我國(guó)金融安全法律建設(shè)探析

□文/ 劉佳園

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 陜西·西安）

［提要］ 中央提出以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律提出的新戰(zhàn)略，是大勢(shì)所趨。雙循環(huán)格局下我國(guó)面臨人民幣、外匯儲(chǔ)備、房地產(chǎn)債務(wù)、商業(yè)銀行不良資產(chǎn)等安全問題，在法治協(xié)同理論和金融監(jiān)管理論以及貫穿全文的金融安全理論下，不斷完善傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)，同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，落實(shí)功能監(jiān)管，重視科技賦能，重視《金融穩(wěn)定法》草案，完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，處理好《金融穩(wěn)定法》與其他法律的斜街，共同為金融安全保駕護(hù)航，為總體國(guó)家安全貢獻(xiàn)力量。

隨著美聯(lián)儲(chǔ)政策加快轉(zhuǎn)向，國(guó)際金融環(huán)境正在發(fā)生著深刻變化，如何妥善處理外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊，如何持之以恒地防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，如何在新發(fā)展格局下保障我國(guó)的金融安全，成為學(xué)界研究的重大課題。

一、我國(guó)金融安全規(guī)范體系現(xiàn)狀檢視

從監(jiān)管角度來看，目前我國(guó)的金融體系形成了“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管格局。在具體制度的落實(shí)上不可避免地出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，權(quán)限劃分不夠清晰、監(jiān)管職權(quán)邊界不清晰，金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制也不夠完善。在法律層面，雖然我國(guó)在《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《民事訴訟法》中，以及《商業(yè)銀行法》《中國(guó)人民銀行法》《保險(xiǎn)法》等金融業(yè)法律中對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制有所規(guī)定，但是多是概括性的、較為籠統(tǒng)的，可操作性不強(qiáng)，難以起到有效的指導(dǎo)作用。雖然《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》和《存款保險(xiǎn)條例》等是專門性的法律制度，但是無(wú)法囊括機(jī)構(gòu)在退出時(shí)面臨的各種情況，程序性細(xì)則缺乏。

從安全網(wǎng)來看，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度、央行的最后貸款人制度、金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管制度三者共同構(gòu)成三大支柱，來共同維護(hù)金融安全網(wǎng)的穩(wěn)定。但是，重復(fù)監(jiān)管、職責(zé)交叉現(xiàn)象、定位不準(zhǔn)確現(xiàn)象還是會(huì)經(jīng)常發(fā)生，明確劃分三者之間的地位及職責(zé)顯得尤為重要，因此加強(qiáng)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)間的協(xié)作監(jiān)管，是金融安全建設(shè)過程中的一大難題。

從制定位階來看，我國(guó)金融法律體系由國(guó)家基本法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門規(guī)章、兩高司法解釋以及地方行政法規(guī)和地方金融監(jiān)管部門規(guī)章幾個(gè)層面構(gòu)成，如圖1 所示。（圖1）

