、違規(guī)使用等失信失范行為成本低。目前僅是取消當(dāng)期申報資格，或在小范圍內(nèi)納入限制，對于企業(yè)后期經(jīng)營及申報其他專項資金并不影響，其弄虛作假失信成本過低，失信行為屢查屢犯、屢禁不止。二是資金主管部門缺少有力有效的監(jiān)管手段，對專項資金申報、使用、管理、驗收、監(jiān)督、評價等各個環(huán)節(jié)缺少全過程實時監(jiān)管，更無法實時掌握項目申報單位的風(fēng)險情況。三是專項資金申報及使用信息不對稱，存在部門信息孤島問題，不能跨部門協(xié)同監(jiān)管，進而加大對失信行為的懲戒力度。

（二）先進地區(qū)運用大數(shù)據(jù)手段強化專項資金監(jiān)管經(jīng)驗做法

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視信用大數(shù)據(jù)應(yīng)用，把以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，作為政府創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，推進“放管服”改革的核心手段之一。針對目前專項資金監(jiān)管存在的問題，各地積極探索以信用大數(shù)據(jù)為手段的新型監(jiān)管機制，已逐步形成清晰的思路和路徑。其中，上海市、江蘇省、深圳市等地，積極運用大數(shù)據(jù)手段，探索建立以信用為核心、以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，有效提升了財政專項資金領(lǐng)域監(jiān)管能力和水平。

上海市強化信用大數(shù)據(jù)在專項資金申請使用過程中的監(jiān)管應(yīng)用，構(gòu)建了專項資金全生命周期的信用大數(shù)據(jù)監(jiān)管機制，形成了事前信用承諾、事中信用評估、事后分類管理的全過程信用管理模式。江蘇省建立信用信息應(yīng)用機制，在項目申報、資金審核、跟蹤監(jiān)督等環(huán)節(jié)，全面應(yīng)用信用信息。僅2016、2017兩年，江蘇省發(fā)改委、經(jīng)信委、徐州市等在國家服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金、體育產(chǎn)業(yè)專項資金等20項財政資金項目上全面應(yīng)用信用信息，對1.5萬余家申報企業(yè)進行了信用審查，有效提高了江蘇省財政專項資金項目信用管理水平。深圳市建立了專項資金重復(fù)申報核查、信用核查制度，建設(shè)了市級財政專項資金管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對專項資金項目全周期、全流程規(guī)范化管理。實踐證明，運用信用大數(shù)據(jù)監(jiān)管手段強化對專項資金申報單位的全過程實時監(jiān)管，可有效解決目前專項資金監(jiān)管面臨的問題。

表1 先進地區(qū)專項資金新型監(jiān)管經(jīng)驗做法

二、地方財政專項資金全流程監(jiān)管思路構(gòu)想

本文借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗做法，改變專項資金項目申報信息真?zhèn)坞y辨、項目實施過程缺乏監(jiān)管的現(xiàn)狀，運用大數(shù)據(jù)分析手段和信用監(jiān)管理念，構(gòu)建事前承諾、事中分級監(jiān)管、事后懲戒的信用監(jiān)管體系，形成數(shù)據(jù)整合、分析比對、特征構(gòu)建、風(fēng)險研判、動態(tài)監(jiān)測和結(jié)果輸出的閉合式全流程監(jiān)管模式。

申報階段，實行守信承諾和信用審查制，申報企業(yè)簽署信用承諾書和信用查詢授權(quán)書，主管部門可以通過信用信息平臺查詢申報企業(yè)的信用情況，也可以委托第三方信用服務(wù)機構(gòu)對其進行信用查詢和信用評估。同時，主管部門通過歸集、匯總、整合公共信用信息（如，申報企業(yè)的行政處罰、稅務(wù)信息、司法信息）、市場信用信息（如，申報企業(yè)的水電氣暖、履約、網(wǎng)絡(luò)信息）及歷史監(jiān)管信息（如，申報企業(yè)的歷史申報材料真?zhèn)?、資金使用、項目執(zhí)行信息）等，建立申報主體信用信息檔案，對各承擔(dān)主體在項目立項、實施、驗收、評估等不同階段的信息進行記錄，實現(xiàn)申報主體信用信息“一戶式”管理。

