國土空間規(guī)劃下的“三區(qū)三線”劃定探索

劉婉虹

（晉中市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所，山西 晉中 030600）

0 引言

城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)速度不斷加快，為從根本上落實(shí)中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，需要對目前現(xiàn)行的市縣規(guī)劃體制進(jìn)行改革，積極探索出可以實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃的方法，將“多規(guī)合一”的理念和原則體現(xiàn)出來?；诖?，必須要結(jié)合目前提出的一系列要求，針對現(xiàn)有的矛盾沖突進(jìn)行及時的處理，將三條控制線的戰(zhàn)略指導(dǎo)意見落實(shí)到實(shí)處，通過協(xié)調(diào)商討對現(xiàn)有的矛盾沖突進(jìn)行及時的處理，加強(qiáng)日常的監(jiān)督管理控制效果。同時還要將黨中央提出的基本要求貫徹落實(shí)到實(shí)處，在國土空間規(guī)劃中，對“三區(qū)三線”進(jìn)行科學(xué)合理的劃定和落實(shí)，為國家生態(tài)、糧食等各方面的安全發(fā)展提供保證。

1 “三區(qū)三線”劃定現(xiàn)存問題

1.1 空間布局問題

結(jié)合目前“三區(qū)三線”劃定現(xiàn)狀，“三區(qū)”當(dāng)中的空間分類方法具有非常明顯的差異性，現(xiàn)有的空間界定缺少標(biāo)準(zhǔn)要求作為支持，之前的三生空間當(dāng)中主要是以生態(tài)、生產(chǎn)以及生活空間為主，但是并沒有提出相對明確概念和定義作為支持，同時這幾者相互之間存在著非常明顯的交叉以及重疊等問題。新提出的“三區(qū)三線”劃定主要是按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序統(tǒng)籌劃定三條控制線，農(nóng)業(yè)空間內(nèi)現(xiàn)狀耕地要做到應(yīng)保盡保，應(yīng)劃盡劃，確保三條控制線不交叉不重疊不沖突。在整個劃定過程中，必須要結(jié)合“雙評價”中提出的基本要求和結(jié)果來進(jìn)行操作，但是在實(shí)踐中由于缺少技術(shù)指導(dǎo)作為支持，所以現(xiàn)如今的“三區(qū)三線”空間劃定方法以及尺度仍然處于不斷探索的重要時期，并沒有真正的落實(shí)到實(shí)處。

1.2 劃定問題

在“三線”中，劃定側(cè)重點(diǎn)具有非常明顯差異性，無法從整體性的角度著手進(jìn)行綜合分析，存在的矛盾沖突也相對比較明顯?，F(xiàn)如今，在“三線”劃定中，主要的研究以專項(xiàng)規(guī)劃的劃定方法為主，如果是單獨(dú)的劃定某一條邊界，那么很難將“三線”作為其中的主要的整體來進(jìn)行綜合分析。劃定的時間先后不一，缺少統(tǒng)一有效的標(biāo)準(zhǔn)作為支持，所以“三線”存在的空間交疊問題也必須要引起足夠重視，以此來實(shí)現(xiàn)對剛性管控內(nèi)容的有效監(jiān)管，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的矛盾沖突。近年來大量耕地流向園地、林地的突出矛盾，耕地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，導(dǎo)致年度進(jìn)出平衡無序，這要求我們要提高認(rèn)識，糧食安全是“國之大者”“三區(qū)三線”劃定工作事關(guān)國家基本安全，作為規(guī)劃工作者應(yīng)引起足夠的關(guān)注和重視。

