推動(dòng)我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策研究

文/林冬

一、前言

二、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀

由于歷史原因以及地理區(qū)位等多重因素影響，我國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀依然存在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡成為影響我國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)主要問題。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍上一個(gè)新的臺(tái)階。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，因此，在新形勢(shì)下堅(jiān)定實(shí)施“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”并推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是解決過去長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾、突破環(huán)境瓶頸的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和共同富裕的必由之路。

2021年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值114.4萬億元，占全球經(jīng)濟(jì)比重超過18%；人均GDP達(dá)到80976元，高于世界人均GDP，世界排名第60位，穩(wěn)居中等偏上收入國家行列。雖然我國經(jīng)濟(jì)總量突破110萬億元，邁上一個(gè)新臺(tái)階，人均收入也與發(fā)達(dá)國家差距不斷縮小，但是從各省市自治區(qū)人均GDP排名還是能看出區(qū)域之間存在一定的差距。從總量上看，廣東、江蘇、山東依舊牢牢占據(jù)前三位，寧夏、青海、西藏仍居后位。其中廣東省GDP體量突破12萬億，是榜單末尾西藏的近60倍；從人均GDP來看，排在前三位的是北京、上海和江蘇，排在末尾三位的是甘肅、黑龍江和廣西，排名第一的北京人均GDP是排名最后甘肅的4.5倍，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較弱的趨勢(shì)依舊沒有改變，而經(jīng)濟(jì)“南強(qiáng)北弱”的形式也越發(fā)明顯（見表1）。

表1 2021年全國省市自治區(qū)人均GDP排名前十和最后十名統(tǒng)計(jì)表

即使在全國經(jīng)濟(jì)第一大省——廣東也存在明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象。廣東省的經(jīng)濟(jì)總量主要集中在珠三角地區(qū)的深圳、廣州、佛山、東莞等少數(shù)幾個(gè)地市，占據(jù)了全省經(jīng)濟(jì)比重的65.9%。雖然珠三角地理面積僅占全省的30%，但是2021年GDP卻高達(dá)10.06萬億元，占全省比重的80.9%，而省內(nèi)珠三角以外地區(qū)GDP僅2.38萬億元，其中粵北山區(qū)GDP僅為0.73萬億元，沿海地帶粵東和粵西地區(qū)GDP合計(jì)也僅為1.65萬億元。廣東省人均GDP為9.83萬元，超出全國平均水平21.4%，但是廣東省21個(gè)地級(jí)市中人均GDP超出全國平均水平的城市僅有6個(gè)，這6座城市經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)到9.08億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的73%，6座城市的人均GDP為14.03萬元，是全省平均值的1.43倍。然而廣東省清遠(yuǎn)、韶關(guān)、梅州、河源和云浮等山區(qū)5市經(jīng)濟(jì)總量僅為7282.35億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的5.86%，人均GDP僅為4.58萬元，比全省平均值低53.4%，其中全省人均GDP排名最后的是梅州市，僅為3.38萬元，比全國平均水平低58.3%，比全省平均水平低65.6%，比廣東省排名第一的深圳市低80.6%（見表2）。

表2 2021年廣東省人均GDP排名前五和最后五名統(tǒng)計(jì)表

三、區(qū)域發(fā)展不平衡的主要影響因素

（一）我國自然條件和地理環(huán)境差異大

我國地域幅員遼闊，各地自然環(huán)境差異明顯，資源分布極不均衡。我國中西部地形以山地、盆地、高原為主,而東部地形則以平原、丘陵為主。我國中西部地區(qū)雖然地域遼闊，但是受自然環(huán)境約束，通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后于東部地區(qū)。我國自然資源總量豐富但分布不均，其中十一大煤礦集中于華北，五大油田集中在華北、東北，八大鐵礦集中于東北、西南，十大有色金屬礦集中于江南，而石油集中于渤海、東海、南海，同時(shí)西部地區(qū)土地貧瘠，水資源匱乏，也是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的主要影響因素。受自然條件、地理環(huán)境以及資源稟賦等因素影響，我國產(chǎn)業(yè)布局出現(xiàn)“東部地帶側(cè)重于輕工業(yè)，技術(shù)和資金密集度較高；中部地區(qū)側(cè)重于原料工業(yè)和重加工工業(yè)；西部地區(qū)側(cè)重于采掘業(yè)”這一明顯的區(qū)域分工特點(diǎn)。由于不均衡的產(chǎn)業(yè)布局以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施差異，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大。

