關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房問題的探討*

嚴(yán)一博，盧加華，段國輝，羅 婭，段瑞鑫

(1.云南省地礦測繪院有限公司，云南 昆明 650218；2.普洱市不動產(chǎn)登記中心，云南 普洱 665000)

0 引言

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策，黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)工作，2020年7月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》，要求各地深刻認(rèn)識耕地保護(hù)的極端重要性，要完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制，務(wù)必堅(jiān)決遏制新增農(nóng)村亂占耕地建房行為。2020年底，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。從全國國土空間規(guī)劃工作布局來看，按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先順序劃定三條控制線，做到現(xiàn)狀耕地應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，進(jìn)一步凸顯耕地保護(hù)的國策地位。

在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，農(nóng)村實(shí)際生產(chǎn)生活中仍不同程度存在亂占耕地建房現(xiàn)象，對此政府部門高度重視，并組織開展專項(xiàng)整治工作。為此，本文結(jié)合國內(nèi)某市農(nóng)村亂占耕地建房問題底數(shù)及分類，分析亂占耕地建房的原因，并提出了對應(yīng)的治理建議，希望為農(nóng)村亂占耕地建房問題的專項(xiàng)整治工作提供參考。

1 耕地的定義

1.1 一般耕地

根據(jù)GB/T 21010—2017 《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地(含輪歇地、休耕地)；以種植農(nóng)作物(含蔬菜)為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂；耕地劃分為水田、水澆地、旱地3類。國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度[1]。

1.2 永久基本農(nóng)田

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，永久基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃(現(xiàn)為“國土空間規(guī)劃”)確定的不得占用的耕地。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途[2-3]。

2 亂占耕地建房現(xiàn)狀、特點(diǎn)

本文以某市為例，分析農(nóng)村亂占耕地建房的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。

2.1 亂占耕地建房現(xiàn)狀

2020年下半年，在國家、省的安排部署下，某市啟動了農(nóng)村亂占耕地建房疑似圖斑摸排工作。該市摸排圖斑總數(shù)達(dá)323 044個，圖斑面積36萬畝，占耕地面積32萬畝。經(jīng)核實(shí)，屬2013年1月1日以后建設(shè)，且符合摸排范圍圖斑123 680個，圖斑總面積58 267畝，占耕地面積52 414畝(含永久基本農(nóng)田面積10 493畝)。其中，住宅類圖斑119 344個，占地面積46 205畝，占耕地面積42 255畝(含永久基本農(nóng)田面積9 425畝)；公共管理服務(wù)類圖斑2 363個，占地面積5 183畝，占耕地面積4 608畝(含永久基本農(nóng)田面積493畝)；產(chǎn)業(yè)類圖斑1 973個，占地面積6 879畝，占耕地面積5 551畝(含永久基本農(nóng)田面積575畝)。由此可以看出，該市亂占耕地建房問題較為嚴(yán)重，整治工作任務(wù)艱巨。

2.2 亂占耕地建房特點(diǎn)

亂占耕地建房現(xiàn)狀以住宅類為主，多為村民未經(jīng)審批，擅自占用耕地建造住宅或附屬建筑，普遍存在超過宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)建房的情況，且因點(diǎn)多面廣、分布零散，造成道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施投入多，該類圖斑面積占比79.3%；公共管理服務(wù)類是村集體占用耕地建造文化廣場(禮堂)、辦公用房等公共建筑，面積占比8.9%；產(chǎn)業(yè)類為企業(yè)以租代征違法占用耕地，違規(guī)建蓋廠房及配套設(shè)施從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，多數(shù)屬招商引資項(xiàng)目，面積占比11.8%。

應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村亂占耕地建房屬于違法行為，《土地管理法》對此類違法行為作出責(zé)令退還、限期拆除的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但在實(shí)踐中，農(nóng)村亂占耕地建房問題數(shù)量龐大，涉及面廣，既有村民、村集體、企業(yè)的故意違法建房，也有管理部門的監(jiān)管不到位，并未大范圍地對違法行為作出處罰，更多以逐步完善用地手續(xù)的方式進(jìn)行整改。

3 亂占耕地建房原因分析

從政策法律、管理單位及違法主體等角度分析，農(nóng)村亂占耕地建房有以下原因：

3.1 政策法規(guī)不完善

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，無論是否符合規(guī)劃，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，但實(shí)際上存在難查處、難執(zhí)行等問題。另外，法律規(guī)定農(nóng)村“一戶一宅”，但因相關(guān)制約、管理措施不夠，實(shí)際存在一戶多宅，非本村村民通過繼承房屋占用宅基地，以及進(jìn)城落戶、購房的村民依然擁有宅基地等情況，由此造成農(nóng)村住宅的空置率較高，而有建房需求的農(nóng)戶卻找不到合法合規(guī)的土地建房。此外，還存在有些地方截留、擠占、挪用計(jì)劃指標(biāo)，甚至停批、限批宅基地等現(xiàn)象，難以保障農(nóng)村村民建住宅合理用地的需求。