圖1 中國(guó)金融法律體系框架圖

（一）人民幣國(guó)際化法律不夠完善。推動(dòng)人民幣的使用有利于雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成。當(dāng)今，國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)格局不斷變化，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上升，單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義盛行，跨境幣種選擇的因素越來越多。在此次俄烏沖突持續(xù)發(fā)酵下，歐美等國(guó)對(duì)俄制裁不斷升級(jí)，由于擔(dān)心美元結(jié)算、清算渠道受阻，越來越多的企業(yè)開始選擇人民幣作為跨境結(jié)算的幣種。人民幣的國(guó)際化實(shí)質(zhì)上是它的市場(chǎng)化，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是法治經(jīng)濟(jì)。總體上來講，我國(guó)現(xiàn)行金融法律體系還是在僅考慮到人民幣國(guó)內(nèi)流通和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的前提下制定的，還不能完全滿足人民幣國(guó)際化的需要。具體來講，人民幣國(guó)際流通的法律問題主要包括：人民幣的監(jiān)管權(quán)力法律問題、國(guó)際地位法律問題、出境入境法律問題、境外流通法律問題、貨幣兌換法律問題、境外經(jīng)營(yíng)法律問題和國(guó)境壁壘法律問題。目前，規(guī)制人民幣跨境結(jié)算的相關(guān)規(guī)范性文件法律位階較低，大部分為中國(guó)人民銀行的規(guī)章，立法不成體系，非常零散，這樣不成熟的立法，使得人民幣跨境結(jié)算存在許多法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）數(shù)字人民幣布局有待推進(jìn)。隨著“十四五”規(guī)劃首次明確提出“穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字貨幣研發(fā)”，中國(guó)正式拉開了數(shù)字金融的時(shí)代序幕，數(shù)字人民幣也必將引領(lǐng)全球數(shù)字金融發(fā)展新趨勢(shì)。央行數(shù)字貨幣又名DC/EP，即數(shù)字貨幣和電子支付工具，具有法償性。過去數(shù)年流行的微信、支付寶等第三方支付僅僅是實(shí)體法定貨幣的電子化支付渠道。為了保護(hù)自己的貨幣主權(quán)和法幣地位，為了能實(shí)現(xiàn)貨幣的屬性價(jià)值以及滿足便攜和匿名的要求，為了人民幣的流通和國(guó)際化，必須要積極推行數(shù)字人民幣。數(shù)字人民幣的順利發(fā)行離不開完善的法律基礎(chǔ)作保障，國(guó)內(nèi)目前法律法規(guī)所規(guī)范的貨幣和金融體系實(shí)質(zhì)上圍繞運(yùn)轉(zhuǎn)的貨幣都是實(shí)體形態(tài)的法定貨幣，作為我國(guó)央行的中國(guó)人民銀行尚無(wú)發(fā)行數(shù)字人民幣的法律依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》《人民幣管理?xiàng)l例》等貨幣相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，數(shù)字人民幣并不在文義范圍內(nèi)。在明確數(shù)字人民幣法律地位的同時(shí)也要對(duì)數(shù)字人民幣的法償性作出規(guī)定，明確數(shù)字人民幣與其他形式貨幣之間的關(guān)系，厘清數(shù)字人民幣在民法刑法上的適用，構(gòu)建數(shù)字人民幣的發(fā)行管理機(jī)制，建立數(shù)字人民幣的監(jiān)管制度、反假制度、損失賠償制度等。

（三）商業(yè)銀行監(jiān)管不到位。金融業(yè)開放帶來機(jī)遇的同時(shí)必然也會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。隨著外資銀行的進(jìn)入，加劇了銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)銀行業(yè)可能在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，導(dǎo)致銀行系統(tǒng)的脆弱性增加。2019年5月24日央行和銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布公告決定對(duì)包商銀行實(shí)行接管，2021年2月7日法院宣告包商銀行破產(chǎn)。恒豐銀行出現(xiàn)了金融腐敗、年報(bào)推遲發(fā)布、內(nèi)部控制人等問題陷入經(jīng)營(yíng)危機(jī)，不良資產(chǎn)超過千億。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)飽和、金融科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、公司治理失靈、金融腐敗、違法犯罪等諸多原因都會(huì)導(dǎo)致中小銀行隨時(shí)有可能發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在商業(yè)銀行法律監(jiān)管中存在以下問題：一是監(jiān)管制度存在短板。例如，在《商業(yè)銀行股權(quán)管理辦法》發(fā)布之前，股權(quán)穿透監(jiān)管缺乏體系性和完整性的監(jiān)管規(guī)定，監(jiān)管部門受限于外在形式，難以通過穿透式監(jiān)管及時(shí)識(shí)別和整治虛假出資、循環(huán)出資、隱性股東、違規(guī)代持、利益輸送等深層次問題，難以制止大股東操縱和掠奪金融機(jī)構(gòu)的“隧道行為”。二是監(jiān)管執(zhí)行力度不足。雖然《商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)管評(píng)級(jí)指引》通過跟蹤資本重組、資產(chǎn)質(zhì)量、管理質(zhì)量、盈利狀況、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信息科技風(fēng)險(xiǎn)七個(gè)維度的指標(biāo)，動(dòng)態(tài)捕捉銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況的變化，但在包商銀行處置過程中，也未能很好地執(zhí)行運(yùn)用。

