區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價研究*
——以云南省普洱市為例

盧加華，嚴(yán)一博，段瑞鑫，白艷芳，張 維

(1.云南省地礦測繪院有限公司，云南 昆明 650218；2.普洱市不動產(chǎn)登記中心，云南 普洱 665000；3.寧洱哈尼族彝族自治縣不動產(chǎn)登記中心，云南 普洱 665199)

0 引言

國家建立了五級三類國土空間規(guī)劃體系，通過機構(gòu)改革，國土空間規(guī)劃的審批職能職責(zé)劃入了自然資源部門，當(dāng)前，全國上下都在緊密地開展各級國土空間規(guī)劃編制工作。新增建設(shè)用地指標(biāo)在各級國土空間規(guī)劃中都是約束性指標(biāo)，如何合理分配建設(shè)用地指標(biāo)，統(tǒng)籌好保護與發(fā)展，成了各級自然資源職能部門急需解決的問題。普洱市地廣人稀，村莊建設(shè)用地占比較高，人均建設(shè)用地超指標(biāo)，用地比較粗放，節(jié)約集利用成效不高。因此，在普洱市轄區(qū)范圍內(nèi)開展區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價研究工作十分有必要。

評價對象為普洱市轄區(qū)范圍內(nèi)的全部建設(shè)用地，共9縣1區(qū)。評價時點為2019年12月31日，采用定性分析和定量評價方法分析土地利用與國民經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)程度以及建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，揭示普洱市節(jié)約集約利用總體情況和區(qū)域差異，并在此基礎(chǔ)上提出節(jié)約集約利用土地的建議，目的是為國土空間規(guī)劃編制、低效用地再開發(fā)等工作提供指導(dǎo)性建議。

1 研究區(qū)概況

1.1 地理位置

普洱市位于云南省西南部，地處北緯22°02′～24°50′和東經(jīng)99°09′～102°19′之間，東臨紅河州和玉溪市，南接西雙版納州，西北連臨滄市，北靠大理州和楚雄州。東南與越南、老撾接壤，西南與緬甸毗鄰，國境線長約486 km(與緬甸接壤303 km，老撾116 km，越南67 km)。普洱市南北縱距208.5 km，東西橫距北部55 km、南部299 km，總面積44 265.96 km2，是云南省面積最大的州(市)。轄1區(qū)9縣，分別為思茅區(qū)、寧洱縣、墨江縣、景東彝族自治縣、景谷縣、鎮(zhèn)沅縣、江城縣、孟連縣、瀾滄縣、西盟縣，106個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，1 289個行政村。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究是基于普洱市第三次全國國土調(diào)查市級匯總項目的延展工作，調(diào)查數(shù)據(jù)來源于普洱市自然資源和規(guī)劃局，第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)時點為2019年12月31日，年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)時限為2009年至2018年；人口數(shù)據(jù)來源于《普洱市第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》和《2019年普洱市統(tǒng)計年鑒》；經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《2019年普洱市統(tǒng)計年鑒》。

1.3 土地利用結(jié)構(gòu)

普洱市第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，普洱市行政區(qū)總面積為4 426 596.22 hm2，其中，農(nóng)用地4 288 893.33 hm2，占96.89%；建設(shè)用地84 329.56 hm2，占1.90%；未利用地53 373.33 hm2，占1.21%。

建設(shè)用地涉及3個一級地類：城鎮(zhèn)村及工礦用地68 533.75 hm2，占建設(shè)用地總面積的81.27%；交通運輸用地15 026.84 hm2，占比17.82%；水域及水利設(shè)施用地768.97 hm2，占比0.91%。其中，城市用地面積2 991.39 hm2，占城鎮(zhèn)村建設(shè)用地總面積的4.65%；建制鎮(zhèn)用地面積5 414.04 hm2，占城鎮(zhèn)村建設(shè)用地總面積的8.41%。村莊用地面積55 968.44 hm2，占建設(shè)用地總面積的66.37%，占城鎮(zhèn)村建設(shè)用地面積的86.94%，村莊建設(shè)用地占比較高。