2 “三區(qū)三線“與相關(guān)規(guī)劃控制線間之間的關(guān)系

“三區(qū)三線”是目前我國國土空間規(guī)劃和管控中的重中之重，同時也是其中不可或缺的重要組成部分，是“多規(guī)合一”重要研究結(jié)果。但是需要注意的是在“多規(guī)合一”開始之前，各部委基本上都是直接將自身的管理權(quán)限作為出發(fā)點(diǎn)，以此來實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃和管理，對符合要求的規(guī)劃控制體系進(jìn)行編制和落實(shí)。比如在現(xiàn)階段國土部門土地利用建設(shè)整體規(guī)劃中的“三界四區(qū)”等方式，住建以及發(fā)展改革部門則是結(jié)合目前提出的一系列要求，對城市規(guī)劃當(dāng)中的“三區(qū)四線”進(jìn)行落實(shí)，環(huán)境保護(hù)部門則是根據(jù)自身的一系列要求和特點(diǎn)，對生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的劃分和落實(shí)?，F(xiàn)有的分隔空間控制系統(tǒng)在構(gòu)建和具體應(yīng)用過程中，通常都是在一段時間范圍內(nèi)能夠?qū)⑵渥陨淼膽?yīng)用價值和效果體現(xiàn)出來。目前“三區(qū)三線”國土空間規(guī)劃中，還需要結(jié)合原本已經(jīng)獲取到的成果，將這些成果作為出發(fā)點(diǎn)，以此來實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的規(guī)劃和編制，更為重要的是要將原本與現(xiàn)有的規(guī)劃進(jìn)行整合，這樣有利于在實(shí)踐中逐漸形成全新國土空間規(guī)劃系統(tǒng)。在“三區(qū)三線”規(guī)定以及空間規(guī)劃控制中，其自身在上下規(guī)劃控制線以及控制區(qū)等各方面都存在不一致等問題，尤其是在國土空間規(guī)劃中，其自身的省級生態(tài)紅線邊界縣級之間存在不一致等問題。所以必須要結(jié)合目前提出的一系列要求，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行編制和落實(shí)，同時還要對上下級規(guī)劃關(guān)系進(jìn)行妥善處理，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的隱患問題。

2.1 與專項(xiàng)規(guī)劃之間建立有效的銜接

針對各部委現(xiàn)有的規(guī)劃內(nèi)容展開分析，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行編制和落實(shí)時，必須要展開更加詳細(xì)的分析，同時還要將其納入整個國土空間規(guī)劃系統(tǒng)中，對于目前已經(jīng)劃定的控制規(guī)劃來說，將其直接作為國土空間規(guī)劃編制中的重要參考依據(jù)。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及國土空間控制的基本要求，對國土空間控制生態(tài)紅線等進(jìn)行科學(xué)合理的編制和落實(shí)，同時還要對永久性基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界逐漸形成的生態(tài)空間等進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃和落實(shí)。更為重要的是由于各部門相互之間的統(tǒng)計(jì)口徑無法達(dá)成一致，所以必須要保證部門相互之間的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)無法形成統(tǒng)一有效的落實(shí)[1]。基于此，對現(xiàn)有坐標(biāo)體系進(jìn)行及時的轉(zhuǎn)換和處理，通過對地理信息體系進(jìn)行合理利用，以此來實(shí)現(xiàn)有效處理，同時還要對統(tǒng)一的底圖進(jìn)行妥善處理，后續(xù)實(shí)現(xiàn)對“三區(qū)三線”的統(tǒng)一。

2.2 與上下位置規(guī)劃之間的銜接關(guān)系

如今，結(jié)合目前最新國土空間規(guī)劃系統(tǒng)構(gòu)建和應(yīng)用現(xiàn)狀，整體的統(tǒng)籌規(guī)劃都是從國家級著手，一直到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級展開規(guī)劃和建設(shè)。對于各方面的規(guī)劃來說，在內(nèi)容方面具有非常明顯的差異性，各自的側(cè)重點(diǎn)也大不相同。在同一區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行繪畫時，必須要體現(xiàn)出整體性、系統(tǒng)性的特征，也就是在各項(xiàng)規(guī)劃，必須要體現(xiàn)出各因素條件相互之間的關(guān)聯(lián)性。所以在現(xiàn)階段我國省級國土空間規(guī)劃中，必須要將國家發(fā)展戰(zhàn)略放在首要位置上，以此來保證各項(xiàng)工作的全面有序開展，同時還要對國土空間開發(fā)的保護(hù)目標(biāo)以及格局進(jìn)行合理的創(chuàng)設(shè)和利用。對功能分區(qū)進(jìn)行劃分和確定時，必須要對區(qū)域進(jìn)行合理的劃分，對控制線自身的輪廓進(jìn)行模糊處理，此時，對縣級以及市級國土空間規(guī)劃等各項(xiàng)工作的開展，必須要投入更多的支持[2]。對于市縣國土空間規(guī)劃來說，必須要保證實(shí)現(xiàn)合理的安排和統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合上級劃定的控制區(qū)，對控制線進(jìn)行確定，以此來對“三線”的劃界進(jìn)行確定。