3.2 農(nóng)村建房監(jiān)管不力

主要包含3個方面：

一是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級對村民建房占用耕地問題重視不夠，對違法用地問題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象時有發(fā)生；

二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層自然資源管理力量薄弱，執(zhí)法裝備缺乏，人員配置力量不足，很難對轄區(qū)內(nèi)的土地管理實(shí)施有效監(jiān)管；

三是村民建房所需的建設(shè)用地指標(biāo)沒有落實(shí)，存在重項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)保障、輕村民建房用地指標(biāo)的問題，由于沒有足夠的村民建房用地指標(biāo)，使得村民建房無法進(jìn)行正常審批；四是近年來實(shí)行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，機(jī)構(gòu)改革致使部門職責(zé)和人員結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整，村民建房審批監(jiān)管職能、審批程序、審批機(jī)制尚未理順，造成村民申請宅基地建房難，部分村民急于建房而未嚴(yán)格履行審批手續(xù)等，進(jìn)而造成村民建房亂占耕地，甚至占用永久基本農(nóng)田現(xiàn)象普遍存在。

3.3 缺乏科學(xué)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃

市域建設(shè)規(guī)劃中普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村，對農(nóng)村規(guī)劃投入極少，絕大部分村莊沒有規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無章可循、雜亂無序，極少數(shù)地方雖有村莊規(guī)劃，但因規(guī)劃不夠科學(xué)合理，村民建房存在盲目性和隨意性。依據(jù)上輪土地利用總體規(guī)劃分析，市域內(nèi)現(xiàn)狀村莊多被耕地及永久基本農(nóng)田包圍，隨著村民經(jīng)濟(jì)收入增加、住房需求隨之提高，與耕地保護(hù)長期存在矛盾。且當(dāng)前正在組織編制的國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃范圍甚廣，規(guī)劃未定，項(xiàng)目用地保障不足，占補(bǔ)平衡和用地指標(biāo)難落實(shí)，為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，催生企業(yè)以租代征違法占用耕地建蓋廠房的現(xiàn)象。

3.4 執(zhí)法不嚴(yán)且違法成本低

地方政府、自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等不同程度存在監(jiān)管不到位的問題，自然資源督察的力度和科學(xué)性還不夠。地方政府擔(dān)心嚴(yán)格執(zhí)法會阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，以及影響實(shí)施鄉(xiāng)村振興的積極性，進(jìn)而對土地違法查處力度不夠，責(zé)任追究不到位。

在新的《土地管理法實(shí)施條例》施行前(2021年9月1日前)，違法占用耕地1畝最高罰款為2萬元(30元/m2)，而該市常見的罰款額為15元/m2或20元/m2，罰款數(shù)額偏低。此外，非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上，才涉嫌犯罪。在依法依規(guī)批地難的背景下，較低的違法成本造成農(nóng)戶和企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，違法違規(guī)占用耕地建房。

3.5 耕地保護(hù)法律意識淡薄

經(jīng)調(diào)查該市依然存在較多村民對宅基地、永久基本農(nóng)田認(rèn)知不足，對宅基地所有權(quán)普遍存在著模糊認(rèn)知，認(rèn)為宅基地可以繼承，屬私有財(cái)產(chǎn)，甚至有部分村民將自己的承包地當(dāng)成私有土地，隨意侵占或調(diào)換建房；加之外出務(wù)工富裕起來的部分村民為求寬敞、講美觀、圖方便，舍棄老舊宅基地，在村外、公路邊、平整開闊的耕地或永久基本農(nóng)田內(nèi)修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一等或“想致富、臨公路”的心理。在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度國策背景下，地方對耕地保護(hù)重要性的認(rèn)知有所提高，但在實(shí)際保護(hù)過程中依然存在“我占一點(diǎn)，不礙大局”“占比罰好處多”等現(xiàn)象。

4 治理建議

2021年1月21日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正在北京主持召開農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治工作會議并講話。他強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持“零容忍”，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”要求，堅(jiān)決遏制住增量。要堅(jiān)持分類分步、依法有序整治存量，著力整治強(qiáng)占多占、非法出售等惡意占地建房行為，科學(xué)確定整治順序，不搞“一刀切”，避免簡單化。按照“堅(jiān)決遏制增量 分類處置存量”的工作會議精神，結(jié)合某市開展專項(xiàng)整治工作的實(shí)際，筆者提出了一些治理建議。