審核階段，主管部門基于歸集匯總形成的信用大數(shù)據(jù)庫，對申報主體信息進行自動比對、重復(fù)申報核查和失信核查等，為資金主管部門相關(guān)處室提供項目審核決策依據(jù)。申報主體信息的核查比對主要包括：一是對申報主體申報的相關(guān)條件要素與政務(wù)信息（如，行政審批、稅務(wù)信息等）進行大數(shù)據(jù)比對，進一步判別企業(yè)申報數(shù)據(jù)的真實性、一致性等；二是通過對比申報企業(yè)縱向的歷史項目申報數(shù)據(jù)和橫向的各部門項目數(shù)據(jù)情況，對企業(yè)所申報的財政資金項目進行重復(fù)申報核查；三是對申報主體是否列入國家規(guī)定的嚴重失信名單等進行失信核查，依據(jù)公共信用評價結(jié)果、行業(yè)主管部門信用評價結(jié)果等信息，對申報企業(yè)信用資質(zhì)進行評估。此外，還需要對申報主體核查比對過程中產(chǎn)生的信息進行記錄，及時納入信用檔案，作為歷史沉淀數(shù)據(jù)的積累和補充。通過不斷地豐富信用大數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)核查比對的精準(zhǔn)性和有效性，也為后續(xù)新項目全流程監(jiān)管提供支撐。

實施階段，通過運用大數(shù)據(jù)挖掘手段，深入分析和關(guān)聯(lián)有關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)模型，建立申報企業(yè)多層次、多維度的全景畫像和企業(yè)經(jīng)營行為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，及時掌握申報企業(yè)經(jīng)營行為、規(guī)律與特征，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，開展主體風(fēng)險監(jiān)測，全面、客觀地評估企業(yè)經(jīng)營狀況和風(fēng)險等級，強化項目實施分級分類監(jiān)管，提高政府風(fēng)險預(yù)判能力。一方面建立實施主體重大風(fēng)險清單和預(yù)警燈機制，對監(jiān)測出來的異常事件、風(fēng)險事件進行等級評估，紅燈、橙燈、黃燈分別代表風(fēng)險程度由高到低。另一方面，結(jié)合信用等級，對實施主體進行差異化風(fēng)險預(yù)警提示及處置。如，針對信用較好、風(fēng)險較低的企業(yè)，實施風(fēng)險提示、企業(yè)自查為主；對信用較差、風(fēng)險較高的企業(yè)，增加監(jiān)督檢查頻次；對于風(fēng)險重大、屢教不改的企業(yè)，采取停止資金補助等措施。此外，還需要對實施主體監(jiān)督檢查、監(jiān)測預(yù)警、跟蹤監(jiān)督等過程中產(chǎn)生的信息進行記錄，及時納入信用檔案，作為歷史沉淀數(shù)據(jù)的積累和補充，為后續(xù)新項目的申報、審核、風(fēng)險監(jiān)測提供更多的量化依據(jù)。

驗收階段，將項目驗收情況，如項目完工情況、項目工程質(zhì)量情況、項目服務(wù)情況、項目評價情況是否出現(xiàn)失信等信息及時納入信用記錄，同步上傳公共信用信息平臺，為后續(xù)主管部門進行補助資金分配、新項目申請審批提供依據(jù)。

如圖1所示，通過構(gòu)建專項資金項目事前、事中、事后全流程閉合式監(jiān)管模式，可有效識別專項資金管理風(fēng)險、提高專項資金管理成效。一是改變了傳統(tǒng)人盯人、普遍撒網(wǎng)的傳統(tǒng)無限監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管模式，采用有限監(jiān)管方式，抓重點、抓關(guān)鍵，以最少、最精和最必要的監(jiān)管取得更好的監(jiān)管效果，降低管理成本。二是推動部門間專項資金信息共建共享，并運用動態(tài)監(jiān)測評價技術(shù)，對資金申報企業(yè)信用狀況高效動態(tài)分析、監(jiān)測和預(yù)警，實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管、分類監(jiān)管和多部門協(xié)同監(jiān)管，提高監(jiān)管實效。三是改變項目申報“重預(yù)算、輕執(zhí)行”“重申報、輕管理”等現(xiàn)象，強化全過程監(jiān)管和對失信行為的聯(lián)合懲戒，防止資金“一撥了之”、項目“報大建小”和騙取財政獎補現(xiàn)象發(fā)生。四是提高專項資金申報主體的守法誠信意識，將專項資金申報、項目監(jiān)管有關(guān)信息納入申報主體的信用記錄，實現(xiàn)對違法、違反信用承諾行為的警示和震懾，促進申報主體自覺遵守有關(guān)規(guī)章制度和信用承諾，提高監(jiān)管成效。