（二）國家政策導(dǎo)向因素影響

改革開放初期，我國以效率優(yōu)先為原則，采取以梯度發(fā)展為指導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)發(fā)展規(guī)律和價(jià)值規(guī)律要求，利用東部地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促使其率先發(fā)展起來。為了改進(jìn)全國產(chǎn)業(yè)布局，1978年國家基本建設(shè)投資開始向東部沿海地區(qū)傾斜，東西部地區(qū)基本建設(shè)投資比重差距逐年拉大，由1978年的1.97倍擴(kuò)大到了1995年的3.61倍。為了進(jìn)一步發(fā)揮東部地區(qū)優(yōu)勢(shì)，1988年我國開始實(shí)施沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)沿海地區(qū)給予財(cái)政、稅收、信貸以及投資等方面的政策優(yōu)惠。東部地區(qū)快速發(fā)展的同時(shí)，帶動(dòng)了全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迅速提高了我國綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也為中西部地區(qū)帶來發(fā)展機(jī)遇，但是不可否認(rèn)的是，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在較大差距。

（三）欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才流失嚴(yán)重

近年來全國高學(xué)歷人才顯著增加，人才總量得到了快速增長，但是西部地區(qū)人才增長率遠(yuǎn)低于全國平均水平。主要是因?yàn)槲鞅钡貐^(qū)自然環(huán)境、生活環(huán)境等多種因素對(duì)人才缺乏吸引力，同時(shí)西北地區(qū)多年來需要花費(fèi)很大精力、財(cái)力投入到脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等方面，對(duì)于高等教育的發(fā)展支持力度與東部地區(qū)相比明顯不足，導(dǎo)致西部地區(qū)人才流失嚴(yán)重。根據(jù)相關(guān)資料顯示，我國西部地區(qū)人才增長量趨近于零，甚至出現(xiàn)負(fù)增長的情況，人才占就業(yè)人員的比重也遠(yuǎn)低于全國水平。人才的流失不僅造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)人力資本投資的損失，還增加了人才的重置成本，影響了當(dāng)?shù)貒裾w素質(zhì)的提高，進(jìn)而削弱地區(qū)的競爭力。因此西部地區(qū)人才流失與地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后形成了惡性循環(huán)，進(jìn)一步拉大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性。

四、區(qū)域發(fā)展不平衡造成的影響

（一）不利于社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定

適度的地區(qū)差距可以形成發(fā)展動(dòng)力，但是過度的地區(qū)差距就會(huì)形成發(fā)展阻力，影響社會(huì)的穩(wěn)定。黨的十八大以來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了重大進(jìn)展，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度和基本公共服務(wù)均等化等方面的區(qū)域間差距明顯縮小，但在居民收入水平和消費(fèi)水平方面，區(qū)域間的差距仍然較大，各地區(qū)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)發(fā)展還不夠均衡，社會(huì)矛盾依然存在。這種情況會(huì)導(dǎo)致落后地區(qū)往往會(huì)因?yàn)椴罹噙^大而感到巨大的發(fā)展壓力和失落感，最終滋生地方保護(hù)主義，在區(qū)域間交流和合作過程中形成壁壘，不利于國家宏觀政策的實(shí)施，甚至?xí)a(chǎn)生一些不利于社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的因素。

