我國(guó)居住證制度探究

張瑩 何強(qiáng)

[摘 要]自2015年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始全面實(shí)施居住證制度。從歷史維度來(lái)看，我國(guó)的外來(lái)人口管理制度，經(jīng)歷了由暫住證制度到居住證制度的歷史演變。在當(dāng)今國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、全面建成小康社會(huì)和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的形勢(shì)下，城市流動(dòng)人口數(shù)量逐年增長(zhǎng)，這對(duì)流動(dòng)人口的有效管理和公共服務(wù)權(quán)益保障形成了全新挑戰(zhàn)。居住證制度的出臺(tái)順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，它能夠?qū)α鲃?dòng)人口進(jìn)行有序管理，是采取分步推進(jìn)戶籍制度改革的重要措施之一，是戶籍遷移政策的重大調(diào)整，有利于促進(jìn)人口的有序流動(dòng)。居住證制度對(duì)解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住、就業(yè)、但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實(shí)際問(wèn)題起到了重要的作用。因此，在貫徹落實(shí)十九大精神、加快戶籍制度改革步伐過(guò)程中，必須準(zhǔn)確把握居住證制度的實(shí)行，從居住證制度發(fā)展演變的過(guò)程中探尋居住證制度的內(nèi)在價(jià)值，促進(jìn)居住證制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展與完善。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口；戶籍制度改革；居住證

[中圖分類號(hào)]D631.42 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2018）02-0109-05

所謂“居住證制度”是指：“不具有本地戶籍的外來(lái)人口依法享有與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤墓卜?wù)待遇與權(quán)益保障的外來(lái)常住人口管理制度”[1]。作為過(guò)渡性的制度安排，居住證制度實(shí)施的目的在于建立健全與居住年限、工作狀況等條件相掛鉤的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障機(jī)制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住、就業(yè)、但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實(shí)際問(wèn)題。因此，在貫徹落實(shí)十九大精神、深入推進(jìn)戶籍制度改革過(guò)程中，必須逐步完善居住證制度。

一、實(shí)行居住證制度的必要性

（一）現(xiàn)代社會(huì)變革的需要

改革開(kāi)放以來(lái)，在外向型戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)城市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力飛速發(fā)展，為吸納規(guī)模龐大的外來(lái)勞動(dòng)力提供了強(qiáng)大動(dòng)力。黨的十八大之后，中國(guó)社會(huì)更是極力推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的總體目標(biāo)。隨著國(guó)內(nèi)大型城市的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)從以往的“民工潮”向結(jié)構(gòu)性招工難，繼而向大面積“普工不足”的就業(yè)形勢(shì)轉(zhuǎn)換，區(qū)域人口再配置的人口紅利效應(yīng)讓城市意識(shí)到，接納與保障將成為制定流動(dòng)人口管理政策的重要參考，以及促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

2016年3月1日，新華社受權(quán)發(fā)布了《中華人民共和國(guó)2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。公報(bào)顯示，全國(guó)人戶分離的人口2.94億人，其中流動(dòng)人口2.47億人。換而言之，中國(guó)每六個(gè)人中就有一個(gè)流動(dòng)人口。數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口已在國(guó)內(nèi)城市人口構(gòu)成中占據(jù)了重要位置，流動(dòng)人口對(duì)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程都做出了巨大貢獻(xiàn)。而我國(guó)戶籍制度中對(duì)人口流動(dòng)“重限制、輕保障”的政策傾向，顯然不再適應(yīng)當(dāng)下國(guó)內(nèi)不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求甚至束縛了社會(huì)發(fā)展。在全面深化改革的大形勢(shì)下，流動(dòng)人口戶籍制度改革勢(shì)在必行。

（二）人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要

十八大之后，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈跳躍式發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，流動(dòng)人口由農(nóng)村至城市、由經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)、由中西部向東南部沿海地區(qū)流動(dòng)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)帶來(lái)的是1億農(nóng)業(yè)人口流入城市的落戶問(wèn)題。我國(guó)原有戶籍制度中對(duì)于戶籍與非戶籍人口實(shí)行區(qū)別管理，以農(nóng)民工為主體的外來(lái)人口不斷累積卻無(wú)法被長(zhǎng)期工作與生活的城市所接納。對(duì)人口流動(dòng)嚴(yán)格限制的基礎(chǔ)性戶籍政策具有滯后性，已明顯不能滿足國(guó)內(nèi)社會(huì)民眾現(xiàn)實(shí)需求。