圖1 財政專項資金項目全流程大數(shù)據(jù)監(jiān)管流程圖

三、推進專項資金項目全流程監(jiān)管對策建議

（一）明確責(zé)任部門牽頭統(tǒng)籌實施

建議由地方財政主管部門建立本區(qū)域統(tǒng)一的財政專項資金管理平臺，實現(xiàn)專項資金“項目申報—項目受理—項目評審—項目公示—資金下達—項目驗收—績效評價”閉環(huán)管理，并與公共信用平臺實現(xiàn)信息共享、獎懲聯(lián)動。選擇發(fā)改、科技、工信等部門，率先開展專項資金項目信用監(jiān)管應(yīng)用試點，積累經(jīng)驗，成熟后逐步推廣。

（二）健全相關(guān)制度，進行專項資金管理流程再造

研究制定“財政專項資金管理應(yīng)用信用信息辦法”，再造專項資金分配及使用監(jiān)管流程，修訂各專項資金具體管理辦法，引入信用監(jiān)管手段，構(gòu)建貫穿專項資金項目全生命周期，覆蓋事前、事中、事后全流程的信用監(jiān)管機制。事前建立“信用承諾+申報查重+信用查詢”管理制度，事中探索信用分級分類監(jiān)管模式，事后開展信用聯(lián)合獎懲，強化關(guān)鍵節(jié)點監(jiān)管和全過程動態(tài)實時監(jiān)管。

（三）構(gòu)建專項資金項目申報主體信用監(jiān)管大數(shù)據(jù)系統(tǒng)

建立專項資金監(jiān)管系統(tǒng)和申報主體信用檔案，整合分析公共信用信息、市場信用信息，特別是歸集行業(yè)內(nèi)部專項資金申請使用過程中歷史沉淀數(shù)據(jù)等，并將使用過程產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)納入地方信用共享平臺。公共信用信息主要包括申報主體基本信息、行政處罰、行政獎勵、司法判決及稅務(wù)、海關(guān)等數(shù)據(jù)。市場信用信息主要包括用電、用水、用能、用地等可感知企業(yè)經(jīng)營發(fā)展?fàn)顩r的數(shù)據(jù)，運用技術(shù)外部采集數(shù)據(jù)，包括互聯(lián)網(wǎng)信息、網(wǎng)絡(luò)消費、輿情信息等等。歷史沉淀信息主要包括往年專項資金項目申報單位基本信息，以及項目監(jiān)督檢查、驗收、績效考核等階段性信息。

（四）實施專項資金信用評估及風(fēng)險監(jiān)測

研發(fā)信用評估標(biāo)準(zhǔn)及評估模型，根據(jù)多維度信用情況，搭建申報主體族譜，構(gòu)建實時動態(tài)的信用評估指標(biāo)體系，突出更具行業(yè)特色的指標(biāo)項，增強申報主體信用畫像精確度。評估結(jié)果輸出及風(fēng)險監(jiān)測：進行數(shù)據(jù)清洗、去重、融合、關(guān)聯(lián)，把分散數(shù)據(jù)梳理合成申報主體全景信用畫像和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，綜合評估申報主體信用等級，實時預(yù)警潛在風(fēng)險，實施專項資金項目精準(zhǔn)監(jiān)管和分類監(jiān)管。

（五）建立專項資金信用聯(lián)合獎懲制度

建立并實施專項資金領(lǐng)域信用聯(lián)合獎懲制度，明確專項資金領(lǐng)域使用守信、失信行為和相應(yīng)的獎懲制度。將違規(guī)重復(fù)申報和騙取財政專項資金等違規(guī)行為納入信用檔案，強化實行“黑名單”公告制，對于情節(jié)嚴重的主體，限期取消申報各類專項資金資格。對專項資金申報使用過程中有良好記錄的主體，在申報其他專項資金時給予支持傾斜。推動財政、審計、監(jiān)察、項目主管單位等部門建立聯(lián)動機制，形成科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的資金監(jiān)管體系，對項目實施情況進行全過程監(jiān)管，加大資金使用監(jiān)管力度。■