（二）不利于共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

習(xí)近平總書記指出“共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征”。由于發(fā)展不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致我國收入分配體制不平等、不公平的問題依然存在，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及行業(yè)之間的收入分配差距較為突出。2007年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到最高水平，城鄉(xiāng)收入比為3.14倍。隨著黨的十八大以來城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列措施的實(shí)施，農(nóng)村居民收入和福利待遇有了顯著的提高，2021年城鄉(xiāng)收入比降到了2.5倍，我國也如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)。但是我們也需要清醒地認(rèn)識(shí)到，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距仍然存在，我國實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)仍有一定難度。

（三）不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)出于對(duì)富裕的追求以及脫貧的壓力，容易以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長為第一目標(biāo)任務(wù)，在脫貧致富過程中普遍存在著發(fā)展工業(yè)的沖動(dòng)，甚至?xí)a(chǎn)生以犧牲生態(tài)效益來換取經(jīng)濟(jì)效益的行為。我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)以礦產(chǎn)開采業(yè)和原料加工業(yè)為主，但是大多數(shù)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃以及嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中存在著亂開亂挖、破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。一些原料加工制造企業(yè)由于設(shè)備、生產(chǎn)工藝落后，環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，重生產(chǎn)、輕保護(hù)，片面追求發(fā)展的速度和產(chǎn)值,往往造成資源和能源的極大浪費(fèi)。一些當(dāng)?shù)卣捎谪?cái)政收入不足，無法拿出較多的資金用于污染綜合治理，大量的廢棄物、化合物往往得不到充分利用和處理就直接排入周圍環(huán)境之中。如不及時(shí)采取積極有效的措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改變地區(qū)舊有的發(fā)展模式，則環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題將越演越烈，脫貧致富將失去其自然基礎(chǔ)，人民對(duì)美好生活的需求也將難以得到滿足。

五、推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的措施及建議

（一）加快轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

在新時(shí)期下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，黨中央提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”五大發(fā)展理念。因此，在推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展過程中，必須以馬克思主義唯物辯證法看待發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。要樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全局戰(zhàn)略思維，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜地制定差異化政策，做到精準(zhǔn)施政，杜絕“唯GDP論英雄”的片面政績觀。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，加快推進(jìn)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步完善碳交易機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)出欠發(fā)達(dá)地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做出的努力以及成效。要堅(jiān)持把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要準(zhǔn)則，將生態(tài)價(jià)值視為財(cái)富積累的重要來源之一，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地位。欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)主動(dòng)作為，在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上與發(fā)達(dá)地區(qū)加強(qiáng)合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境的有機(jī)協(xié)同。

（二）進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)制度

聚焦生態(tài)環(huán)境要素，積極開展分類分級(jí)生態(tài)補(bǔ)償，并加快建立完善社會(huì)資本投入的市場(chǎng)化機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。積極探索重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)、水資源流域下游受益地區(qū)與上游地區(qū)通過資金支付、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等實(shí)行多元化生態(tài)補(bǔ)償；支持供給和消費(fèi)、保護(hù)和受益關(guān)系明確的生態(tài)產(chǎn)品實(shí)施市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)損害賠償，將生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，讓破壞者付出相應(yīng)代價(jià)，充分保護(hù)生態(tài)功能區(qū)人民的利益。加快完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全區(qū)際利益補(bǔ)償和調(diào)節(jié)機(jī)制，切實(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、利益補(bǔ)償?shù)牧Χ?，縮小區(qū)域人均財(cái)政支出差異，持續(xù)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，進(jìn)一步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的居民基本公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施水平、收入和消費(fèi)水平。

