新形勢下城投類投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型路徑探析

劉俊卿 刁春立

(1.洛陽國晟投資控股集團有限公司 河南洛陽 471000；2.洛陽農(nóng)發(fā)投資集團有限公司 河南洛陽 471000)

國有企業(yè)改革發(fā)展過程中，城投類投融資平臺公司面臨的新形勢、新問題、新機遇、新挑戰(zhàn)更為突出和典型。國內(nèi)對國企改革轉(zhuǎn)型發(fā)展的研究一直不斷探索和完善，但城投類投融資平臺公司的腐敗問題、隱形政府債務(wù)等問題仍得不到有效遏制和化解。根據(jù)中央省市國企改革及債務(wù)風(fēng)險防范、市場化轉(zhuǎn)型等方面的工作部署，基于地方國企平臺公司的實踐探索，本文旨在對新形勢下城投類投融資平臺公司的業(yè)務(wù)發(fā)展模式和轉(zhuǎn)型路徑進行總結(jié)探討，致力于促進城投類投融資平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型的良性循環(huán)高質(zhì)量發(fā)展。

1 城投類投融資公司面臨的新形勢

城投類投融資平臺公司在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著穩(wěn)定器、壓艙石作用。近年來，國有企業(yè)改革持續(xù)深化、國有經(jīng)濟實力不斷增強，城投公司對完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系和保障性住房體系、城市更新、老舊小區(qū)連片綜合提升改造、改善民生等做出了重大貢獻，但同時也存在企業(yè)債務(wù)負擔(dān)沉重、資產(chǎn)質(zhì)量不高、布局結(jié)構(gòu)不優(yōu)、核心競爭力不強等突出問題，傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，亟須通過市場化轉(zhuǎn)型破解瓶頸制約。

1.1 危機中孕新機

當今世界處于百年未有之大變局，特別是中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情，以及其它不利因素造成了供應(yīng)鏈的紊亂?！胺€(wěn)經(jīng)濟”全力擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮城市和縣域基礎(chǔ)設(shè)施有效投資的關(guān)鍵作用，強化土地、用能、環(huán)評等保障，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市更新、“新基建”、縣域新一輪改革等，為城投類投融資平臺公司持續(xù)發(fā)展孕育了新的增長點和發(fā)展機遇。

1.2 變局中開新局

城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)經(jīng)歷了孕育誕生(1992—2007年)、飛速發(fā)展(2008—2013年)、市場化轉(zhuǎn)型(2014年至今)三個發(fā)展階段。在孕育誕生階段，以土地財政信用幫政府融資，從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營為主要特征；在飛速發(fā)展階段，以支持政府有效應(yīng)對2008年金融危機、引發(fā)政府債務(wù)問題為主要特征；在市場轉(zhuǎn)型階段，以國發(fā)[2014]43號文、國辦發(fā)[2015]40號文、國辦發(fā)[2018]101號文、國辦發(fā)[2022]19號文等一系列政策的出臺為標志，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)開始了有預(yù)期的且堅定的市場化轉(zhuǎn)型，城投類投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型持續(xù)走深走實。

1.3 市場化轉(zhuǎn)型的啟示

第一，持續(xù)構(gòu)建業(yè)務(wù)循環(huán)閉環(huán)模式是基礎(chǔ)，如構(gòu)建建設(shè)、一級開發(fā)、二級開發(fā)、三級開發(fā)、城鄉(xiāng)更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等循環(huán)，強化各板塊之間在業(yè)務(wù)與空間上的全方位聯(lián)動，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群和綜合體優(yōu)勢，推動公司增量發(fā)展，提升資金運作效率；第二，產(chǎn)業(yè)投資與資本運營是增量發(fā)展核心手段，根據(jù)區(qū)域發(fā)展目標及自身發(fā)展戰(zhàn)略，進行市場化投資與資本運營是快速發(fā)展的必由之路；第三，土地仍然是關(guān)鍵。對城市提質(zhì)、集鎮(zhèn)建設(shè)而言，依靠政府關(guān)系通過市場化方式獲取土地市場化進行一、二、三級開發(fā)，仍然是獲取穩(wěn)定利潤支撐城投類投融資平臺公司發(fā)展的基礎(chǔ)，以施工為基礎(chǔ)打造全產(chǎn)業(yè)鏈是獲取營收的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)可持續(xù)良性循環(huán)發(fā)展的關(guān)鍵；第四，持續(xù)的市場化融資能力是支撐。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興需要大量資金，因此需要構(gòu)建良好的產(chǎn)融結(jié)合體系，包括持續(xù)拓寬融資渠道、充分發(fā)揮上市對公司發(fā)展助推器的作用、盡可能利用基金的杠桿效應(yīng)和靈活性、逐步構(gòu)建金融體系；第五，密切政企關(guān)系是發(fā)展的重要前提和有力保障，通過主動服務(wù)政府發(fā)展，如城市更新，換取資源，通過依靠國企改革推動市場化業(yè)務(wù)發(fā)展，如推進國有資本投資運營公司改革，基于授權(quán)重塑運營管理體系，從而實現(xiàn)自身做強做優(yōu)做大。