由于各種落戶條件限制，特別是一些發(fā)達(dá)城市苛刻的落戶指標(biāo)，對(duì)絕大多數(shù)外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，在城市扎根——取得戶口始終是個(gè)夢(mèng)。背井離鄉(xiāng)的勞動(dòng)者們無(wú)法享受到戶籍所在地的居民公共服務(wù)，也無(wú)法在長(zhǎng)期打拼的城市里享受到與城市戶籍居民相同的公共服務(wù)。在流動(dòng)人口群體維權(quán)意識(shí)日益髙漲的情勢(shì)下，付出與獲得的不平衡將會(huì)給他們帶來(lái)巨大的心理落差，如若制度天平持續(xù)性失衡，最終將威脅到社會(huì)的安定與和諧。

（三）促進(jìn)人口有序流動(dòng)的需要

做好人口流動(dòng)管理工作，促進(jìn)流動(dòng)人口群體融入城鎮(zhèn)，無(wú)論是對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，還是對(duì)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，以及對(duì)大力拉動(dòng)內(nèi)需都具有十分重要的意義?，F(xiàn)階段探索實(shí)施居住證制度，體現(xiàn)了新時(shí)代對(duì)人口流動(dòng)“轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，公平對(duì)待，尊重需求，推動(dòng)改革”的基本原則。居住證制度的實(shí)施順應(yīng)了我國(guó)從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市、工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，使長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)流動(dòng)人口認(rèn)識(shí)上的偏差得以轉(zhuǎn)變，把流動(dòng)人口與中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，將流動(dòng)人口作為發(fā)展的資源而不是負(fù)擔(dān)來(lái)看待，使社會(huì)管理制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，逐步消除就業(yè)、社保、教育等政府管理和公共服務(wù)領(lǐng)域附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民不平等權(quán)益，進(jìn)而為穩(wěn)定、有序地推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中創(chuàng)造有利條件。居住證制度將滿足流動(dòng)人口群體的基本需要作為制度前提，取消了針對(duì)流動(dòng)人口的差異性、歧視性政策規(guī)定，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)城市非戶籍流動(dòng)人口與戶籍居民享受同等的市民權(quán)益，能夠最大限度地利用戶籍管理的制度職能，逐漸解決城市流動(dòng)人口群體的市民權(quán)益差異性問(wèn)題，體現(xiàn)在流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作上大膽探索，有效消除不利于流動(dòng)人口工作的體制性障礙，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控的情況下穩(wěn)定地釋放出來(lái)。

（四）深入推進(jìn)戶籍制度改革的需要

戶籍制度改革既要改戶籍身份這個(gè)面子，更要改居民權(quán)益這個(gè)里子。探索實(shí)施居住證制度，是步入新時(shí)代后，國(guó)家推進(jìn)戶籍制度改革的重大舉措。從制度上而言，居住證制度做到了“戶隨人走，戶隨居轉(zhuǎn)”，能夠有效消除城鄉(xiāng)戶籍差異，特別是附著在戶籍上的權(quán)益不平等和身份不對(duì)等。居住證制度能夠?qū)崿F(xiàn)戶籍與居住相匹配，有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇，使農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員享受與城鎮(zhèn)職工相同的就業(yè)援助和補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)住房保障體系城鄉(xiāng)全覆蓋，以多種方式解決住房困難，保障城鄉(xiāng)居民平等享受基本公共服務(wù)和社會(huì)管理權(quán)益，實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育、政治權(quán)利、退役安置等多個(gè)方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，為戶籍制度的徹底改革提供制度保障，促進(jìn)城鄉(xiāng)形成統(tǒng)一戶籍制度的改革目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)居住證制度的演變

（一）居住證制度的探索

改革開(kāi)放之前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，國(guó)家在將農(nóng)村人口束縛在土地上的同時(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)人口的社會(huì)流動(dòng)也進(jìn)行限制。在各種生活必需品都附加嚴(yán)格供給指標(biāo)的情況下，民眾對(duì)于人口流動(dòng)的需求也并不強(qiáng)烈，國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口總體規(guī)模不大。1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“居民在常住地之外的市、縣居住超過(guò)三日的，必須進(jìn)行暫住登記，未經(jīng)登記不得隨意在鄉(xiāng)村或者城市暫住，尤其不得在城市隨意暫住，更不得超期居住?！盵2]這僅是全國(guó)性的關(guān)于流動(dòng)人口的抽象化管理原則，如何落實(shí)為細(xì)則來(lái)執(zhí)行并沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)范。