（三）努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)資源資產(chǎn)價(jià)值化

綠水青山就是金山銀山，生態(tài)優(yōu)勢(shì)就是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要善于發(fā)現(xiàn)自身的資源資產(chǎn)價(jià)值，要全面摸清自身資源資產(chǎn)家底，把豐富的森林資源、礦產(chǎn)資源、地?zé)豳Y源、水資源甚至是風(fēng)能、光照等資源充分挖掘出來，進(jìn)行分類管理和價(jià)值評(píng)估，對(duì)可開發(fā)的資源資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)開發(fā)利用并實(shí)現(xiàn)增值。一是積極探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)開展生態(tài)資源指標(biāo)交易，支持“生態(tài)銀行”“兩山銀行”等創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)集中自然資源資產(chǎn)并通過租賃、置換、入股等方式開展整體運(yùn)營。二是推動(dòng)各地區(qū)全面清理現(xiàn)有礦業(yè)探礦權(quán)和采礦權(quán)，科學(xué)劃分界定可采區(qū)和禁采區(qū)，加快整合“小、散、亂”礦業(yè)企業(yè)，進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源價(jià)值最大化。三是充分運(yùn)用水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制，把自身的資源稟賦轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，積極開發(fā)碳匯項(xiàng)目。四是依托地域優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，結(jié)合石漠化治理、設(shè)施農(nóng)業(yè)、漁業(yè)養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村振興等合理配置項(xiàng)目，因地制宜發(fā)展石漠化光伏、農(nóng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)等集中式光伏；鼓勵(lì)地區(qū)利用豐富的林業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物、林下草灌植物等農(nóng)林生物質(zhì)資源，大力發(fā)展生物質(zhì)熱電聯(lián)供發(fā)電項(xiàng)目和生物質(zhì)燃料項(xiàng)目。五是依托山清水秀、氣候宜人等生態(tài)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)林業(yè)、特色種養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)休閑旅游業(yè)和康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，積極打造“生態(tài)+”“品牌+”“電商+”和“旅游+”等產(chǎn)業(yè)模式，進(jìn)一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。六是加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，積極探索農(nóng)村集體土地入市、墾造水田項(xiàng)目等，進(jìn)一步喚醒農(nóng)村沉睡的土地資源，激活生產(chǎn)要素活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源資產(chǎn)價(jià)值化。

（四）加大人才引進(jìn)力度

欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加大對(duì)人才發(fā)展基金、住房補(bǔ)貼、住房優(yōu)惠等優(yōu)惠政策的投入，樹立“人才是第一資源”的理念，在社會(huì)上積極營造“尊重人才、信任人才，讓人才有用武之地”的氛圍。地方政府應(yīng)充分利用本地區(qū)“自然環(huán)境好、空氣質(zhì)量高、消費(fèi)成本低”等特點(diǎn)打造宜居宜業(yè)環(huán)境，吸引人才落戶。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要主動(dòng)接受發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射，積極加入其外延經(jīng)濟(jì)圈，通過與人才富集城市建立聯(lián)系，帶動(dòng)本地人才成長。要進(jìn)一步建立健全人才培養(yǎng)體系，在制定人才政策方面不僅要關(guān)注主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的高端人才培養(yǎng)，也要重視傳統(tǒng)企業(yè)與中小企業(yè)需要的人才培養(yǎng)，建立起本地區(qū)人才梯隊(duì)。

（五）著力推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“要想富，先修路”已是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律，推進(jìn)交通網(wǎng)建設(shè)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要保障。國家應(yīng)持續(xù)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的支持力度，堅(jiān)決落實(shí)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和國家重點(diǎn)支持“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)）重大部署，著力打造布局合理、覆蓋廣泛、高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加快完善高速公路和公路網(wǎng)、出入口、樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以路網(wǎng)支撐城鎮(zhèn)空間拓展，并著力推進(jìn)縣、鎮(zhèn)、村的公路建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速、鎮(zhèn)鎮(zhèn)通快速、村村通公路”。進(jìn)一步拓展投融資渠道，以PPP項(xiàng)目與專項(xiàng)債結(jié)合的方式撬動(dòng)更多的社會(huì)資本，以凈地作價(jià)入股、利用本地資源資產(chǎn)以及盤活公路資產(chǎn)等多種方式籌措資金，全力破解項(xiàng)目建設(shè)資金籌措難題。

六、結(jié)束語

時(shí)代在發(fā)展，國家發(fā)展戰(zhàn)略體系也在不斷完善。我們應(yīng)堅(jiān)持以習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想為指引，努力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以“兩山”理論破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展難題，從而實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)全面高質(zhì)量發(fā)展和全體人民共同富裕，為我國順利完成第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供重要保障。