3 國土空間規(guī)劃下的“三區(qū)三線”劃定思路及管控措施

3.1 “雙評價”的實(shí)施

對整個區(qū)域范圍內(nèi)現(xiàn)有的諸多區(qū)域資源環(huán)境等進(jìn)行分析，對區(qū)域發(fā)展特征以及現(xiàn)存的諸多問題進(jìn)行確定，將生態(tài)保護(hù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等放在首要位置上，對符合要求的差異化評價指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)合理的構(gòu)建和落實(shí)。對整個生態(tài)保護(hù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各方面因素條件展開客觀合理的評價和分析，對判別矩陣以及指標(biāo)修正等方法進(jìn)行合理利用，以此來實(shí)現(xiàn)對單項(xiàng)評價結(jié)果的集合、修正處理，這樣才能夠?qū)⑸鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的作用和價值體現(xiàn)出來，同時還可以對現(xiàn)有的生態(tài)敏感空間進(jìn)行完善和優(yōu)化，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及城鎮(zhèn)建設(shè)中的基本要求進(jìn)行確定，同時還要對符合要求的空間進(jìn)行創(chuàng)設(shè)和利用[3]。將生態(tài)保護(hù)重要性評價等放在首要位置上，結(jié)合目前提出的一系列評價結(jié)果和要求，將現(xiàn)有的諸多內(nèi)容作為基礎(chǔ)性參考內(nèi)容，這樣有利于對整個用地空間屬性進(jìn)行識別和利用。

3.2 初劃三區(qū)空間

通過對定性評價整合等方法的合理利用，可以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)以及城鎮(zhèn)空間的初步劃分。基于此，將“雙評價”作為其中的重要參考依據(jù)，根據(jù)實(shí)際研究結(jié)果，對現(xiàn)有國土空間進(jìn)行分類和整合，同種可以得到聚合城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性的基本評價，對現(xiàn)有評價單元底圖進(jìn)行完善和優(yōu)化。如果評價單元當(dāng)中的某一類型空間適宜性評價是一般適宜以上，那么此時的整個評價單元所地雷對應(yīng)空間必須要保證與該類型空間之間達(dá)成一致，也就是直接將該類型評價單元劃分為該類型空間當(dāng)中的Ⅰ級適宜區(qū)。如果評價單元當(dāng)中存在各種不同類型的空間適宜性等諸多問題，可以根據(jù)實(shí)際情況的不同，以分級分類等方法，對整個評價單元當(dāng)中的Ⅱ級適宜區(qū)進(jìn)行劃定。在針對空間進(jìn)行判定和分析時，要將農(nóng)業(yè)大于生態(tài)大于城鎮(zhèn)的原則放在首要位置上，根據(jù)生態(tài)保護(hù)適宜性的等級結(jié)果，對現(xiàn)有空間進(jìn)行合理的劃分，在該方面具有一定的優(yōu)先權(quán)[4]。對于生態(tài)適宜性等級相對比較高的區(qū)域來說，需要將該類型的評價單元劃定到生態(tài)空間范圍內(nèi)，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)嚴(yán)格的保護(hù)和管理。在與實(shí)際情況進(jìn)行校準(zhǔn)以及取舍時，要將生態(tài)優(yōu)先作為其中的重要前提條件，同時還要將農(nóng)業(yè)空間以及城鎮(zhèn)空間作為其中的重要衡量要素，將空間當(dāng)中現(xiàn)有Ⅰ類、Ⅱ類適宜區(qū)都可以實(shí)現(xiàn)交和取整，這樣最后可以得到有效的三區(qū)雛形。由于三類空間具有一定的連續(xù)性、完整性等特征，所以在后續(xù)對集中更加瑣碎的空間進(jìn)行處理時，可以通過人為修正的方式進(jìn)行操作，這樣可以從中得到三區(qū)空間的初期劃定結(jié)果。

3.3 生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田評估的調(diào)整和優(yōu)化

針對目前已經(jīng)獲取批準(zhǔn)，同時已經(jīng)劃定了部分空間的區(qū)域進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)這些區(qū)域已經(jīng)明顯的具備最為基礎(chǔ)法律效應(yīng)。由此可以看出，在針對生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田進(jìn)行處理時，并不只是直接將原本的成果推翻重新進(jìn)行劃定處理，而是通過對三調(diào)的合理利用，在現(xiàn)有法定規(guī)劃區(qū)的基礎(chǔ)上，對目前已經(jīng)取得規(guī)劃成果的劃定情況進(jìn)行客觀合理的評估和總結(jié)，對其中存在的矛盾沖突等進(jìn)行重點(diǎn)識別，對引起沖突的具體位置、范圍以及面積等進(jìn)行確定。根據(jù)“雙評價”中提出的要求和不同類型實(shí)際情況，提出有針對性的優(yōu)化策略，對現(xiàn)有的建議和意見進(jìn)行完善和優(yōu)化，對生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)合理的劃定和利用，更為重要的是要對生態(tài)保護(hù)紅線以及擁擠基本農(nóng)田的整體性、連續(xù)性等進(jìn)行綜合分析，這樣做的根本目的是為了保證生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田保護(hù)面積的有效控制，避免出現(xiàn)面積不斷縮小等情況，以此來實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的合理劃定。