改革開(kāi)放以后，國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村居民開(kāi)始大量流向城市。外來(lái)移民的大量涌入使城市的管理者意識(shí)到必須建立規(guī)范的流動(dòng)人口管理制度以維護(hù)城市穩(wěn)定。1984年深圳市首次推出了針對(duì)流動(dòng)人口管理的暫住證制度。隨后北京、上海、廣州等國(guó)內(nèi)大中型城市也相繼在地方建立暫住證制度。1985年公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，將以暫住證制度為標(biāo)志的非本地戶籍人口管理制度在全國(guó)確立。

地方政府實(shí)施暫住證制度的原因在于：一方面，政府實(shí)行暫住證，是為了獲得發(fā)展所需的廉價(jià)勞動(dòng)力；另一方面，勞動(dòng)力進(jìn)入城市后，政府需要管理這些外來(lái)者，維持城市秩序。暫住證是移民文化的一個(gè)標(biāo)志性符號(hào)，它讓初到某處的外來(lái)人員有了暫時(shí)居住的權(quán)利，但這個(gè)詞語(yǔ)本身就蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的不安定性。這種以利用和管理為主要目的、卻忽視接納與保障的戶籍管理制度顯然違背了和諧穩(wěn)定、公平正義的社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)也勢(shì)必會(huì)進(jìn)行改革。

到20世紀(jì)90年代中期，國(guó)內(nèi)年流動(dòng)人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2 500萬(wàn)至8 000萬(wàn)之間。這一管理方法忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人口的流動(dòng)性權(quán)益，利用行政許可限制人口流動(dòng)不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2003年，暫住證制度的爭(zhēng)議由孫志剛事件達(dá)到了巔峰。大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，因在檢查中被發(fā)現(xiàn)未辦理暫住證，被警察認(rèn)定為“三無(wú)”人員，送往廣州收容救治站，并在救治站里被毆打致死。這一事件將本已為社會(huì)詬病的暫住證制度推上了輿論的風(fēng)口浪尖。

可見(jiàn)，暫住證制度作為我國(guó)早期建立并一直沿用的流動(dòng)人口管理辦法，顯然已經(jīng)不能滿足飛速發(fā)展的社會(huì)需要。暫住者身份帶來(lái)的各種差別對(duì)待甚至歧視，帶給這些城市的建設(shè)者們太多的辛酸和無(wú)奈。暫住證制度的存廢是對(duì)一個(gè)城市胸懷的考量，更是新形勢(shì)下對(duì)城市治理水平的檢驗(yàn)。

（二）居住證制度的變遷

1.居住證制度初步實(shí)踐。在流動(dòng)人口規(guī)模日益龐大的新形勢(shì)下，面對(duì)完善勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制、健全市場(chǎng)規(guī)則和相應(yīng)管理、服務(wù)、調(diào)控手段以及異地就業(yè)勞動(dòng)者的合法權(quán)益保障等社會(huì)發(fā)展重任，各地陸續(xù)開(kāi)始對(duì)流動(dòng)人口管理制度改革進(jìn)行探索，藍(lán)印戶口、積分落戶等過(guò)渡性政策經(jīng)過(guò)不斷的嘗試，居住證制度最終應(yīng)運(yùn)而生。2008年，深圳市取消暫住證，在全國(guó)首先試行居住證制度。2010年，廣東全省取消暫住證，開(kāi)始實(shí)行居住證制度。2009年，上海開(kāi)始實(shí)施《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。鄭州、沈陽(yáng)、重慶也陸續(xù)取消暫住證推行居住證。2014年，北京市政府也將居住證管理辦法納入立法工作計(jì)劃。居住證相當(dāng)于居住地的“準(zhǔn)戶口”。居住證制度的模式是按常住地進(jìn)行登記管理，將城鎮(zhèn)常住人口逐步納入城市管理和服務(wù)的范圍，是處于正式戶籍和暫住戶籍之間的一種戶籍模式。在實(shí)行居住證制度的地區(qū)，外來(lái)人員和城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女入學(xué)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)基本平等，在保障性住房、醫(yī)療社保、交通事故賠償?shù)阮I(lǐng)域的平等化權(quán)益也逐步推進(jìn)。這一全新的戶籍制度模式填補(bǔ)了暫住證制度對(duì)非本地戶籍人口的權(quán)益保障和社會(huì)服務(wù)的空白，也更符合新時(shí)代背景下民眾的社會(huì)預(yù)期。