2 城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型的業(yè)務(wù)發(fā)展模式思考

城市土地開發(fā)和綜合片區(qū)開發(fā)等城市建設(shè)、運營、服務(wù)是城投類投融資公司的主責(zé)主業(yè)，智慧城市建設(shè)和服務(wù)是城投類投融資公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。城市建設(shè)投資運營體系涵蓋投資、融資、建設(shè)、管理、運營五個業(yè)務(wù)類型，投資方面要建立市場化獲取項目業(yè)務(wù)體系，同時強化以城市開發(fā)、片區(qū)開發(fā)智慧城市開發(fā)為引領(lǐng)；融資方面要以AAA信用評級拓展融資渠道，以支撐城投類公司的平穩(wěn)發(fā)展；建設(shè)業(yè)務(wù)要補短板、提升施工資質(zhì)，推進BIM升級，在城投公司內(nèi)就建材、施工重點環(huán)節(jié)進行布局；管理業(yè)務(wù)主要是資產(chǎn)與物業(yè)的管理，要以智慧化推進集約化管理，獲取規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)；運營方面覆蓋水、電、暖、氣、煤、智慧路燈、智慧停車、智能充電樁等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，打造智慧市政并進行推廣。

2.1 城市一二級土地開發(fā)模式

城市一級土地開發(fā)主要包括不動產(chǎn)征收、房屋拆遷等工作，城投類投融資平臺公司可以接受政府委托參與其中，使土地從生地變成熟地，并成功進入土地交易中心。隨后城投類投融資平臺公司通過招拍掛的方式獲得熟地，并進行二級開發(fā)，主要包括安置房建設(shè)、公益、老舊小區(qū)改造、地產(chǎn)等項目。

2.2 城市綜合開發(fā)模式

城市綜合開發(fā)的核心是根據(jù)城市發(fā)展的需要，發(fā)揮綜合優(yōu)勢，提供針對性的基礎(chǔ)設(shè)施綜合解決方案，如小區(qū)綜合建設(shè)方案、園區(qū)綜合建設(shè)方案、“小區(qū)+學(xué)?！本C合建設(shè)方案?；A(chǔ)設(shè)施綜合解決方案需堅持規(guī)劃引領(lǐng)、民生優(yōu)先、安全為重、機制創(chuàng)新、綠色優(yōu)質(zhì)等原則，充分考慮資源環(huán)境影響和文物保護的要求，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給，增強城市防災(zāi)減災(zāi)能力，全面落實集約、智能、綠色、低碳等生態(tài)文明理念，提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2.3 智慧城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

打造以感、傳、知、用為核心的運作模式，并以智慧城市應(yīng)用為抓手，打造系統(tǒng)化、可復(fù)制的智慧城市體系，構(gòu)建城市大腦智慧平臺，使城投類投融資平臺公司成為一流的智慧城市基礎(chǔ)建設(shè)運營商和生態(tài)構(gòu)建者，提升城市能級，并對外賦能。在感知層，主要是感知設(shè)備的制造，可與第三方進行混改，積極推進設(shè)備生產(chǎn)，打造生產(chǎn)基地；傳輸層主要是公共網(wǎng)絡(luò)與專用網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，可依托第三方進行構(gòu)建；認知層包括數(shù)據(jù)計算與存儲、數(shù)據(jù)融合、服務(wù)融合。數(shù)據(jù)計算與存儲可與第三方混改，推進存貯資硬件資源生產(chǎn)及云存儲銷售，而數(shù)據(jù)融合與服務(wù)融合可與第三方混改建立大數(shù)據(jù)中心與算力中心；應(yīng)用層涉及的范圍非常廣泛，涵蓋了智慧交通、智慧水務(wù)、智慧供暖、智慧路燈、智慧停車場、智慧充電樁、智慧燃氣、智慧環(huán)衛(wèi)、智慧社區(qū)、智慧商務(wù)、智慧養(yǎng)老及智慧鄉(xiāng)村等方面。