2 評價指標(biāo)體系

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

按照自然資源部現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)TD/T 1018-2008《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》要求來構(gòu)建普洱市建設(shè)用地節(jié)約集約利用研究評價指標(biāo)體系，包括5個指數(shù)；9個分指數(shù)，13個必選指標(biāo)；受收集資料齊全性和有效性的影響，城市閑置土地與供應(yīng)量比例和城市綜合容積率2個備選指標(biāo)不納入此次評價指標(biāo)體系構(gòu)建范疇，各指數(shù)、分指數(shù)、指標(biāo)的定義和計算方式詳見《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》。各層級指數(shù)、分指數(shù)、指標(biāo)名稱和代碼對照如表1所示。

表1 各指數(shù)、分指數(shù)、指標(biāo)的包含關(guān)系代碼對照表

2.2 指標(biāo)現(xiàn)狀值測算

根據(jù)評價指標(biāo)含義，結(jié)合收集的基礎(chǔ)資料參照計算公式，分別測算普洱市轄區(qū)整體和下轄10個縣(區(qū))用地狀況評價指標(biāo)現(xiàn)狀值(見表2)。

表2 普洱市區(qū)域用地狀況指標(biāo)現(xiàn)狀值

由于第三次國土調(diào)查和第二次土地調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致了2019年建設(shè)用地總量(843.29 km2)較2018年建設(shè)用地總量(614.57 km2)增加了228.72 km2，新增建設(shè)用地與歷年新增值(7.58 km2)差距較大，所以用2020年的新增建設(shè)用地總量(16.43 km2)去修正評價結(jié)果(見表3)。

表3 各縣(區(qū))區(qū)域用地狀況指標(biāo)現(xiàn)狀值

3 評價技術(shù)流程及主要方法

區(qū)域建設(shè)用地狀況評價的技術(shù)步驟主要包括：定性分析、建立指標(biāo)體系、確定權(quán)重、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理、指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化處理等步驟。

3.1 分指數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法

區(qū)域用地狀況定量評價的分指數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化可選擇極值標(biāo)準(zhǔn)化或理想值標(biāo)準(zhǔn)化等方法，本文采用極值標(biāo)準(zhǔn)化方法，計算公式為：

(1)

式中：Si0表示第i項分指數(shù)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化初始值；ai表示第i項分指數(shù)指標(biāo)的評價對象實際值；ti表示第i項分指數(shù)指標(biāo)的評價對象平均值；amax表示第i項分指數(shù)指標(biāo)的評價對象最大值；amin表示第i項分指數(shù)指標(biāo)的評價對象最小值。

3.2 指標(biāo)和指數(shù)權(quán)重確定

權(quán)重應(yīng)依據(jù)評價的指數(shù)、分指數(shù)、分指數(shù)指標(biāo)對建設(shè)用地節(jié)約集約利用的影響程度確定。指數(shù)、分指數(shù)、分指數(shù)指標(biāo)的權(quán)重值在0～1之間，每個指數(shù)對應(yīng)下一層分指數(shù)或分指數(shù)指標(biāo)的權(quán)重值之和都應(yīng)為1，指標(biāo)權(quán)重可以采用特爾菲法、因素成對比較法、層次分析法等方法確定。

3.3 區(qū)域用地指數(shù)計算

3.3.1 分指數(shù)計算

采用加權(quán)法計算區(qū)域用地評價的分指數(shù)，計算公式為：

(2)

式中：αj表示第j項分指數(shù)的值；wji表示第j項分指數(shù)的第i個指標(biāo)的權(quán)重；Sji表示第j項分指數(shù)的第i個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值；n表示第j項分指數(shù)下的分指數(shù)指標(biāo)個數(shù)。

3.3.2 指數(shù)計算

采用加權(quán)法計算區(qū)域用地評價的各項指數(shù)，計算公式為：

(3)