2.居住證制度的全面實(shí)施。居住證制度經(jīng)過(guò)幾年的試行，制度效用在國(guó)內(nèi)一些大、中城市的社會(huì)管理運(yùn)行中得到了全方位的檢驗(yàn)，已基本具備在全國(guó)推行的條件。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，該計(jì)劃提出要求進(jìn)一步調(diào)整戶籍遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度，全面開(kāi)始實(shí)施居住證制度。2015年10月21日，由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《居住證暫行條例（草案）》，規(guī)定在全國(guó)建立居住證制度：要以法治助推新型城鎮(zhèn)化，流動(dòng)人口管理制度改革勢(shì)在必行。推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人積分落戶等方式的新型落戶通道，為外來(lái)務(wù)工人員在大城市落戶提供了新途徑。居住證制度正式終結(jié)了暫住證在中國(guó)戶籍制度史上的使命，以全國(guó)性戶籍管理規(guī)范的身份登上了歷史舞臺(tái)。

居住證制度的出臺(tái)，首次沖破了戶籍制度的束縛，將本地戶籍與城市基本公共服務(wù)的必然關(guān)聯(lián)切斷，最大限度地發(fā)揮制度效益，對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理能力和城市居民基本公共服務(wù)均等化有著十分重大的意義。

三、居住證制度的作用

從暫住證到居住證，是城市文明進(jìn)步的軌跡。將義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)和法律援助等基本公共服務(wù)同居住證掛鉤，不單是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，而且是當(dāng)前形勢(shì)下擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段。符合人民對(duì)于國(guó)家發(fā)展的殷切希望，是當(dāng)今形勢(shì)下全面建成小康社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展和增進(jìn)人民福祉的基本要求。

（一）維護(hù)社會(huì)公平正義

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“必須始終把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)?！盵4]要求我們?cè)谥贫仍O(shè)定上將公平正義落到實(shí)處。居住證制度實(shí)現(xiàn)了非戶籍流動(dòng)人口群體與本地戶籍人口平等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，使外來(lái)人口享受到同等的“市民待遇”，真正實(shí)現(xiàn)“共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國(guó)和時(shí)代一起成長(zhǎng)與進(jìn)步的機(jī)會(huì)”[5]。

我國(guó)現(xiàn)行的居住證制度規(guī)定，流動(dòng)人口通過(guò)持有居住證，在義務(wù)教育方面享有與本地戶籍居民同樣的受教育權(quán)利，取消借讀費(fèi)并可以參加異地高考；在就業(yè)方面，通過(guò)持有居住證，也可以享有和本地市民一樣的政府就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、專項(xiàng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定等各項(xiàng)補(bǔ)貼；在社會(huì)保障方面，持有居住證就可以參與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受城市基本社會(huì)救助和補(bǔ)助；在公共醫(yī)療方面，持有居住證便可享有本地戶籍居民參與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、孕產(chǎn)婦保健等各項(xiàng)公共衛(wèi)生服務(wù)。與此同時(shí)，居住證持有人在民政、計(jì)生、文體等方面均享有便利和均等化的市民服務(wù)。這些舉措?yún)f(xié)力將依附在戶口上的福利待遇剝離出來(lái)，打破了地方政府本地保護(hù)的壁壘，使外來(lái)流動(dòng)人口真正擺脫了一本“戶口”對(duì)他們的層層限制，真正享有了與本地居民同樣的基礎(chǔ)社會(huì)服務(wù)保障，讓城市的建設(shè)者們感受到所居城市的接納與包容，實(shí)現(xiàn)了夢(mèng)寐以求的“同工同酬”。

（二）促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

近年來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新力量的同時(shí)，也在一定程度上存在著不和諧、不穩(wěn)定的情況，對(duì)城市管理與社會(huì)穩(wěn)定提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。實(shí)施居住證制度將宏觀管理與微觀自治相結(jié)合，將管理者與被管理者之間的矛盾對(duì)立轉(zhuǎn)化為，由流動(dòng)人口個(gè)體在所居城市建立的歸屬感和主人翁意識(shí)而產(chǎn)生的自我約束。