3.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定

城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界在劃定時，必須要對目前現(xiàn)有的諸多影響因素進(jìn)行綜合分析。劃定中，主要是將城市的發(fā)展限制條件以及發(fā)展需求等作為出發(fā)點(diǎn)展開深入研究，促使其逐漸形成基本共識[5]?，F(xiàn)如今，國內(nèi)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定中，基本上都是在“雙評價”的基礎(chǔ)上進(jìn)行操作，以“三調(diào)”土地利用現(xiàn)狀分類和數(shù)據(jù)成果為基礎(chǔ)，與現(xiàn)有的諸多模擬模型進(jìn)行結(jié)合，以此來達(dá)到良好的效果。對城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測和分析，同時結(jié)合上位規(guī)劃中提出的基本要求，對城鎮(zhèn)發(fā)展定位以及趨勢等進(jìn)行分析，同時還要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到有效提升，對現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善和優(yōu)化，保證城鎮(zhèn)發(fā)展階段的有效推進(jìn)，以此來提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平。與此同時，對符合要求的人地關(guān)系、產(chǎn)城關(guān)系等進(jìn)行構(gòu)建和落實(shí)，同時還要對城鎮(zhèn)人口以及用地規(guī)模進(jìn)行預(yù)測和分析，將城市發(fā)展的內(nèi)在需求作為基礎(chǔ)導(dǎo)向依據(jù)，通過對人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的合理利用，可以實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有模型的構(gòu)建和利用，以此來實(shí)現(xiàn)對城市未來發(fā)展以及需求用地的情境模擬處理。在現(xiàn)有的固定輸入值以及輸出值等各項(xiàng)參數(shù)確定之后，對用地轉(zhuǎn)換規(guī)則以及現(xiàn)有的模擬訓(xùn)練等進(jìn)行完善和優(yōu)化，對現(xiàn)有的參數(shù)進(jìn)行合理利用，以此來實(shí)現(xiàn)自身迭代運(yùn)算等各項(xiàng)工作的有序開展，從中可以找出土地利用變化規(guī)則。在該基礎(chǔ)上，對城市用地?cái)U(kuò)張過程進(jìn)行模擬處理，這樣才能夠從中獲取到該情境下城鎮(zhèn)開發(fā)的基本邊界。

將“雙評價”的最終結(jié)果作為基礎(chǔ)導(dǎo)向依據(jù)，通過對元胞自動機(jī)模型的合理利用，可以實(shí)現(xiàn)反向的情景模擬處理。將城市建設(shè)用地的適宜性或者是生態(tài)環(huán)境的敏感性等作為出發(fā)點(diǎn)展開綜合分析，對引起的不適合開發(fā)建設(shè)區(qū)域等進(jìn)行分析，將這些區(qū)域直接作為限制因子導(dǎo)入對應(yīng)的模型中，對目前建設(shè)用地展開有針對性的迭代模擬處理。將已經(jīng)構(gòu)建完成的模型全部都自動化的計(jì)算到對應(yīng)的領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有隨機(jī)因素以及轉(zhuǎn)換概率的使用，將迭代到建設(shè)用地的總規(guī)模以及預(yù)期城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模實(shí)現(xiàn)同步操作，一直到模擬結(jié)束后，可以從中獲取到情景下城鎮(zhèn)開發(fā)的基本邊界。對ANN人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型以及CA模型情景模擬分析結(jié)果進(jìn)行高效的耦合處理，基于此，對整個城市空間動態(tài)變化情況進(jìn)行模擬分析，同時還要對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行初步的劃定和分析。更為重要的是要結(jié)合目前提出的一系列要求，對人口以及用地規(guī)模展開客觀合理的預(yù)測和分析，同時還要對城鎮(zhèn)的彈性發(fā)展區(qū)等諸多因素條件進(jìn)行綜合分析，這樣才能夠及時對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行修正處理，保證最終獲取到的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界具有準(zhǔn)確性、可靠性。

4 結(jié)語

“三區(qū)三線”的提出和實(shí)施，意味著我國空間管理體系逐漸完善，同時也是我國國土空間規(guī)劃中非常重要的一部分。所以以“雙評價”結(jié)果與“三區(qū)三線”的基本內(nèi)容，促使兩者之間可以實(shí)現(xiàn)有效連接，這樣不僅有利于根據(jù)不同城鎮(zhèn)的等級、發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及基本訴求等進(jìn)行科學(xué)合理的劃定和分析，而且還可以提高國土空間規(guī)劃效率和質(zhì)量。