“十三五”時期氣象重點工程立項總結研究

文/顧青峰 郭轉轉 曹玉靜 王璐

一、“十三五”時期氣象重點工程建設現(xiàn)狀

1.氣象重點工程謀劃情況

“十三五”時期，氣象工作列入國家“十三五”規(guī)劃綱要，氣象建設任務納入全國農業(yè)、海洋、應急等國家相關重點專項規(guī)劃。中國氣象局印發(fā)了《氣象發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，逐步形成了國、省兩級以氣象發(fā)展規(guī)劃為龍頭、區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃為配套的“二級三類”氣象發(fā)展規(guī)劃體系，《全國氣象發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）共謀劃了氣象科技創(chuàng)新工程、氣象防災減災預報預警工程、氣象信息化系統(tǒng)工程、氣象衛(wèi)星探測工程、氣象雷達探測工程、海洋氣象綜合保障工程、人工影響天氣能力建設工程、現(xiàn)代氣象服務能力建設項目、基層氣象防災減災能力建設項目、生態(tài)文明建設氣象保障項目、糧食生產氣象保障能力建設項目、氣象綜合觀測設備設施建設工程、應對氣候變化科技支撐能力建設項目、區(qū)域協(xié)調發(fā)展氣象保障能力建設項目、基層臺站基礎設施建設項目、山洪地質災害防治氣象保障工程、國家突發(fā)事件預警發(fā)布能力提升工程17項全局性重點工程。

2.氣象重點工程立項情況

截至2020年，《規(guī)劃》提出的17項全局性重點工程中，實際開展了15項，另有氣象綜合觀測設備設施建設工程和糧食生產氣象保障能力建設項目2項工程并入其他重點工程，不再單獨立項。海洋氣象綜合保障工程，氣象衛(wèi)星探測工程和人工影響天氣能力建設工程中的海洋氣象綜合保障工程（二期），風云四號02批氣象衛(wèi)星工程，西南區(qū)域、華北區(qū)域和東南區(qū)域人工影響天氣能力建設工程5項工程尚未完成立項。利用財政項目資金開展了氣象防災減災預報預警工程、氣象科技創(chuàng)新工程、現(xiàn)代氣象服務能力建設項目、應對氣候變化科技支撐能力建設項目、基層氣象防災減災能力建設項目5項重點工程。“十三五”時期，爭取到中央投資累計約183億元，全局性重點工程總體進展良好，有力推動了氣象基礎設施建設，氣象整體實力有了長足進步。全局性氣象重點工程建設進展情況見表1。

表1 全局性氣象重點工程建設進展情況

二、新時期氣象重點工程立項面臨的形勢與挑戰(zhàn)

1.新時期新形勢對氣象重點工程立項提出更高需求

首先，黨的十九大確定了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的目標，氣象事業(yè)要實現(xiàn)高質量發(fā)展來助力這一目標實現(xiàn)；其次，黨的十九屆五中全會為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家描繪新時期發(fā)展藍圖、規(guī)劃步驟路徑、統(tǒng)籌安排戰(zhàn)略部署，氣象事業(yè)要實現(xiàn)高質量發(fā)展就要深入貫徹這一戰(zhàn)略部署；再次，習近平總書記在新中國氣象事業(yè)發(fā)展70周年之際作出指示，對推動氣象事業(yè)高質量發(fā)展、保障社會主義現(xiàn)代化國家建設提出明確要求。為此，“十四五”時期需緊扣黨的十九大確立的奮斗目標，深入貫徹黨的十九屆五中全會戰(zhàn)略部署，以習近平總書記重要指示為根本遵循，圍繞氣象事業(yè)高質量發(fā)展，來精準謀劃重點工程、推動重點工程盡快立項。

2.高質量發(fā)展社會環(huán)境下，氣象重點工程立項面臨新機遇

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的關鍵時期，是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，對氣象保障經(jīng)濟社會發(fā)展提出新需求，也為氣象重點工程立項提供了新機遇。事關民生的衣食住行、醫(yī)療健康，無不受天氣左右；推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、加快建設美麗中國，不同程度地受到天氣氣候變化制約；服務保障國家重點戰(zhàn)略落實、構建自然災害綜合防范體系，離不開高標準、精細化氣象服務的支撐。氣象事業(yè)需面向生命安全、生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，對接國家重點戰(zhàn)略和重要需求，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，推動氣象重點工程立項，來提供高質量氣象保障服務。

3.放管服深入推進背景下，加快氣象重點工程立項面臨新挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，大力推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，投融資體制改革不斷取得新的突破。政府審批、核準的投資項目范圍大幅縮減，審批所需前置要件進一步清理規(guī)范，制約項目立項建設的制度性交易成本顯著降低。但與此同時，個別地區(qū)簡政放權不到位、不同部門簡政放權不協(xié)同的問題仍然存在，項目單位在辦理規(guī)劃選址等前置要件或開展社會穩(wěn)定風險評估等必要性工作時，經(jīng)常遇到因要件出具主體不符合要求、內容缺乏規(guī)范，而使項目推動陷入遲滯的情況。個別地方氣象部門對地方出臺的新政策、新要求掌握不夠、理解不深，有時會因個別要件不符合要求，而影響氣象重點項目的整體立項進度。