二、我國(guó)金融安全法治化理論根基

（一）法治協(xié)同理論下的協(xié)同思維。改革開放以來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系不斷變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的趨同是形成強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)必不可少的條件。要貫徹落實(shí)五中全會(huì)精神，加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的暢通需要建立在要素市場(chǎng)化改革和要素自由流動(dòng)的基礎(chǔ)之上，這也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)立法的關(guān)鍵。應(yīng)立足于積極服務(wù)新發(fā)展格局，致力于解決市場(chǎng)分割、提升區(qū)域的連續(xù)性和市場(chǎng)可達(dá)性，進(jìn)一步深化金融市場(chǎng)改革、加速金融的跨區(qū)域流動(dòng)。鼓勵(lì)建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)包容性增長(zhǎng)。完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，改善區(qū)域間以及城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化水平。完善區(qū)域均衡的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付。

（二）金融監(jiān)管理論下的制度分配?？v觀20 世紀(jì)的金融監(jiān)管理論和實(shí)踐的演化與發(fā)展發(fā)現(xiàn)，金融監(jiān)管理論和金融監(jiān)管實(shí)踐總是不斷進(jìn)步的。經(jīng)過不斷地探究與實(shí)踐，金融監(jiān)管理論已經(jīng)相對(duì)比較穩(wěn)固，金融監(jiān)管理論對(duì)金融監(jiān)管的必要性已得到認(rèn)可。在金融監(jiān)管實(shí)踐方面，以存款保險(xiǎn)制度為核心的金融安全網(wǎng)逐步建立，改善了銀行擠兌現(xiàn)象、提升了金融活動(dòng)的信息完備度、保護(hù)了存款人和投資者的利益。但是，金融發(fā)展理論注意到了金融體系會(huì)影響整體經(jīng)濟(jì)，但對(duì)金融體系或金融活動(dòng)本身關(guān)注不夠。21 世紀(jì)將是一個(gè)經(jīng)濟(jì)金融化、經(jīng)濟(jì)金融全球化的世紀(jì)。今后的監(jiān)管理論會(huì)更注重金融機(jī)構(gòu)和體系的內(nèi)部約束和內(nèi)部激勵(lì)相容方面，以及金融機(jī)構(gòu)如何自覺主動(dòng)地防范金融風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。金融監(jiān)管理論和實(shí)踐要充分考慮經(jīng)濟(jì)金融全球化的背景及其影響，積極應(yīng)對(duì)金融監(jiān)管的國(guó)際化和國(guó)際合作問題。

三、我國(guó)金融安全法律建設(shè)路徑

（一）深化金融體制改革，推動(dòng)金融與實(shí)體再平衡。首先，要健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，強(qiáng)化監(jiān)管約束，加強(qiáng)系統(tǒng)性重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，建立逆周期資本緩沖機(jī)制和宏觀審慎壓力測(cè)試制度，豐富宏觀審慎工具箱，建立工具的啟用、校準(zhǔn)和退出機(jī)制；其次，要發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，尤其是培育與科技創(chuàng)新相適應(yīng)的股權(quán)投資和證券市場(chǎng)，打通科技驅(qū)動(dòng)—現(xiàn)代金融—實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)；大力發(fā)展供應(yīng)鏈金融，增強(qiáng)金融與產(chǎn)業(yè)鏈的融合度和協(xié)同性，在支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，更要推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。推動(dòng)解決金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)失衡的關(guān)鍵是破除金融中心主義，以推動(dòng)金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)報(bào)酬結(jié)構(gòu)的再平衡為核心，構(gòu)建金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)和諧共生的關(guān)系。進(jìn)一步深化金融改革，創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的金融體系。大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，增強(qiáng)銀行體系內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化銀行體系與多層次資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)金融資源向創(chuàng)新部門配置的結(jié)果。