式中：βk表示第k項指數(shù)的值；wkj表示第k項指數(shù)的第j個分指數(shù)的權(quán)重；αj表示第j項分指數(shù)的值；n表示第k項指數(shù)下的分指數(shù)個數(shù)。

3.3.3 總指數(shù)計算

采用加權(quán)法計算區(qū)域用地評價的總指數(shù)，計算公式為：

(4)

式中：wk表示第k項指數(shù)的權(quán)重；βk表示第k項指數(shù)的值；n表示總指數(shù)下的指數(shù)個數(shù)。

4 評價結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)化及分析

4.1 評價結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)化

4.1.1 指標(biāo)和指數(shù)權(quán)重確定

采用專家咨詢法、兩兩因素對比法和層次分析法確定各層指數(shù)、分指數(shù)、指標(biāo)的權(quán)重，如表4所示。

表4 各層指數(shù)、分指數(shù)、指標(biāo)權(quán)重

從指數(shù)層各因子的權(quán)重來看，增長耗地指數(shù)的權(quán)重>用地彈性指數(shù)>貢獻比較指數(shù)>管理績效指數(shù)>利用強度指數(shù)；與經(jīng)濟有關(guān)的指數(shù)分指數(shù)和指標(biāo)>與人口有關(guān)的指數(shù)分指數(shù)和指標(biāo)。

4.1.2 規(guī)范化處理

將指標(biāo)現(xiàn)狀測算結(jié)果按公式依次執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化處理、指數(shù)計算、分指數(shù)計算、指數(shù)計算、總指數(shù)計算后，得到最終評價結(jié)果如表5所示。

表5 各縣(區(qū))評價綜合指數(shù)計算匯總表

4.2 評價結(jié)果分析

4.2.1 定性分析

1)人口增長與區(qū)域建設(shè)用地變化匹配程度分析

從表3可以看出：普洱市各縣(區(qū))人口增長與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長的彈性系數(shù)(PEI1)均小于1，表明各縣區(qū)人口增長的同時，建設(shè)用地也在增長，且建設(shè)用地增長的速度要快于人口增長的速度。寧洱、景谷、瀾滄和西盟4個縣的人口與建設(shè)用地增長貢獻度大于1，其他6個縣(區(qū))的數(shù)據(jù)均小于1，表明僅有寧洱、景谷、瀾滄和西盟4個縣的人口增長對區(qū)域總?cè)丝谠鲩L貢獻度要大于建設(shè)用地增長對區(qū)域總建設(shè)用地增長貢獻度。綜合二者來看，思茅區(qū)、寧洱和瀾滄3個縣成為了建設(shè)用地擴張的重點區(qū)域。

2)經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域建設(shè)用地變化匹配程度分析

利用地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)(EEI1)和地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻度(ECI1)來確定經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域建設(shè)用地變化匹配程度。從表3可以看出，各縣(區(qū))的地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)(EEI1)均遠遠大于1，寧洱縣尤為突出，表明普洱市各縣(區(qū))經(jīng)濟在增長，建設(shè)用地也在擴張；從地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻度(ECI1)來看，思茅區(qū)和寧洱縣要遠遠高于其他縣。從各縣(區(qū))經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域建設(shè)用地變化匹配程度分析結(jié)果來看，經(jīng)濟的增長不完全是建立在建設(shè)用地擴張上，尤其在思茅區(qū)和寧洱縣尤為突出。所以，在普洱市區(qū)域范圍內(nèi)不一定要采取擴展建設(shè)用地來刺激經(jīng)濟增長。

3)土地利用狀況類型確定

根據(jù)TD/T 1018—2008《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》規(guī)定的土地利用趨勢類型判斷標(biāo)準(zhǔn)，各縣(區(qū))的地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)(EEI1)均遠遠大于1，從經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地變化的匹配程度方面，普洱市各縣(區(qū))均屬于集約擴張型；從人口發(fā)展與區(qū)域建設(shè)用地匹配方面來看，各縣(區(qū))人口增長與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長的彈性系數(shù)(PEI1)均小于1，普洱市各縣(區(qū))均屬于低效擴張型；而且，村莊建設(shè)用地占比超過了80%，人均建設(shè)用地指標(biāo)遠遠高于全省平均水平，經(jīng)濟發(fā)展不一定要建立在建設(shè)用地擴張上，所以，普洱市各縣(區(qū))的土地利用趨勢類型定位為低效擴張型。