4.財政資金形勢趨緊，氣象重點工程立項面臨新壓力

現(xiàn)階段，受新冠疫情、國內經(jīng)濟下行壓力和全球貿易摩擦加劇等影響，我國財政政策呈現(xiàn)收縮趨勢，過緊日子成為新常態(tài)，在防范和化解地方債務風險的前提下，“十四五”時期進一步增加氣象投資總額存在一定的困難和挑戰(zhàn)。氣象項目具有公益性強、投資規(guī)模大、建設運營周期長等特點，且現(xiàn)有氣象重點工程項目將迎來密集開工建設期，現(xiàn)有氣象工程投融資需求十分強烈。同時，在加速實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標愿景、積極應對氣候變化、大力推進生態(tài)文明建設的背景下，氣候變化、氣象防災減災和生態(tài)氣象等領域建設投資占比將進一步加大。然而，按照現(xiàn)有氣象投融資模式，保障氣象工程建設資金的難度很大，如何拓寬投資渠道、提高投資效率、解決資金供需矛盾面臨巨大壓力。

三、氣象重點工程立項存在的問題

經(jīng)調研，“十三五”時期中國氣象局報送國家發(fā)展改革委審批的重點工程項目均存在著審批時間延長的現(xiàn)象。究其原因多是項目前置要件不合規(guī)、可研報告內容不完整、報文描述不清晰或缺少地方投資承諾函等情況，而被要求補齊材料。補齊材料期間項目會被掛起，待相關材料補齊后才會繼續(xù)計時辦理審批手續(xù)，因而延長了項目審批時間，氣象重點工程立項審批掛起時間詳見表2。

表2 氣象重點工程立項審批掛起時間表

氣象重點工程項目在精準立項方面存在的突出問題主要包括：

1.貫徹落實重點戰(zhàn)略有待進一步深化

黨的十八大以來，國家提出“一帶一路”倡議，以及京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、軍民融合發(fā)展等系列重點戰(zhàn)略。中國氣象局黨組多次提出，要在做好氣象監(jiān)測預報服務、保障國家重要活動等既有工作的前提下，在保障國家重點戰(zhàn)略實施、服務國家工作大局上下更大功夫。但當前針對重點戰(zhàn)略謀劃的氣象重點項目相對較少，且大都只是在立項決策階段才會進一步考慮如何落實國家戰(zhàn)略。因此，在項目謀劃階段，如何深入貫徹落實重點戰(zhàn)略要求，進一步做好新時期氣象重點工程謀劃立項，成為我們工作中面臨的一個新課題。

2.氣象重點工程設計支撐能力有待提升

經(jīng)調研，大部分工程在項目設計階段存在“重投資、輕設計”情況，對工程前期預可研不夠、設計深度不足，以至造成邊設計、邊建設、邊調整。這種狀況影響了工程規(guī)范化、制度化的管理和投資計劃的嚴肅性，也在一定程度上影響到項目建設質量。同時，氣象業(yè)務專業(yè)性、技術性和系統(tǒng)性較強，項目設計過程中既要考慮工程方案的可行性，也要系統(tǒng)考慮氣象業(yè)務系統(tǒng)之間、不同氣象工程項目之間的關系，而當前編寫可行性研究報告各項內容的業(yè)務單位通常站在自己單位需求考慮，使得部分重點工程的建設內容多而雜，導致業(yè)務系統(tǒng)建設集約化程度不高、系統(tǒng)間銜接互動不夠，也存在重復建設的風險。

3.項目單位對審批立項要求的掌握不完全清晰

近年來，隨著“放管服”改革的深入推進，政府投資項目審批所需的前置要件進一步簡化，項目單位規(guī)范性文件辦理負擔明顯減輕，但大部分氣象重點工程因對相關政策的執(zhí)行不到位、文件出具主體不規(guī)范，導致項目前期工作耗時久，氣象部門對政府投資領域的制度規(guī)定尤其是新出臺制度規(guī)定的理解把握還需要進一步深化。另外，由于氣象系統(tǒng)實行中央垂直管理模式，一些重點工程前置工作涉及多個地區(qū)，但是由于不同地方政府部門的要件辦理要求存在差異，也使項目推進受到影響。

4.中央預算內投資規(guī)模對項目推進存在一定制約

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國財政收入增長幅度相對放緩，中央預算內投資規(guī)模大幅度增加有一定難度。以2019年為例，氣象基礎設施重點工程投資規(guī)模達到25億元，相比“十三五”前三年的平均水平增加了25%，但是同建設任務相比，仍然存在較大缺口。山洪地質災害防治氣象保障、氣象衛(wèi)星、氣象雷達、人工影響天氣4項專項規(guī)劃的實施期均截至2020年。據(jù)統(tǒng)計，僅完成前述4項規(guī)劃的剩余建設任務即需安排中央預算內投資180多億元，再考慮到海洋氣象、氣象信息化也有大量建設任務需要完成，在此基礎上，加之“十四五”時期新任務的投資需求，按年均25億元的投資規(guī)模有序推進各項規(guī)劃實施存在一定困難。