3 城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型的工作導(dǎo)向

城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型工作，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨中央關(guān)于深化國有企業(yè)改革部署要求，堅持市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的功能導(dǎo)向、市場導(dǎo)向、資本導(dǎo)向和創(chuàng)新導(dǎo)向。

3.1 明確主業(yè)定位，堅持功能導(dǎo)向

城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型要以城市開發(fā)運營為主業(yè)，主動對接地方發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦城市提質(zhì)、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域，以“投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運作、價值管理”為總體功能，實現(xiàn)市屬企業(yè)由單一的城投類投融資平臺向資源整合、資產(chǎn)盤活、資本運作、資金歸集的專業(yè)平臺轉(zhuǎn)型，著力打造城市綜合服務(wù)商、新型產(chǎn)業(yè)組織商，為提升城市發(fā)展能級提供平臺支撐。

3.2 突出國企改革，堅持市場導(dǎo)向

城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型要強化城投類國有企業(yè)的市場主體地位，全面剝離企業(yè)的政府融資功能，遵循市場化、法治化原則承接政府性項目，按市場化運作模式制定和落實項目資金平衡方案。建設(shè)市場化經(jīng)營能力突出的“強總部”，探索分層授權(quán)機制，全面推動經(jīng)營班子整體市場化選聘和契約化管理，完善市場化激勵約束和收入分配機制。對商業(yè)類子公司全面實施對標管理，通過引入專業(yè)人才、委托運營、成立合資公司等方式補齊運營能力短板，專業(yè)子公司三年內(nèi)達不到同行業(yè)平均指標要考慮實施重組或清算退出。

3.3 強化資本運作，堅持資本導(dǎo)向

城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，推動各類資源要素向主業(yè)集中，推動優(yōu)勢企業(yè)上市，提高資產(chǎn)證券化水平，推動國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷提升資本化投資運營能力，構(gòu)建服務(wù)主業(yè)特色鮮明的市場化資本運作體系。發(fā)揮城投類投融資公司產(chǎn)業(yè)投資、資本運營、資源集成、戰(zhàn)略重組等綜合功能，通過資產(chǎn)管理、基金投資、股權(quán)運作、并購重組等手段，促進“資源—資產(chǎn)—資本—資金”四資聯(lián)動、循環(huán)轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。

3.4 提升管控效能，堅持創(chuàng)新導(dǎo)向

城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型要堅持政企分開、政資分開，實現(xiàn)監(jiān)管與運營相分離，最大限度地減少對市場活動的直接干預(yù)。完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以公司章程為核心的制度體系，推進“卓越董事會”建設(shè)，逐步從行政化管理向市場化管理，再到現(xiàn)代化治理的轉(zhuǎn)變。以數(shù)字化、信息化、智能化手段，提升資產(chǎn)、資金、資本的管理效能，對項目的開發(fā)、設(shè)計、投資、建設(shè)和運營實現(xiàn)數(shù)字化管理。

4 城投類投融資公司市場化轉(zhuǎn)型的路徑建議

通過城投類投融資公司新形勢的分析和啟發(fā)，在梳理出業(yè)務(wù)發(fā)展模式建議和市場化轉(zhuǎn)型工作導(dǎo)向的指導(dǎo)下，市場化轉(zhuǎn)型的路徑舉措逐步清晰明了，總的思路是以打造國有資本投資、運營公司為目標，以深化國資國企改革為抓手，以推進專業(yè)化重組整合為突破口，加快推進國資布局重塑、市場化經(jīng)營機制重構(gòu)，進一步提升市場化投融資、資產(chǎn)管理和資本運作的能力，實現(xiàn)企業(yè)由傳統(tǒng)城投類投融資平臺向現(xiàn)代化國有資本投資、運營公司轉(zhuǎn)型，進而推動實現(xiàn)企業(yè)做強、做優(yōu)、做大和良性循環(huán)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 聚焦主責(zé)主業(yè)開展專業(yè)化重組