4.2.2 定量分析

定性分析只是從人口與經(jīng)濟這兩個單一方面進行了建設(shè)用地利用趨勢類型的分析，而建設(shè)用地集約利用是一個復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，是多個指標(biāo)相互共同作用的結(jié)果。定量分析是在定性研究的基礎(chǔ)上，采用因素對比法與層次分析法進行定量分析，確定各區(qū)縣建設(shè)用地集約利用值，然后根據(jù)數(shù)軸法和總分頻率曲線法，確定區(qū)域建設(shè)用地集約利用等級劃分區(qū)間。

根據(jù)各縣(區(qū))評價綜合指數(shù)計算匯總結(jié)果，采用數(shù)軸法進行集約利用值的區(qū)段劃分，采用總分頻率法和實際情況進行檢核，當(dāng)校核結(jié)果與土地利用類型存在差異時，應(yīng)進一步分析差異產(chǎn)生的原因，結(jié)合專家咨詢等方式，最終確定等級。根據(jù)普洱市評價結(jié)果，分為兩個區(qū)間，將綜合指數(shù)在50以上的稱為集約型，50以下的稱為粗放型。

從表5可以看出，普洱市下轄10個縣(區(qū))的集約利用值，除了思茅區(qū)的PUII值和寧洱縣的CI值大于50以外，其他值均小于50，所以不用作分區(qū)處理，均判定為粗放型。

5 結(jié)論

本文通過構(gòu)建指標(biāo)體系評價了普洱市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度，從評價的結(jié)果可以看出，目前普洱市的建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度還比較粗放，屬于低效擴展型，農(nóng)村建設(shè)用地占比過高，城鎮(zhèn)化率太低，下一步建議從以下幾個方面采取措施來提升普洱市建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平：

一是建立人地掛鉤制度，推進人口與建設(shè)用地協(xié)調(diào)發(fā)展。在各級國土空間規(guī)劃指標(biāo)下達的時候，充分考慮人口增長幅度和年齡結(jié)構(gòu)構(gòu)成這一關(guān)鍵要素。對于人口增長較為緩慢，甚至出現(xiàn)負(fù)增長的縣(區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，在下達新增建設(shè)用地指標(biāo)和核定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模的時候應(yīng)相應(yīng)調(diào)減；尤其是人口大規(guī)模減少的鄉(xiāng)村，應(yīng)嚴(yán)格控制村莊建設(shè)邊界規(guī)模，并納入建設(shè)用地拆舊區(qū)，實施增減掛鉤項目騰退建設(shè)用地指標(biāo)，將指標(biāo)騰退給人口增長的區(qū)域。

二是健全國土空間用途管制制度，開創(chuàng)國土空間開發(fā)保護新格局。建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制規(guī)則。切實發(fā)揮各級國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃對區(qū)域土地的用途管制，強化規(guī)劃底線管控意識，真正做到無規(guī)劃不許可，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊建設(shè)邊界外嚴(yán)控增量。

三是開展城鄉(xiāng)低效用地再開發(fā)，盤活存量低效用地。城鎮(zhèn)建設(shè)用地攤大餅式發(fā)展的時代已經(jīng)結(jié)束，應(yīng)切實采取手段盤活存量建設(shè)用地，完善城鄉(xiāng)功能配套，提高城鄉(xiāng)承載力。在城鎮(zhèn)地區(qū)，加大閑置土地的處置率，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)；在鄉(xiāng)村地區(qū)重點盤活“一戶多宅”、限制宅基地、空閑地，重點整治農(nóng)村亂占耕地，對新增建設(shè)用地違規(guī)違法占用耕地零容忍，將減量規(guī)劃落實到村莊規(guī)劃的程序性審查和技術(shù)審查和審批中。