（二）積極推進(jìn)數(shù)字化改革，推動(dòng)人民幣國(guó)際化。隨著中國(guó)加快構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為主體的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，金融雙向開放提速，國(guó)家政策積極引導(dǎo)，加上人民幣跨境支付基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，中國(guó)應(yīng)積極參與CBDC 國(guó)際規(guī)則和治理協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，推動(dòng)主體多元化參與和多維度合作，以強(qiáng)化自身金融主權(quán)與CBDC 國(guó)際規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)。我國(guó)法律應(yīng)創(chuàng)新對(duì)數(shù)字貨幣的管理方式，制定專門的個(gè)人金融信息保護(hù)制度；健全對(duì)支付方式選擇權(quán)的保護(hù)機(jī)制，以立法形式明確支付方式選擇的權(quán)利，同時(shí)明確各類經(jīng)營(yíng)主體支持現(xiàn)金支付方式的義務(wù)；解決與人民幣發(fā)行流通相關(guān)的法律制度，除《人民銀行法》《人民幣管理?xiàng)l例》《人民幣圖樣使用管理辦法》等專門制度外，還有《刑法》《反洗錢法》、最高人民法院司法解釋等其他法律制度；數(shù)字人民幣的發(fā)行流通依賴高度發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)和技術(shù)支持，相關(guān)的底層技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施都需要有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行完善和明確。數(shù)字貨幣是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，DC/EP 的發(fā)展今后是人民幣國(guó)際化的重要渠道。

（三）金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的構(gòu)建。加快構(gòu)建完善高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置與市場(chǎng)退出機(jī)制是打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的內(nèi)在要求和重要保障，是我國(guó)從經(jīng)濟(jì)金融大國(guó)走向經(jīng)濟(jì)金融強(qiáng)國(guó)的必由之路。在此次的金融穩(wěn)定保障基金出臺(tái)前，我國(guó)在不同類型的金融機(jī)構(gòu)層面先后成立了多個(gè)行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)保障基金，為了保持金融穩(wěn)定保障基金的運(yùn)作，需要注意以下方面：一是要有法律上的保障與支撐。金融穩(wěn)定保障基金要想充分發(fā)揮其功能，必需要將其納入到維護(hù)金融穩(wěn)定的整體框架中，要與其他制度體系進(jìn)行有效的銜接與協(xié)同，在具體的風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，明確其風(fēng)險(xiǎn)處置流程，明確風(fēng)險(xiǎn)處置主體的責(zé)任。二是要與行業(yè)基金充分協(xié)同，完善風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。三是風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和流程要常態(tài)化。我國(guó)缺乏這方面必要的法律支撐，目前對(duì)問題機(jī)構(gòu)的處置仍采取“一事一議、一行一策”的模式。應(yīng)借鑒國(guó)外成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立一套從判定、恢復(fù)到處置的一系列完整的金融機(jī)構(gòu)的制度安排，明晰各監(jiān)管主體的職責(zé)。

（四）加強(qiáng)對(duì)金融安全的立法。金融安全包括金融體系安全、金融市場(chǎng)安全、支付安全、資產(chǎn)安全、用戶信息安全，金融安全的概念之廣意味著金融安全法的宏觀性。

《金融穩(wěn)定法》堅(jiān)持跨部門立法，健全部門之間、央地之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作，形成維護(hù)金融穩(wěn)定的合力。第一，要處理好與《中央銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《信托法》《證券投資基金法》《期貨和衍生品法》《公司法》《破產(chǎn)法》的關(guān)系，做到法條的銜接。第二，《人民銀行法》（修改）、《商業(yè)銀行法》（修改）聯(lián)動(dòng)修改，同時(shí)啟動(dòng)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》修改，同時(shí)啟動(dòng)《金融基礎(chǔ)設(shè)施法》的起草；將《存款保險(xiǎn)條例》上升到法的角度。第三，《金融穩(wěn)定法》在規(guī)定具體規(guī)則的同時(shí)，還應(yīng)該提供清晰的行為規(guī)范。面對(duì)復(fù)雜的金融安全現(xiàn)象，金融經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)自救有《公司法》《破產(chǎn)法》可依；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有各自的法律所依存；那么，地方政府依據(jù)什么法來干預(yù)，所以應(yīng)當(dāng)配套修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（2015 修正）》。第四，將宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管與金融安全審查機(jī)制相結(jié)合，創(chuàng)新性地針對(duì)外資機(jī)構(gòu)及投資者對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)及金融要素產(chǎn)生影響的行為進(jìn)行安全性審查與監(jiān)管，盡快建立金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管體系和制度框架，梳理系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施名單，將其納入宏觀審慎監(jiān)管框架。加快推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)的可控性，進(jìn)一步加強(qiáng)金融數(shù)據(jù)保護(hù)，維護(hù)金融信息安全和金融安全。