4.1 完善政策法規(guī)，化解問題矛盾

主要包含3個方面：

一是從省級層面明確專項(xiàng)整治的政策法規(guī)，出臺強(qiáng)制執(zhí)行措施，為亂占耕地建房行為的執(zhí)法工作提供強(qiáng)有力的政策支撐。

二是完善宅基地有償使用和閑置宅基地有效退出相關(guān)制度，歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及沒有本村戶口通過繼承農(nóng)房占用宅基地的，探索有償使用并形成制度措施；制定優(yōu)厚、可行的政策，引導(dǎo)已進(jìn)城落戶、購房村民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。鼓勵村集體開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足村民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是對農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地實(shí)行年度計(jì)劃指標(biāo)單列安排，由縣級專項(xiàng)管理，防止截留、擠占和挪用。當(dāng)年保障不足的，下一年度優(yōu)先保障，強(qiáng)化計(jì)劃的保障性。

4.2 履行部門職責(zé)，優(yōu)化管理流程

從某市農(nóng)村亂占耕地建住房問題占比較高的情況來看，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地建房審批管理尤其重要，國家和省關(guān)于《規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》已明確，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、違法用地查處等管理制度；自然資源部門負(fù)責(zé)國土空間規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和規(guī)劃許可等工作?？h(市、區(qū))人民政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門，制定出臺更適合地方的宅基地管理辦法，結(jié)合本地實(shí)際簡化審批材料、優(yōu)化審批程序、下放審批權(quán)限，提高審批效率。要建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加快信息化建設(shè)，做好信息共享互通，指導(dǎo)縣鄉(xiāng)村三級做好建房規(guī)劃許可、農(nóng)村宅基地審批管理工作，合力推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治。

4.3 堅(jiān)決遏制增量，嚴(yán)懲違法行為

全面落實(shí)自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》的要求，加大自然資源執(zhí)法監(jiān)察日常巡查力度，并結(jié)合衛(wèi)片核查的技術(shù)手段，將違法違規(guī)用地“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”，堅(jiān)決遏制新增農(nóng)村亂占耕地建房行為。對新增違反規(guī)定頂風(fēng)作案的行為，從嚴(yán)、從重、從快依法嚴(yán)肅查處，絕不姑息。

4.4 堅(jiān)持分類分步，依法整治存量

主要包含3個方面：

一是依據(jù)天地圖歷史遙感影像、第二次全國土地調(diào)查成果及永久基本農(nóng)田劃定成果等數(shù)據(jù)，把2020年7月3日以前建設(shè)的認(rèn)定為存量，按照住宅類、公共管理服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類，建立分類清楚、要素完整、內(nèi)容準(zhǔn)確的全市農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作臺賬，采取掛賬清理的方式，整治存量。

二是對于符合“一戶一宅”的農(nóng)村居民建房，服務(wù)民生、保障民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建議按照第三次全國國土調(diào)查成果地類進(jìn)行管理，在新一輪國土空間規(guī)劃編制中進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，強(qiáng)化土地要素保障，依法依規(guī)進(jìn)行整改，逐步完善用地手續(xù)。

三是針對產(chǎn)業(yè)類違法占耕建房的情況，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，與地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工銷售等有直接相關(guān)的、符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)規(guī)定的，建議按照土地管理有關(guān)法律法規(guī)查處后，依法整改完善用地手續(xù)。

4.5 加強(qiáng)政策宣傳，提高耕地保護(hù)認(rèn)識

農(nóng)村建房涉及群眾切身利益，群眾關(guān)注度高，社會影響面大，開展亂占耕地建房問題的專項(xiàng)整治工作，須廣泛爭取群眾支持配合，既要做好政策法規(guī)的宣傳，提高村民、企業(yè)的法律意識，增強(qiáng)依法用地的自覺性，又要突出強(qiáng)調(diào)違法違規(guī)占用耕地的危害，促進(jìn)廣大群眾充分認(rèn)識保護(hù)耕地的重要性，營造保護(hù)耕地、依法依規(guī)用地的良好氛圍[4]。

5 結(jié)束語

耕地是糧食生產(chǎn)的根本，保護(hù)耕地就是保護(hù)糧食生產(chǎn)，進(jìn)而保障國家糧食安全。亂占耕地建房問題是現(xiàn)階段亟須加以繼續(xù)治理和解決的難題。須堅(jiān)持以人為本的理念，以服務(wù)人民、方便群眾為準(zhǔn)則，依法有序開展農(nóng)村亂占耕地建房問題的整治工作，保障廣大人民群眾的切身利益，為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)。