按照“主業(yè)歸核、資本歸集、產(chǎn)業(yè)歸類”的原則，加快公司內(nèi)部整合，推動同類業(yè)務(wù)整合、相近業(yè)務(wù)歸并，全面推動市場化要素配置和資源整合，建立專業(yè)化公司。對與公司發(fā)展定位和主業(yè)范圍不符、與主業(yè)關(guān)聯(lián)度不高協(xié)同性不強、不能有效創(chuàng)造經(jīng)濟價值且不具有戰(zhàn)略培育價值的子企業(yè)，通過吸收合并、資產(chǎn)重組、清算注銷等方式進行處置，推動技術(shù)、人才、資金等各類資本向具有主責(zé)主業(yè)優(yōu)勢的子企業(yè)集中，實現(xiàn)國資結(jié)構(gòu)調(diào)整和競爭力重塑，推動提升公司國有資本投資運營效益。

4.2 優(yōu)化完善市場化投融資機制

依托高端智庫、咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)力量，從項目謀劃、融資方案制定、風(fēng)險管理、項目運營等方面充分挖掘提升項目商業(yè)價值，動態(tài)儲備一批符合公司主責(zé)主業(yè)的重點項目。嚴格投資論證和決策程序，樹立“運營前置”理念，強化項目投資可行性分析和全生命周期管理，統(tǒng)籌抓好“募、投、管、退”，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。加快推進公司信用評級，利用銀行貸款、發(fā)行債券、中期票據(jù)等市場化融資手段拓寬項目資金來源。分梯隊建立上市后備企業(yè)庫，按照產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)同、優(yōu)勢互補的原則并購上市公司，提高資產(chǎn)證券化率和直接融資能力。

4.3 盤活資產(chǎn)提升運營效率

對公司經(jīng)營性資產(chǎn)使用情況進行盤點歸類，將閑置資產(chǎn)及低效利用資產(chǎn)匯聚后按功能定位分批分類集中盤活。對閑置或低效的土地、房屋、場館等，通過依法依規(guī)調(diào)整規(guī)劃用途和開發(fā)強度、改造提升、業(yè)態(tài)植入等方式，開發(fā)用于科技產(chǎn)業(yè)社區(qū)、鄰里中心、普惠養(yǎng)老、社區(qū)健身中心、城市停車或保障性租賃住房等新功能。對沒有產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)價值、證券化可能性低的企業(yè)資產(chǎn)，通過產(chǎn)權(quán)交易市場公開掛牌交易逐步變現(xiàn)出讓。對企業(yè)短期內(nèi)不能出售變現(xiàn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營性資產(chǎn)，探索采用委托管理、聯(lián)合開發(fā)等經(jīng)營方式，形成資產(chǎn)可持續(xù)收益。依托經(jīng)營性現(xiàn)金流較好的停車、充換電、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、景區(qū)運營等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)發(fā)行ABS/ABN、公募REITs等產(chǎn)品，提高存量資產(chǎn)運營管理效率。

4.4 構(gòu)建風(fēng)險管控大監(jiān)督體系

運用系統(tǒng)思維，圍繞金融風(fēng)險、法律風(fēng)險、安全風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、廉潔風(fēng)險，統(tǒng)籌制定應(yīng)對預(yù)案和管控舉措，完善風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對、風(fēng)險監(jiān)控各流程具體措施，逐步建立健全風(fēng)險管理體系。整合監(jiān)管和審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督力量，依照“事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)管、事后強化問責(zé)”的原則，積極搭建與公司戰(zhàn)略目標、經(jīng)營目標相匹配服務(wù)規(guī)范發(fā)展的市場化“大監(jiān)督”體系，加強對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點單位的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。

5 結(jié)語

綜上所述，為了應(yīng)對新形勢下的新機遇和新挑戰(zhàn)，推動城投類投融資平臺公司的良性循環(huán)高質(zhì)量發(fā)展，在新時期下進行市場化轉(zhuǎn)型勢在必行。在實際工作中，結(jié)合宏觀、行業(yè)環(huán)境的機會和威脅，根據(jù)市場發(fā)展面臨的啟示，城投類投融資平臺公司要進一步優(yōu)化市場化的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，針對難點和關(guān)鍵點科學(xué)謀劃市場化轉(zhuǎn)型路徑，通過主責(zé)主業(yè)的做強做優(yōu)做大、投融資機制的優(yōu)化完善、資產(chǎn)盤活運營效率的不斷提升和管控監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)的織緊織密，才能有效激發(fā)城投類國資國企活力，實現(xiàn)城投類投融資平臺公司的自主良性經(jīng)營。