通常情況下，控制流動(dòng)人口規(guī)模和掌握流動(dòng)人口活動(dòng)情況是政府部門(mén)和公安機(jī)關(guān)為維護(hù)城市治安穩(wěn)定而進(jìn)行的基礎(chǔ)性工作。城市內(nèi)流動(dòng)人口的登記管理工作則成了維護(hù)社會(huì)秩序安定和諧的重要保障。近幾年隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的大幅推進(jìn)，國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模也不斷壯大、流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)構(gòu)成日趨復(fù)雜，這無(wú)疑為城市秩序穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)了更大挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放初期，流入城市外來(lái)人口群體大部分為受教育水平和法律素質(zhì)知識(shí)水平都整體偏低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平的大幅攀升，接受過(guò)高等教育甚至有過(guò)海外留學(xué)經(jīng)歷的高級(jí)人才也大量流入國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市，尋求發(fā)展機(jī)會(huì)并長(zhǎng)期居住。城市外來(lái)人口的總體構(gòu)成日趨復(fù)雜化對(duì)城市管理也提出了更高的要求。居住證制度將暫住證制度“管理與預(yù)防”為主的政策目的轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖蛹{與服務(wù)”。維持流動(dòng)人口群體秩序真正的穩(wěn)定并非源于嚴(yán)格高壓的強(qiáng)制治理，而是本地非戶籍人口對(duì)所居城市發(fā)自內(nèi)心的歸屬感。通過(guò)提高城市服務(wù)整體水平和擴(kuò)大市民基礎(chǔ)服務(wù)保障范圍，讓城市居民樹(shù)立主人翁意識(shí)進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)于市民身份的認(rèn)同感。將城市管理與市民自我治理相統(tǒng)一，才是城市治理能力提升的最終目標(biāo)。

（三）切實(shí)增進(jìn)人民福祉

黨的十九大報(bào)告提出：必須堅(jiān)持以人民為中心。實(shí)施居住證制度是我國(guó)全面深化改革的重要措施，是貫徹落實(shí)“以人民為中心”理念的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體舉措之一。以此推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)戶籍人口與非戶籍人口全覆蓋，保障市民合法權(quán)益，提高人民生活質(zhì)量，從根本上滿足人民對(duì)于美好生活向往的需求。

對(duì)外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，一座可以“居住”的城市，比一座只能長(zhǎng)期“暫住”的城市有更強(qiáng)的歸屬感。離鄉(xiāng)背井，在不懈追尋美好生活的路上，“居住”讓夢(mèng)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。要做到“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)”，則應(yīng)從根本上滿足人民對(duì)追求更美好生活需求的愿望[6]。城市中非戶籍居民與戶籍居民在基礎(chǔ)公共服務(wù)保障方面的各種差異與我黨以人民為中心的宗旨并不相符。居住證制度力爭(zhēng)消除兩群體之間的差距，最終使非本地戶籍流動(dòng)人口群體與城市戶籍居民獲得同樣的市民待遇，這些政策的出臺(tái)是提升人民獲得感、幸福感和安全感的根本動(dòng)力，更是政府切實(shí)增進(jìn)人民福祉的有效舉措。

綜上所述，我國(guó)的戶籍制度改革是一個(gè)漸進(jìn)的、有控制的放開(kāi)的過(guò)程。居住證制度的出臺(tái)，亦是體現(xiàn)了這樣的原理，這一制度著力于不斷完善外來(lái)人口的社會(huì)福利供給，緩緩打開(kāi)了外來(lái)人口落戶的大門(mén)，對(duì)于我國(guó)大、中型城市甚至特大型城市的戶籍制度改革都具有很大的探索意義。下一步改革應(yīng)增強(qiáng)深化改革的緊迫意識(shí)，更好地保障不同類別、不同層次的外來(lái)人口的平等權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平的市民權(quán)利。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[2] 呂忠梅.行政司法疑難問(wèn)題解答（行政法適用部分）[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2004：2，205-213.

[3] 陳國(guó)印，張文利.淺談消除城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中的戶籍城鄉(xiāng)差異[J].就業(yè)與保障，2014，（11）：12-13.

[4] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28（5）.

[5] 王英梅，王晉京.中國(guó)夢(mèng)黨員干部讀本[M].北京：研究出版社，2013：213，21-22.

[6] 薛念文.“獲得感、幸福感、安全感”的重大現(xiàn)實(shí)意義[J].國(guó)家治理，2017，（47）：8-10.