四、加快氣象重點工程立項的有關建議

1.注重規(guī)劃引領、科學設計氣象重點工程

發(fā)揮規(guī)劃引領和約束作用，按照重點加強規(guī)劃、以規(guī)劃帶動項目的思路，依據(jù)規(guī)劃來開展氣象重點工程設計，避免規(guī)劃制定和項目建設兩張皮，著力解決重點項目頂層設計薄弱、“小低散”和重復建設等問題，做好項目間統(tǒng)籌銜接，區(qū)分項目建設內容、劃清項目建設邊界、提高項目建設針對性，加強業(yè)務系統(tǒng)的互動協(xié)同和集約設計，合理提出建設任務，做實做細需求分析和項目測算依據(jù)。同時，調整好規(guī)劃實施和項目推進的關系，依照緊急程度對工程進行總體把握、確定優(yōu)先次序，確保規(guī)劃中既定工程任務的有效落實。

2.掌握氣象項目立項審批所需要件及要求

從《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資項目審批管理事項申請材料清單（2018年版）》和《限額以上政府投資氣象基礎設施項目審批辦事指南》等規(guī)定來看，審批立項的主要要件審查集中在可行性研究報告環(huán)節(jié)，能否妥善辦理可行性研究報告環(huán)節(jié)所需要件，是項目能否順利推進立項的關鍵。要嚴格按照《關于以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》《固定資產投資項目節(jié)能審查辦法》《不單獨進行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》《國家發(fā)展改革委重點固定資產投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》等的相關規(guī)定來辦理可行性研究報告環(huán)節(jié)所需的選址意見書和用地預審意見、節(jié)能審查意見、社會穩(wěn)定風險評估報告及審核意見。

3.加強組織領導、加快推進氣象重點工程立項

完善工程管理機制、健全工程管理制度、重視工程前期工作、加深前期工作深度。研究設立由中國氣象局直接領導的重點工程建設管理實體機構；繼續(xù)推進總師負責制，充實工程管理人員隊伍，加強工程的統(tǒng)一管理和組織實施，充分發(fā)揮管理機構與審批部門、實施單位間的溝通協(xié)調作用；項目報送前盡量做好詳細溝通協(xié)調工作，提高對審批部門質疑的反應速度，加快推進氣象重點工程立項實施；建設與計財業(yè)務系統(tǒng)相通的全國統(tǒng)一的工程項目管理信息系統(tǒng)，強化對氣象重點工程的頂層設計、統(tǒng)籌集約和全過程管理，提高工程建設的質量、效益和效率。

4.拓寬投資渠道、有效保障重點工程立項

增加資金投入，更加有效發(fā)揮雙重計劃財務體制優(yōu)勢，進一步明確氣象領域中央與地方財政事權和支出責任，以工程帶投資，積極爭取做大中央基本建設投資規(guī)模，構建穩(wěn)定、可持續(xù)的地方財政保障體系,加強與其他部門的合作，從更多渠道獲取各級政府、各部門的資金支持；優(yōu)化支出結構，按照統(tǒng)籌集約、保障重點的要求，集中資源和資金協(xié)調推進全局性氣象重點工程任務落實，強化工程績效管理，提高資金使用效率；拓寬投資渠道，探索以財政資金投入來引導和帶動企業(yè)、社會組織等多元化投資主體共同參與重點工程建設、培育氣象市場、發(fā)展氣象產業(yè)，激發(fā)專業(yè)氣象服務內生發(fā)展動力，提高各級氣象部門創(chuàng)收水平，增強自身保障能力。

5.夯實項目前期基礎、加大氣象工程項目儲備

利用編制新規(guī)劃的有利時機，圍繞氣象業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)階段國家政策要求，精心策劃一批可破解氣象現(xiàn)代化發(fā)展的重點、難點、痛點問題，能展現(xiàn)氣象特色，具有較高科技含量、與國家產業(yè)關聯(lián)度高、帶動能力強的大項目、好項目，把政策和規(guī)劃內容轉化為實實在在的項目，使規(guī)劃制定和項目建設接替有序、梯次推進、持續(xù)發(fā)展。同時，發(fā)揮規(guī)劃、設計、評估評價等全過程咨詢優(yōu)勢，提高重點項目的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、可操作性，形成滾動接續(xù)的項目儲備工作機制，變“資金等項目”為“項目等資金”，確保項目報得上去、落得了地，以重點工程項目助推氣象事業(yè)高質量發(fā)展。

五、結束語

本研究在總結“十三五”時期氣象重點工程建設現(xiàn)狀、分析新時期氣象重點工程立項面臨的形勢與挑戰(zhàn)的基礎上，深度剖析了氣象重點工程在立項階段存在的重點、難點問題，并提出了加快立項的針對性建議，以期通過該研究能夠為今后時期的氣象重點工程立項提供參考。